基層黨員干部法治思維能力的養(yǎng)成

萬(wàn)高隆

摘 要：提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)的重要精神。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，而培養(yǎng)黨員干部法治思維將成為全面推進(jìn)依法治國(guó)基本方略最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，這既是由黨員干部的引領(lǐng)和示范作用決定的，也是實(shí)現(xiàn)法治常態(tài)化的內(nèi)在要求。開展法制教育、推廣法治典型、營(yíng)造法治環(huán)境，是推動(dòng)、激勵(lì)、促進(jìn)黨員干部養(yǎng)成法治思維的未來(lái)路徑。

關(guān)鍵詞：基層黨員干部；法治思維能力；培養(yǎng)

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）09-0128-02

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“推進(jìn)基層治理法治化”[1]30。十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：“運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)發(fā)展”[2]36。全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)和重心也在基層。增強(qiáng)基層黨員干部法治思維和依法辦事能力是法治中國(guó)建設(shè)中的重大課題，也是執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，如何培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力不是一蹴而就的事情，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必將成為我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中的重大任務(wù)。

一、法治思維與依法辦事能力的內(nèi)在邏輯

古希臘時(shí)期哲學(xué)家柏拉圖在探討人性惡及權(quán)力本質(zhì)之后，由極力推崇哲學(xué)王的賢人之治轉(zhuǎn)而追求一種次優(yōu)但有效的法律之治，“這種處于第二位的統(tǒng)治才是最公正的和最需要的”[3]151。亞里士多德也特別主張“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”[4]63。從現(xiàn)代意義上說(shuō)，資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家的法治理論和歐美資產(chǎn)階級(jí)革命的成功實(shí)踐，進(jìn)一步表明“法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，凝結(jié)著人類智慧，為各國(guó)人民所向往和追求?！盵5]36當(dāng)下現(xiàn)實(shí)的中國(guó)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須緊緊抓住黨員干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，而基層黨員干部的法治思維能力又是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）法治思維的內(nèi)在要求

法治思維是指黨員干部運(yùn)用法律的邏輯與方法（包括法治精神、法律原則和法律規(guī)范等），思考、分析并判斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中各類問(wèn)題的思維過(guò)程，即合法性思考。具體包含三個(gè)層次的思維過(guò)程：一是對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的人、事、物的分類，依據(jù)法律的分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)人、事、物進(jìn)行定性。二是對(duì)人、事、物類型的權(quán)衡，依據(jù)法律的裁量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同類型進(jìn)行定量，通過(guò)不同思維方式的權(quán)衡，找出利與弊，即用政治思維權(quán)衡政治上的利弊，用經(jīng)濟(jì)思維權(quán)衡成本與收益，用道德思維權(quán)衡善與惡。三是通過(guò)“分類”與“權(quán)衡”的思維，最后從合法性的角度提出解決問(wèn)題的最佳方案。這個(gè)依照法律標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類、權(quán)衡與判斷的過(guò)程就是法治思維?；鶎狱h員干部每天都要面臨大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的問(wèn)題，需要及時(shí)、準(zhǔn)確地做出判斷，找到解決問(wèn)題的方式方法，最大限度減少?zèng)Q策失誤。確認(rèn)其運(yùn)用的方式、采取的措施是否符合法律、法規(guī)的具體規(guī)范以及法律的原則和精神。

（二）依法辦事能力的外在表現(xiàn)

依法辦事能力就是指黨員干部按照法定的依據(jù)、權(quán)限、程序處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各類問(wèn)題的能力。一是堅(jiān)持規(guī)則優(yōu)先，守住法律底線。存在法律或非法律等多種手段選擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用法律手段。二是做到權(quán)力法定，充分考慮行為是否符合法定的權(quán)限，即“法無(wú)授權(quán)不得為”“法有授權(quán)必須為”。三是重視正當(dāng)程序，發(fā)揮法律的規(guī)范功能。充分考慮行為是否符合正當(dāng)程序要求。四是保障公民權(quán)利，劃清權(quán)力行使的邊界。在對(duì)公民、法人或其他組織做出不利的處理決定時(shí)，應(yīng)充分說(shuō)明理由、聽取陳述申辯。

（三）法治思維與依法辦事能力的相互關(guān)聯(lián)性

法治思維和依法辦事能力是緊密結(jié)合在一起的，法治思維是基礎(chǔ)，依法辦事能力是外在表現(xiàn)。一個(gè)不具備法治思維的黨員干部在解決問(wèn)題時(shí)不可能自覺形成依法辦事的習(xí)慣。黨員干部只有將法律作為分析和解決問(wèn)題的依據(jù)（包括法律規(guī)范、原則、精神），運(yùn)用法治思維進(jìn)行判斷、推理，形成解決相應(yīng)問(wèn)題的結(jié)論和方案，才能具有較好的依法辦事能力。法治思維只是一種思維活動(dòng)和過(guò)程，它需要通過(guò)法治方式表現(xiàn)出來(lái)，即具體通過(guò)依法辦事方式進(jìn)行社會(huì)管理、處理事務(wù)。如果一個(gè)黨員干部只會(huì)用法律規(guī)范、原則、精神分析和思考問(wèn)題，而不會(huì)運(yùn)用法治方式解決實(shí)際問(wèn)題，也不能認(rèn)為其真正具備運(yùn)用法治思維和依法辦事的能力。

二、培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力是全面推進(jìn)依法治國(guó)的客觀需要

毛澤東曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[6]526基層黨員干部直接接觸老百姓，其一舉一動(dòng)代表著黨和政府的形象。因此，培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力便成為法治中國(guó)建設(shè)中一項(xiàng)極其重要的工作。

（一）培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力是由其引領(lǐng)和示范作用決定的

我國(guó)是一個(gè)缺乏民主法治傳統(tǒng)的國(guó)家，自古以來(lái)，推進(jìn)工作依靠行政命令為主導(dǎo)的思維方式，需要自上而下轟轟烈烈地推動(dòng)?；鶎狱h員干部直接接觸廣大群眾，一言一行代表著政府形象。基層黨員干部既是決策者又是執(zhí)行者，在推進(jìn)依法治國(guó)的過(guò)程中起著舉足輕重的作用?！肮噬现茫癖厣跹??！保ü茏印し▽W(xué)）提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，一方面促使依法決策，帶領(lǐng)本地區(qū)、本單位、本部門的工作人員依法履行職責(zé)；另一方面給整個(gè)社會(huì)起著良好的示范作用，“政者，正也。子率以正，孰敢不正。”（論語(yǔ)·顏淵）基層黨員干部依法辦事能力強(qiáng)，老百姓對(duì)法律就會(huì)產(chǎn)生合理預(yù)期，才會(huì)相信法律，從而引領(lǐng)社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、化解矛盾靠法、解決問(wèn)題用法的良好環(huán)境。

（二）培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力是實(shí)現(xiàn)法治常態(tài)化的內(nèi)在要求

依法治國(guó)的核心在于執(zhí)政黨能夠依法執(zhí)政，關(guān)鍵在于政府能夠依法行政。只有當(dāng)黨員干部養(yǎng)成了法治思維，才會(huì)形成一種依法執(zhí)政和依法行政的行為方式。法治思維尚未成為多數(shù)黨員干部常態(tài)的思維方式。現(xiàn)實(shí)中，存在兩套規(guī)則體系，一是憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等法治思維為主導(dǎo)的規(guī)則體系；一是領(lǐng)導(dǎo)講話、紅頭文件、會(huì)議紀(jì)要、批示指示等行政思維為主導(dǎo)的規(guī)則體系，通常后者的現(xiàn)實(shí)效力高于前者。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)習(xí)慣于以行政命令為主導(dǎo)推進(jìn)工作，當(dāng)前許多地方政府在處理糾紛過(guò)程中，陷入一種“矛盾越化解越多”的困境，根源在于思維方式，有的甚至推崇“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”的人治管理模式。解決矛盾糾紛不能守住法律底線，要么強(qiáng)力維穩(wěn)，要么“花錢買平安”，部分群眾存在“信訪不信法”“信上不信下”“信鬧不信勸”的心理，其實(shí)質(zhì)則是在人治思維影響下只相信領(lǐng)導(dǎo)人的力量而不相信法律。只追究眼前效應(yīng)，采用權(quán)宜之計(jì)，不以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)程序來(lái)處理糾紛，只注重個(gè)案解決，忽視普遍的公平正義，最終產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，甚至顛覆公眾的是非觀和價(jià)值觀。法治思維和法治方式化解矛盾糾紛只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)——“法”，只有規(guī)則統(tǒng)一，社會(huì)秩序才會(huì)統(tǒng)一，只有規(guī)則穩(wěn)定，社會(huì)秩序才會(huì)穩(wěn)定，法律確保在同一個(gè)尺度和規(guī)范的程序來(lái)解決問(wèn)題，相同情況相同處理，不同情況不同對(duì)待。只有當(dāng)法治思維成為黨員干部常態(tài)的思維方式，整個(gè)社會(huì)才會(huì)相信法治，全民才會(huì)守法，法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

三、培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力的有效路徑

（一）加強(qiáng)法制教育，促進(jìn)基層黨員干部養(yǎng)成法治思維能力

要培養(yǎng)黨員干部的法治思維，首先要開展法制宣傳教育，加強(qiáng)各級(jí)黨員干部的法律知識(shí)學(xué)習(xí)，黨委中心組學(xué)習(xí)法律常態(tài)化，以此促進(jìn)黨員干部形成法治理念。同時(shí)，黨員干部熟悉法律規(guī)范，把握法律原則和精神，有助于養(yǎng)成法治理念，進(jìn)而運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)工作。開展法制宣傳教育，要防止“走過(guò)場(chǎng)”，疲于應(yīng)付。通過(guò)實(shí)踐中鮮活的案例從正面學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，從反面吸取教訓(xùn)，不斷觸動(dòng)基層黨員干部的靈魂。通過(guò)宣傳教育，增強(qiáng)基層干部的法治理念。同時(shí)，要強(qiáng)化學(xué)習(xí)效果的運(yùn)用，需要不斷規(guī)范黨員干部法律知識(shí)考試的內(nèi)容、方式及結(jié)果的運(yùn)用，確保黨員干部法治理念、法治思維能夠真正內(nèi)化于心、外踐于行。

（二）推廣法治典型，激勵(lì)黨員干部養(yǎng)成法治思維能力

當(dāng)前，培養(yǎng)黨員干部法治思維至關(guān)重要又任重道遠(yuǎn)。為此，必須注重樹立典型，推廣其典型事件，激勵(lì)典型人物，從而在全社會(huì)產(chǎn)生正面的示范效應(yīng)。堅(jiān)決防止“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，對(duì)那些以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的黨員干部，要嚴(yán)格依法追究責(zé)任?！皩?duì)特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評(píng)教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位”[1]30。只有這樣，才能真正有效引導(dǎo)黨員干部自覺養(yǎng)成運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)工作的習(xí)慣，使法治思維深入基層黨員干部的內(nèi)心，最終外化成一種行為——法治方式。在決策和執(zhí)行中，必須做到“在合法性允許的范圍內(nèi)盡可能地實(shí)現(xiàn)政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和道德效益的最大化”[7]35。

（三）營(yíng)造法治環(huán)境，推動(dòng)黨員干部養(yǎng)成法治思維能力

實(shí)踐證明，僅靠基層黨員干部的自身努力來(lái)養(yǎng)成法治思維是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要營(yíng)造一個(gè)有利于基層黨員干部提升法治思維能力的外部環(huán)境，促進(jìn)和保障黨員干部運(yùn)用法治思維。健全權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制是依法行使公權(quán)力的前提條件，也是黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式的重要保障。為此，一是要健全組織法制，厘清公權(quán)力的邊界，確保黨員干部依照法定權(quán)限履行職責(zé)；二是要完善相關(guān)制度，健全程序規(guī)則，特別是規(guī)范黨員干部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)方面的法律程序（如行政程序法等），保證基層黨員干部按照法定程序推進(jìn)工作；三是建立科學(xué)的干部政績(jī)考核和選拔任用機(jī)制。充分發(fā)揮考核任用這個(gè)最管用、最根本的指揮棒，探尋推進(jìn)黨員干部法治思維的動(dòng)力機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”[1]30，將“法治狀況”納入黨員干部績(jī)效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之列，用一些可量化、可操作、可測(cè)量的指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)和考核黨員干部的“法治狀況”；四是完善問(wèn)責(zé)制度。注重問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)程序等方面的制度完善，促使基層黨員干部改變非法治的思維定式和行為模式，逐步養(yǎng)成法治思維的習(xí)慣。

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