近年來我國城市社會治理研究簡評

張雪

摘 要：從頻繁曝光的城管和小販之間肢體沖突，到2014年8月9日西工城建監(jiān)察大隊組織20余名小販和市民參加座談會共同探討城市治理問題，我國城市治理的方式正在發(fā)生著變化。在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的中國，創(chuàng)新城市治理方法、模式、制度、理論不僅具有理論價值，在緩解社會矛盾、維持社會和諧穩(wěn)定、推動國家持續(xù)發(fā)展方面都有其現(xiàn)實意義。本文從城市治理的基本含義、西方城市治理理論以及我國城市治理的歷史發(fā)展、現(xiàn)狀與實踐及發(fā)展趨勢五個方面對近年來相關(guān)研究進行了梳理并加以簡評。

關(guān)鍵詞：城市治理；治理制度；治理模式

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0088-04

隨著2016年3月深圳“禁摩限電”政策的出臺，城市治理的話題再次被推入大眾的視野，不少民眾認為這是在治理城市問題中的一種“懶政”行為。其實，真正的城市治理遠遠要比“一刀切”的政策更為復雜。2016年2月6日《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中特別強調(diào)通過推進依法城市治理、改革城市管理體制、完善城市治理機制、推進智慧城市管理和提高市民文明素質(zhì)來創(chuàng)新城市治理方式。該文件的出臺不僅顯示了國家層面對城市發(fā)展問題的重視，同時標志著城市治理在中國城市發(fā)展進程中的重要意義。

一、城市治理的基本含義

“治理”一詞在當代有著它新的內(nèi)容和含義，它強調(diào)綜合發(fā)揮國家、社會組織、公民在參與公共事務(wù)中的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。1995年聯(lián)合國治理委員會在《天涯成比鄰》中把治理定義為各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和[1]。治理是一個持續(xù)的過程，作用于使不同的甚至相互沖突的利益體得以協(xié)調(diào)并可以進行聯(lián)合行動。同時，治理包括寄托權(quán)威的強制管理以及通過人民、機構(gòu)認可的種種非正式安排。

在對“治理”的概念有了初步了解后，我們便可以更容易、準確地去理解城市治理的基本含義。由于目前國內(nèi)學者對城市治理的研究側(cè)重點不同，故定義和表達方式也有所區(qū)別，但在本質(zhì)的把握上是基本一致的。袁政認為，城市治理是將治理運用于城市公共事務(wù)管理的過程[2]；盛廣耀認為城市治理是治理理論在城市公共事務(wù)管理方面的應(yīng)用[3]；王佃利認為城市治理是指城市范圍內(nèi)政府、私營部門、非營利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡(luò)，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機制，在解決城市公共問題、提供城市公共服務(wù)、增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程[4]。除了以上學者的觀點，徐靜、蹤家峰等表述了城市治理的基本含義。不管從哪方面來解釋城市治理的基本含義，本質(zhì)上都包含兩個相對一致的特征：其一，強調(diào)多元治理主體；其二，城市治理的對象為公共事務(wù)，所要解決的是公共問題。

二、西方國家城市治理的相關(guān)理論

1.城市治理模式的四種主要分類

對于城市治理模式的分類來源于瑞士政治學家皮埃爾（Jon Pierre），他把城市治理模式分為：福利模式、社團模式、管理模式和支持增長模式四大主要類型。以方針、參與者、手段和結(jié)果為分類標準的四分法是如今最為經(jīng)典的城市治理模式分類。其中福利模式由于其治理主體的“一元化”最為罕見，在這種模式中國家官僚機構(gòu)和政府官員起到了決定性的作用；管理模式中主要把城市公共服務(wù)的生產(chǎn)者與消費者視為市場的參與者在市場原則下提出“讓管理者管理”[5]的口號；社團模式主要講城市分為高層群體和基層群體兩個治理層面，同時將治理主體劃為若干利益集團，形成立體結(jié)構(gòu)；而支持增長模式的治理主體為政府官員和商界精英，在推動城市經(jīng)濟發(fā)展的同時進行治理從而實現(xiàn)利益共贏。

2.伙伴制城市治理模式

伙伴制城市治理模式的創(chuàng)始人是瑞典的厄馬爾·埃蘭德（Ingemar Elander）教授，他認為在城市治理中，關(guān)于權(quán)力的主要問題在于主導性和社會控制。自20世紀90年代城市政府權(quán)力模式多樣化以來，城市治理被賦予了更加廣泛的實踐意義?；锇橹瞥鞘兄卫砟Ｊ奖欢x為“為重整一個特定區(qū)域而制定和監(jiān)督一個共同的戰(zhàn)略所結(jié)成的利益聯(lián)盟”[6]。伙伴制城市治理模式的特點在于責任、權(quán)力、資源對于地方當局的下放并與當?shù)氐纳鐣M織國際合作和伙伴制方式的互動，并且在城市治理的各個方面發(fā)揮有效作用，同時鼓勵社會成員積極參與到本社區(qū)的事務(wù)管理和治理中并參與決策。

3.新公共管理模式

自20世紀最后25年以來，隨著信息化、市場化、全球化的發(fā)展使得新公共管理模式取代原有的傳統(tǒng)公共管理模式走進歷史舞臺。新公共管理模式的概念十分廣泛，其中最為核心的就是“企業(yè)化政府”理論。蓋布勒和奧斯本在《改革政府》一書中用新公共管理模式對政府進行了十大分類：其一，掌舵不劃槳的是起到催化劑作用的政府；其二，授權(quán)而不是服務(wù)的是社區(qū)擁有的政府；其三，把競爭機制注入提供服務(wù)中去是競爭性政府；其四，改變照章辦事的組織是有使命的政府；其五，按效果而不是按投入撥款的是講究效果的政府；其六，滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要的是受客驅(qū)使的政府；其七，有收益而不浪費的是有事業(yè)心的政府；其八，從等級制到參與和協(xié)作的是分權(quán)的政府；其九，預防而不是治療是有預見的政府；最后，通過市場力量進行變革的是以市場為導向的政府[7]。同時，在當代西方新公共管理模式的研究方面，美國學者蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中提出了四種以新公共管理定向的治理模式：市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式[8]。

三、新中國成立以來關(guān)于我國城市治理歷史發(fā)展的討論

自1949年以來，在我國從城市管理走到城市治理的進程中，不僅在觀念上經(jīng)歷了一系列的演變，在制度上也經(jīng)歷了變革。在理念演變方面，吳琳認為我國城市從改革開放前以“工業(yè)生產(chǎn)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉臁耙匀藶楸尽薄耙司映鞘小苯ㄔO(shè)為主導，其間在城市管理理念上大致經(jīng)過了三個發(fā)展階段：第一階段，20世紀50年代至改革開放前，發(fā)展工業(yè)主導城市。第二階段，20世紀80年代初至90年代中期，發(fā)展經(jīng)濟主導城市。第三階段，從20世紀90年代中后期至今，在科學發(fā)展觀指導下，和諧發(fā)展成為城市發(fā)展的主旋律。即新中國城市化過程中城市管理理念經(jīng)歷了從“發(fā)展工業(yè)的城市”到“發(fā)展經(jīng)濟的城市”再到“和諧發(fā)展的城市”三大轉(zhuǎn)變[9]。

在制度演變方面，莫玉川在探索中國從城市管理走向城市治理的過程中，對制度發(fā)展進行了階段性劃分。第一階段是新中國成立后至1997年以前，這個階段是初步探索階段，中央正式出臺了一系列的行政立法，同時，各地方進行了相關(guān)體制建設(shè)。新中國成立之后由于對戰(zhàn)爭廢墟的清理要求，城市環(huán)衛(wèi)局得以成立并隸屬于衛(wèi)生系統(tǒng)管理，其后多被撤銷。1979年3月，城市環(huán)衛(wèi)事業(yè)劃歸由城市建設(shè)部門統(tǒng)一管理，包括道路清掃、垃圾收運、廁所清便、垃圾處理、設(shè)備保養(yǎng)。此后，城市管理的領(lǐng)導職責，包括環(huán)境綜合整治工作，一直集中在建設(shè)行政主管部門[10]。隨后，一系列相關(guān)文件和規(guī)范法規(guī)由國務(wù)院牽頭出臺，地方政府則隨之成立了名稱不一的工作部門。第二階段是1997至2008年，由于國務(wù)院法制辦的大力支持，各主要城市在這一階段完成了建立相對集中的綜合行政執(zhí)法體制和行政處罰權(quán)條例。1997至2002年，為了解決城市管理職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民、效率低下、執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題，國務(wù)院法制辦組織開展了城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點。試點工作又可分為“初創(chuàng)建立、試點擴大、試點規(guī)范、總體推行”四個階段，2002年國發(fā)〔2002〕17號文件結(jié)束了試點工作，此后這一制度推向全國[11]。第三階段為地方自主探索階段（2008年至今），這一階段的最大特點在于在權(quán)力下放的基礎(chǔ)上，地方基于自身的特點自主探索城市治理方式。就以上的觀點來看，雖然翔實有據(jù)，但是其所涉及的只是在城市管理執(zhí)法這一相對較為微觀的層面的制度發(fā)展。目前尚未有文章從宏觀的城市治理制度的發(fā)展進行研究和表述，這也為關(guān)于國內(nèi)城市治理制度的研究提供了一個發(fā)展的空間和創(chuàng)新的領(lǐng)域。

十八大四中全會的召開，依法治國的理念深入貫徹到國家治理的各個領(lǐng)域，城市治理也并不例外。2008年7月11日，國務(wù)院決定將城市（綜合）管理職責和管理體制的決定權(quán)交由城市政府，在此基礎(chǔ)上形成的地方新法規(guī)也顯示著其地方特色，其中《南京市城市治理條例》以城市治理為核心，在行政創(chuàng)新方面獨樹一幟，包括實施城市管理網(wǎng)格化、城市管理行政綜合執(zhí)法、城市管理重心下移、環(huán)衛(wèi)保潔市場化體制改革等等，形成了“規(guī)劃、建設(shè)、管理”分工互動的大城管體制。

2015年12月20日至21日在北京舉行的中央城市工作會議中也明確提出了在“建設(shè)”與“管理”兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。為了讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好而狠抓城市工作，特別是抓住城市管理和服務(wù)這個重點，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變原有的粗放型管理方式。、

四、關(guān)于我國城市治理的現(xiàn)狀與實踐探索的討論

1.關(guān)于城市治理的必要性與緊迫性的討論

改革開放以來，我國經(jīng)濟騰飛，城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，隨之而來的也有不少急需解決并日益復雜的社會問題。在中國城市化水平已超過50%的今天，現(xiàn)代城市型社會已經(jīng)到來，社會發(fā)展轉(zhuǎn)型迫在眉睫。城市治理模式的選擇很大程度上決定著城市發(fā)展的質(zhì)量，所以說，加強城市治理方面的研究，對于促進我國城市化的健康發(fā)展具有重要的理論意義和實踐價值[3]?，F(xiàn)代市民社會迅猛的發(fā)展、社會組織不斷的成長、政府執(zhí)政方式的變化都促使著傳統(tǒng)的城市管理手段向現(xiàn)代的城市治理模式的轉(zhuǎn)變。

縱觀學者們對城市治理興起背景的研究，基本上可以概括為兩方面，其一，從我國快速的城市化所滋生的多樣化的社會問題入手；其二，從“治理”理論本身在我國公共事務(wù)管理鄰域的應(yīng)用來展開。筆者認為，我們要注重國家制度傾向?qū)Τ鞘兄卫砼d起的影響，不管是政治制度革新、經(jīng)濟體制改革還是法治觀念的提升對于未來城市治理的進一步發(fā)展起著不可忽視的推動作用。

2.關(guān)于我國城市治理的制度建設(shè)的討論

從法律層面來說，我國目前尚未有《城市管理法》或者《城市治理法》。2012年12月4日，為紀念現(xiàn)行《憲法》公布施行30周年，中共中央總書記習近平做了《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》。他指出：“各級領(lǐng)導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。”提升城市管理水平的關(guān)鍵在于如何善用法治思維和法治方式，這是一個值得深入探討的重大課題。既往的諸多典型事例啟示人們，城市管理只有走依法、找法、用法、靠法的依法行政之路，才能打破僵局。為此，有必要重新認識政府的角色和職能，有必要推動城市政府由消極行政轉(zhuǎn)向積極行政、由秩序行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政、由單純的剛性管理轉(zhuǎn)向剛?cè)岵?/p>

同時，我國城市治理正處于一個創(chuàng)新發(fā)展的階段，已經(jīng)出現(xiàn)了很多城市治理模式的創(chuàng)新和探索，但是還未能完全解決現(xiàn)實問題，還在發(fā)展過程之中。李重照將IBM公司的“智慧地球”理念演化而成“智慧城市”加以介紹和分析，智慧城市是以互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、無線寬帶網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)組合為基礎(chǔ)，以智慧技術(shù)高度集成、智慧產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展、智慧服務(wù)高效便民為主要特征的城市發(fā)展新模式。它有利于實現(xiàn)社會包容、關(guān)注人力和教育資本、促進各部門直接資源合理分配和促進經(jīng)濟發(fā)展鼓勵創(chuàng)新，同時還能達到環(huán)保目的[12]。楊艷東對我國目前公眾參與城市民主治理的機制做了介紹和說明，提出了參與治理模式“非實質(zhì)性參與——象征性參與——完全型參與”三個階段的發(fā)展，參與形式和途徑多樣化的轉(zhuǎn)變是經(jīng)過不斷變革和完善的?，F(xiàn)行的參與機制主要包括聽證會、提案議案、信訪、媒體參與等[13]。在文獻研究的過程中，筆者發(fā)現(xiàn)目前的研究主要偏重從政治學和公共管理學層面對我國城市治理現(xiàn)狀進行分析理解、理論建設(shè)，缺少從社會學角度去研究社會組織在城市治理中所起的作用、社會組織的發(fā)展對完善城市治理機制的意義。

3.關(guān)于我國城市治理的實踐的討論

談到我國社會治理的實踐問題，首先要對我國的現(xiàn)實實踐背景有所了解，中國的城市發(fā)展有三個獨特的平臺：社會主義市場經(jīng)濟體系；5000年的中國文化傳統(tǒng)；長期而有力的城市行政等級體系。在此背景之下，袁政提出了中國城市治理實踐上的特點，包括城鄉(xiāng)二元體制、政治體制、區(qū)域發(fā)展不均衡等。然而在我國地方城市治理的實踐中，也不乏成功的案例。何軍考察了網(wǎng)格化信息系統(tǒng)在北京東城區(qū)城市治理的應(yīng)用，在新的政府服務(wù)理念的指引下，綜合運用多種技術(shù)，改造政府結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新管理流程，提升了服務(wù)水平和服務(wù)效率，產(chǎn)生了良好的社會和經(jīng)濟效益，更好地滿足了公眾的需要，解決了許多群眾關(guān)心的實際問題[14]。

丁健介紹了上海對城市治理的模式及機制的改革，從改革開放就開始了，到如今基本已實現(xiàn)三大突破，分別是：在體制上，推行了兩級政府、三級管理的分權(quán)、分級的治理模式；在機構(gòu)改革上，提出了理順關(guān)系、歸并職能和強化服務(wù)的方式；在方針上，建立了“建管并舉，重在管理”的目標[15]。

蘇紅葉介紹了廣州市政府一改過去大包大攬的管理模式，特牽頭成立了“同德圍地區(qū)綜合整治工作咨詢監(jiān)督委員會”，鼓勵公民參與。此舉措極大地推動了整個同德圍整治工程的開展，因而廣受社會好評。同時，專門的社會咨詢監(jiān)督機構(gòu)也在專項工程的推進中成立，這對廣州在推進城市多元化治理的進程來說是至關(guān)重要的[16]。

楊君介紹了深圳在2003年2月，在全國率先設(shè)立市城管監(jiān)督指揮中心，主要職能包括數(shù)字化城市管理、群眾投訴、檢查督辦、市容監(jiān)控、指揮調(diào)度、信息處理及分析、號碼追呼等，基本職責是對城市實施管理，在2006年6月正式升級為正處級行政事務(wù)機構(gòu)[17]。

韓福國在文章中提到，2009年杭州市上城區(qū)建立了“湖濱晴雨工作室”，它是我國第一個街道（社區(qū)）民主民生互動平臺，包含了“社情民意信息直報點”“社會輿情信息直報點”“草根質(zhì)監(jiān)站”“和事佬”等各個政治和社會協(xié)商平臺[18]。

城市治理在中國實踐的成功案例遠遠不只這些，但是本質(zhì)上都享有一些相似之處，例如，調(diào)動公民積極參與自治、通過媒體平臺信息公開輿論建設(shè)等。就現(xiàn)有的國內(nèi)關(guān)于城市治理的研究而言，尚未有以各地方成功治理案例為依托進行綜合對比研究總結(jié)出相對理論化的推廣模式的文章，這類研究對我國城市治理的發(fā)展將有里程碑意義。

五、中國城市治理改革的思路與發(fā)展趨勢

1.改善政府職能，建立新型城市治理體系

治理作為一種新興的公共管理理論主要主張通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系確定共同目標和途徑，實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。如今，推進中國城市發(fā)展和城市政府現(xiàn)代化的關(guān)鍵一步便是改善中國城市政府職能。蹤家峰認為，對于加入世貿(mào)組織后的中國而言，根據(jù)世貿(mào)組織的有關(guān)規(guī)則、協(xié)議和要求對現(xiàn)有城市公共部門的職能、體系、政府過程做出調(diào)整是迫切且必要的[19]。

同時王佃利指出，如今多元主體治理模式之下，城市管理的組織者和指揮者依然是城市政府，這是不可替代的。它的行為決定并影響著城市治理主體的活動方式及效果；非營利性組織和營利性企業(yè)的主要職能是配合政府在城市的管理進程中提供服務(wù)及物品，它們的介入打破了政府包攬管理事務(wù)的傳統(tǒng)弊端，大大地提升了政府對城市管理的效率和效益[4]。

錢振明認為政府的核心主導地位是堅定的。城市政府通過自身再造提升治理能力、限制政府權(quán)力來增進政府治理的有效性來應(yīng)對日益復雜的治理問題，這樣城市政府才能勝任城市公共事務(wù)核心治理者的職責[20]。

總的來說，在我國城市治理改革的道路上，改善政府職能，使之成為可以適應(yīng)時事發(fā)展和時代要求的政府是十分重要的，只有在此基礎(chǔ)上才能建立起愈發(fā)完善的城市治理體系，改善全國范圍內(nèi)的城市治理現(xiàn)狀。

2.培育發(fā)展非政府組織，推動社會組織參與城市治理

非政府組織可以在當?shù)卣辉僖膊荒艹袚喙彩聞?wù)的直接管理時提供幫助。非政府組織的發(fā)展，相較于西方國家城市來說，中國是很不成熟的，其自主性、非政府性、志愿性等典型特征還不明顯，大多是以政府為主導，官民二重性顯著[21]。管建華提出應(yīng)該鼓勵、支持并重視非政府組織積極參與城市治理，這樣有利于提升城市政府的抉擇的多元性和廣泛性，滿足更多城市市民的實際需求，推動城市建設(shè)的發(fā)展；同時還能促進城市基層民主的自主性發(fā)展，這樣就對城市政府部門起到了制約和平衡的作用[22]。

錢振明認為，現(xiàn)階段，發(fā)展非政府組織的重中之重是加強資源配置、法律保障及政策鼓勵[23]。資源配置是指除了企業(yè)資助和個人捐款外，政府對非政府組織的扶植和培育應(yīng)當充分發(fā)揮出來，尤其是資金方面的支持；法律保障則是要改革、完善社團組織管理辦法，建立法治秩序，化繁為簡，撤銷煩瑣復雜的審批手續(xù)，簡化申請登記制度，以便各種非營利性的非政府組織取得合法性，加速非政府組織的法制化進程；政策鼓勵是指通過各類政策措施來鼓勵非政府組織的發(fā)展，比如，給予更多的減免稅待遇和獎勵措施來激勵非營利性、帶有社會公益性的非政府組織的發(fā)展。

總的來說，從觀念上明確對非政府組織的培育和發(fā)展是社會發(fā)展的新趨向，也是我國社會治理改革的思路和發(fā)展的趨勢，推動社會組織參與城市治理是充分的也是必要的。只有多元治理主體協(xié)調(diào)發(fā)展才能更好、更快地建成適應(yīng)時代潮流和社會發(fā)展的新型社會治理體系。

3.完善公民參與機制，提高公民參與意識

治理從概念上看體現(xiàn)了多元治理主體的參與，其中公民的參與是最直接的民生要求的反映，有其十分重要的地位。韋如梅提出在當前我國城市治理中，提高公民參與城市治理是十分必要的，這就需要從幾個方面入手，提高公民個體素質(zhì)、升級政治社會環(huán)境和相關(guān)制度設(shè)計、改善公民參與的認知等[24]。

陳文提出我國必須建立統(tǒng)一的城市治理投訴平臺來完善城市治理市民投訴和解決問題的機制。形成市民投訴機制和相關(guān)職能部門及時回應(yīng)和解決機制，同時構(gòu)建城市治理效果的市民評價平臺[25]。其其格指出積極引導公民參與，普法、培養(yǎng)公民法制觀念、增強守法意識，在法律和規(guī)章制度的框架內(nèi)，公民能夠積極參與城市管理[26]。

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