依法治官”的困境與對(duì)策研究

陳文權(quán) 許可

摘要：“小官巨腐”是百姓身邊的腐敗，主要集中在工程建設(shè)與拆遷領(lǐng)域，以山頭主義與集體腐敗方式居多，“能人腐敗”是其突出問(wèn)題。治理“小官巨腐”現(xiàn)象關(guān)鍵在于依法治官。依法治官存在的困境主要有選官管官的法律法規(guī)及政策體系不健全、“好官”的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)、基層官員權(quán)力的約束機(jī)制欠缺、基層官員的監(jiān)督不力、基層官員腐敗成本過(guò)低等。走出依法治官困境主要靠法律與制度。要將“選官用官”權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和黨規(guī)的籠子，必須完善“小官”選拔與晉升、基層群眾參與“選官”等相關(guān)法律法規(guī)，要用民主監(jiān)督制度、問(wèn)責(zé)制度、預(yù)防腐敗制度的籠子，從嚴(yán)管住管好“小官”手中的公權(quán)力，從源頭和根本上預(yù)防、杜絕“小官巨腐”現(xiàn)象。

關(guān)鍵詞：小官；巨腐；依法治官

中圖分類(lèi)號(hào)：D264文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16738268（2016）02000809

2014年11月4日，中央巡視組第二輪巡視反饋情況報(bào)告中“小官巨腐”成為高頻詞，并明確指出了“能人腐敗”、“蒼蠅式腐敗”等問(wèn)題凸顯[1] 。近年來(lái)，“小官巨腐”、“小官大貪”、“小官豪貪”成為新舊媒體的熱門(mén)話題。與所謂的“高官大腐”相比，一些基層官員利用手中的權(quán)力“一貪再貪，一腐再腐”，形成“小官巨腐”的現(xiàn)象，引起了公眾的熱議與憤怒。盡管輿論報(bào)道沸沸揚(yáng)揚(yáng)，但其理論研究卻是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)?！吧n蠅”與“老虎”一樣都是共和國(guó)大廈的蛀蟲(chóng)，不容忽視。筆者擬對(duì)“小官巨腐”典型案例進(jìn)行分析，在歸納其特征與成因的基礎(chǔ)上，對(duì)依法治官，特別是治理“小官巨腐”的對(duì)策進(jìn)行探討，以供有關(guān)部門(mén)與熱心于此問(wèn)題研究的同志們參考。

一、“小官巨腐”典型案例分析

在我國(guó)能夠稱(chēng)之為“官”的，主要指在黨政機(jī)關(guān)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)人員，又稱(chēng)“領(lǐng)導(dǎo)干部”。人們常把省部級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部稱(chēng)為“大官”；廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部叫作“高官”；縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部叫作“中層干部”，暫叫作“中官”；鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部則叫作“小官”。相對(duì)而言，“小官”不僅是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層級(jí)的初始級(jí)別，而且是指其手中掌握的公共權(quán)力比較小。我國(guó)的村不是一級(jí)行政建制，所以“村官”不是“官”，但他們?cè)诠步M織中也掌握了部分公共權(quán)力，因此也把他們稱(chēng)為“官”。

據(jù)媒體報(bào)道，近15年來(lái)，全國(guó)處級(jí)以下官員腐敗案件涉案金額超過(guò)500萬(wàn)的有45人，其中，38人涉腐超千萬(wàn)，有8人過(guò)億[2] 。2014年9月19日，北京市紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)56名鄉(xiāng)村官員違紀(jì)違法問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)厲查處，其中“千萬(wàn)元級(jí)別官員”不在少數(shù)，“小官巨腐”嚴(yán)重。這里的“小官”包括副科級(jí)以上黨員干部與農(nóng)村“兩委”班子中的黨員干部[3] ?！皟晌笔侵复妩h支部委員會(huì)、村民委員會(huì)。

根據(jù)上述報(bào)道，本文中的“小官”是指縣處級(jí)以下、副科級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部（包括縣級(jí)機(jī)關(guān)部委局和國(guó)有企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人），以及農(nóng)村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)干部（主要是指村主任與黨支部書(shū)記）?！熬薷笔恰靶」佟边\(yùn)用職權(quán)便利收受賄賂、侵吞和挪用公款等權(quán)力尋租獲取一千萬(wàn)元金額以上的非正當(dāng)利益。按此標(biāo)準(zhǔn)，我們選取近年來(lái)媒體公開(kāi)報(bào)道的10個(gè)“小官巨腐”典型案例進(jìn)行分析，試圖歸納出“小官巨腐”現(xiàn)象的特征與原因，為“依法治官”提供治理思路。

（一）案例解析

筆者根據(jù)報(bào)紙與網(wǎng)站報(bào)道的信息與數(shù)據(jù)整理出10個(gè)典型案例（按職位降序排列），曝光時(shí)間、擔(dān)任職務(wù)、貪污事實(shí)、涉案金額、懲處結(jié)果等如表1所示。

表1“小官巨腐”案例情況

姓名媒體報(bào)道擔(dān)任職務(wù)腐敗事實(shí)涉案金額懲處結(jié)果戴兵2014年8月新華社原重慶永川區(qū)建設(shè)工程管理中心主任、原招投標(biāo)辦主任利用職務(wù)便利收受賄款1 060.9萬(wàn)元判處無(wú)期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒(méi)收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)晏大彬2008年8月新華網(wǎng)原重慶市巫山縣交通局局長(zhǎng)利用職務(wù)之便多次收受賄賂2 226萬(wàn)元判處死刑，剝奪政治權(quán)利終身，沒(méi)收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)黃偉明2014年12月《南方都市報(bào)》原深圳市葵涌街道拆遷辦主任利用職務(wù)便利與他人合謀騙取國(guó)家拆遷補(bǔ)償款1 000萬(wàn)元仍在調(diào)查審理張新華2014年12月《南方都市報(bào)》原廣州市白云農(nóng)工商公司（國(guó)企）總經(jīng)理利用職務(wù)便利貪污受賄近2.4億元判處死刑，剝奪政治權(quán)利終身，沒(méi)收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)，追繳違法所得馬超群2014年11月新華網(wǎng)原秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司總經(jīng)理利用職務(wù)便利索賄、貪污、挪用公款1.2億元，黃金37公斤，房產(chǎn)68套仍在調(diào)查審理紀(jì)海義2014年9月人民網(wǎng)原北京市朝陽(yáng)區(qū)孫河鄉(xiāng)黨委書(shū)記利用職務(wù)便利收取賄賂9 000余萬(wàn)元仍在調(diào)查審理袁學(xué)勤2014年9月人民網(wǎng)原北京市延慶縣舊縣鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理中心主任利用職務(wù)便利收取賄賂2 400萬(wàn)元一審被判有期徒刑22年閻海明2012年2月《法制晚報(bào)》原河南省鄭州市二七區(qū)齊禮閻村村支書(shū)利用拆遷之機(jī)貪污受賄2 000余萬(wàn)元判處無(wú)期徒刑，沒(méi)收個(gè)人財(cái)產(chǎn)郝二柱2015年5月《人民日?qǐng)?bào)》原山西省太原市小店區(qū)紅寺村村委會(huì)主任利用職務(wù)便利，挪用村集體土地補(bǔ)償款5 010萬(wàn)元正在調(diào)查常勇2013年12月《京華時(shí)報(bào)》原北京市懷柔區(qū)廟城鎮(zhèn)桃山村村主任伙同他人違法建設(shè)，詐騙購(gòu)房款1 100余萬(wàn)元判處有期徒刑10年，罰金45萬(wàn)元

（二）“小官巨腐”特征分析

根據(jù)表1中官員擔(dān)任的職務(wù)、貪污事實(shí)、涉案金額、懲處結(jié)果的描述，我們可以看出“小官巨腐”有以下特征。

1.腐敗官員的職務(wù)低、腐敗金額大是其顯著特征

從表1中可以看出，腐敗的基層官員職級(jí)呈現(xiàn)低職化，都是處級(jí)以下黨員干部與農(nóng)村“兩委”班子中的黨員干部。雖然“官不大”，但他們手中握有房屋拆遷、征地補(bǔ)償、修路、集體資產(chǎn)處置等方面的實(shí)權(quán)，尋租卻很容易。如：原重慶市巫山縣交通局局長(zhǎng)晏大彬利用修路和發(fā)放交通執(zhí)照權(quán)力大肆收受賄賂；馬超群利用秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司總經(jīng)理（科長(zhǎng)級(jí)）職務(wù)便利瘋狂索賄、貪污和挪用公款；原北京懷柔區(qū)廟城鎮(zhèn)桃山村村主任常勇伙同他人違法建設(shè)，詐騙購(gòu)房款；原河南省鄭州市二七區(qū)齊禮閻村村支書(shū)閻海明利用拆遷之機(jī)貪污、受賄；等等。

涉案“小官”腐敗金額巨大，“不貪則已，一貪驚人”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)民眾心理預(yù)期與承受范圍。例如，上述案例中馬超群索賄、貪污和挪用公款1.2億元，晏大彬腐敗金額高達(dá)2 226萬(wàn)元，常勇腐敗金額高達(dá)1 100余萬(wàn)元，閻海明腐敗金額高達(dá)2 000余萬(wàn)元等等，紛紛晉級(jí)“千萬(wàn)元小官巨腐俱樂(lè)部”。

以上事實(shí)說(shuō)明，權(quán)不在小，而在于“實(shí)”，握有實(shí)權(quán)的“小官”利用權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)大，腐敗金額驚人。

2.工程建設(shè)與征地拆遷是小官腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域

2014年，中央十個(gè)常規(guī)式巡視地區(qū)中有八個(gè)巡視地區(qū)存在工程建設(shè)腐敗?！靶」倬薷钡闹貫?zāi)區(qū)也是工程領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了新農(nóng)村發(fā)展、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)期，縣鄉(xiāng)處在大發(fā)展階段。郊區(qū)工程建設(shè)較多，投資金額較大，并伴隨拆遷工作，于是“坐地生財(cái)”的尋租機(jī)會(huì)隨之而來(lái)。借此機(jī)會(huì)，一些“小官”與開(kāi)發(fā)商結(jié)成“官商同盟”，形成不成文規(guī)定，即“小官”蓄意抬高工程價(jià)格，與開(kāi)發(fā)商“合作”；開(kāi)發(fā)商將高額的工程款“回流”至“小官”，形成“官商勾結(jié)”利益鏈。例如，上述案例中的原重慶永川區(qū)建設(shè)工程管理中心主任、原招投標(biāo)辦主任戴兵利用職務(wù)便利收受賄款，閻海明利用拆遷之機(jī)貪污受賄等等，都是利用工程建設(shè)與征地拆遷機(jī)會(huì)進(jìn)行腐敗，最終利益受損的是基層民眾。工程建設(shè)本是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推劑，卻演變?yōu)椤靶」倬薷钡臏卮??！靶」佟薄拔坏蜋?quán)重”，并缺乏相應(yīng)的監(jiān)督使公共權(quán)力走向異質(zhì)化。

3.“山頭主義”與“集體腐敗”是小官腐敗的主要方式

“小官巨腐”現(xiàn)象中“山頭主義”與“集體腐敗”明顯?！吧筋^主義”指部分“小官”將管轄的部門(mén)或領(lǐng)域當(dāng)成“領(lǐng)地”，“靠山吃山”，他就是“山大王”、“土皇帝”。在他管轄內(nèi)的自然資源、行業(yè)、企業(yè)就是他的私產(chǎn)，將利潤(rùn)據(jù)為己有。例如，據(jù)媒體報(bào)道，原秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司總經(jīng)理（科長(zhǎng)級(jí)別）馬超群利用自己掌握的供水權(quán)力不斷地收取賄賂，家藏現(xiàn)金超億元，養(yǎng)成“水老虎馬超群”。

“集體腐敗”指“小官”上下級(jí)形成“腐敗流轉(zhuǎn)線”的現(xiàn)象。例如，浙江省嘉興市海寧市長(zhǎng)安鎮(zhèn)下的轄村肖王村的原“兩委”班子中的7名干部集體腐敗，以城鎮(zhèn)建設(shè)青苗補(bǔ)償款、工程款的名義從城鎮(zhèn)建設(shè)征地補(bǔ)償款中套取資金并私分[4] ?？梢钥闯?，集體腐敗中的“小官”官官相護(hù)，形成灰色利益鏈，不斷膨脹公共權(quán)力效力邊界，最后的“尋租租金”由上下級(jí)基層官員分贓。

通過(guò)案例分析，可以看出索賄受賄的官員基本上是單干犯罪行為，而貪污、挪用土地拆遷款、惠農(nóng)款等大多是集體犯罪行為，并且上下級(jí)之間“利益均沾”，形成“小官巨腐”鏈條，造成集體腐敗。

4.“能人腐敗”是小官腐敗的突出問(wèn)題

“小官巨腐”中不乏業(yè)績(jī)突出的“能人”進(jìn)行腐敗的現(xiàn)象。如“水老虎馬超群”就曾經(jīng)是水務(wù)系統(tǒng)的“先進(jìn)個(gè)人”和市級(jí)“勞?！?，案發(fā)前還被提升為副調(diào)研員。智能化、隱蔽性是“能人腐敗”的又一特征。另外一個(gè)“能人腐敗”的典型案例是江蘇省無(wú)錫市濱湖區(qū)委原書(shū)記朱渭平。朱渭平2001年任濱湖區(qū)常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)，2002年被提拔為區(qū)長(zhǎng)，2006年任濱湖區(qū)委書(shū)記，擔(dān)任濱湖區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)長(zhǎng)達(dá)11年。經(jīng)過(guò)12年的時(shí)間，濱湖區(qū)已發(fā)展為無(wú)錫市核心功能區(qū)[5] 。朱渭平利用職務(wù)便利在職務(wù)安排、工程包攬、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方面謀取非法利益共2 054.23萬(wàn)元。在大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的同時(shí)集聚非法財(cái)物，相比“庸人腐敗”“懶人腐敗”，“能人腐敗”危害更大，腐敗方式更隱蔽、更智能化。

“小官巨腐”與“高官大貪”相比，影響更為惡劣，更影響基層民眾的日常生活。生活用水、土地、教育、生活補(bǔ)貼、土地補(bǔ)貼等公共資源的配置都與基層民眾息息相關(guān)。“小官”覬覦基層民眾的正常福利，使用非法手段獲取大量本屬于基層民眾的公共資源，會(huì)降低政府部門(mén)選人用人等相關(guān)公共政策的公信力，對(duì)政府形象造成負(fù)面影響。

（三）“小官巨腐”產(chǎn)生的原因分析

1.政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化環(huán)境影響

一是封建傳統(tǒng)文化糟粕的影響：“官本位”、“當(dāng)官發(fā)財(cái)”等思想泛濫。二是政治體制改革滯后的影響：基層領(lǐng)導(dǎo)選拔集權(quán)過(guò)度、民主不夠、權(quán)大于法。三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響：個(gè)人利益至上、權(quán)錢(qián)交易。四是公民社會(huì)建設(shè)滯后的影響，如公民政治參與度不夠、社會(huì)組織發(fā)育不健全等。

2.選拔任用制度不健全

基層官員任免決定權(quán)和推薦、提名權(quán)被壟斷，甚至集中于某一部門(mén)或個(gè)人手中；民主與集中存在沖突，民主不夠，集中有余，一把手一個(gè)人說(shuō)了算；選人權(quán)與用人權(quán)分離，黨委選人、行政用人；群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺乏制度保障。這些為基層領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用中跑官要官、買(mǎi)官賣(mài)官提供了市場(chǎng)。

3.運(yùn)行機(jī)制不順暢

黨管干部與群眾公認(rèn)的有機(jī)統(tǒng)一缺乏實(shí)現(xiàn)機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可的官員，群眾不認(rèn)可；“一元化”領(lǐng)導(dǎo)體制與集體領(lǐng)導(dǎo)體制并存導(dǎo)致責(zé)任機(jī)制缺失，選人失誤無(wú)法問(wèn)責(zé)；領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制不健全，唯GDP導(dǎo)致“能人腐敗”；優(yōu)勝劣汰機(jī)制缺乏導(dǎo)致腐敗分子較長(zhǎng)時(shí)間占據(jù)基層領(lǐng)導(dǎo)職位。

4.權(quán)力運(yùn)用監(jiān)督缺失

民主監(jiān)督機(jī)制有形無(wú)實(shí)導(dǎo)致小官肆意妄為，瘋狂侵吞國(guó)家與集體資財(cái)，逐漸變成“大貪”；責(zé)任追究機(jī)制不健全不給力導(dǎo)致“小官”濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，無(wú)法無(wú)天，逐漸養(yǎng)成“巨腐”。二、“小官巨腐”產(chǎn)生的依法治官的困境分析“小官”處于我國(guó)公共權(quán)力的末端，本來(lái)上級(jí)的管理與公眾的監(jiān)督是很容易的事情，然而腐敗現(xiàn)象卻愈加嚴(yán)重。究竟是什么原因使得“小官巨腐”愈來(lái)愈猖狂？有關(guān)部門(mén)為什么沒(méi)有把這些“小官”管??？通過(guò)分析，我們認(rèn)為“小官巨腐”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，除了有經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型期的各種誘因外，法治困境不容忽視。

（一）依法依規(guī)治理基層官員的要求與管理“小官”的法律法規(guī)及政策體系不健全的困境面對(duì)“小官巨腐”頻發(fā)，公眾希冀“依法治官”的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。但是現(xiàn)行法律法規(guī)及政策體系不完善、不健全導(dǎo)致了管官的困境?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等文件主要是針對(duì)縣處級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部。人們普遍認(rèn)為，干部治理，只要管好中、高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部（“高官”“大官”）就行了，至于科級(jí)、股級(jí)干部之類(lèi)的“芝麻官”，則是比較容易管理的。國(guó)家《公務(wù)員法》雖然把鄉(xiāng)科級(jí)（鄉(xiāng)長(zhǎng)和科長(zhǎng)）納入領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)系列，但在具體操作中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理重點(diǎn)仍然是縣處級(jí)以上干部，對(duì)“小官”們的管理與監(jiān)督依舊是軟弱無(wú)力。

而農(nóng)村兩委干部在人們眼中則不是“官”了。雖然黨章和《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村黨支部書(shū)記和主任的選舉有規(guī)定，但缺乏選拔任用的具體細(xì)則，導(dǎo)致農(nóng)村干部的選拔任用操作隨意性大，賄選、買(mǎi)官賣(mài)官現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。“花費(fèi)千萬(wàn)買(mǎi)個(gè)村長(zhǎng)”的人不在少數(shù)[6] 。這些人上臺(tái)后搞腐敗是必然的。

（二）依法依規(guī)選好群眾公認(rèn)的“好官”與“好官”的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)的困境隨著基層干部腐敗現(xiàn)象加劇，公眾對(duì)依據(jù)法律法規(guī)的程序選拔“好官”的需求與日俱增，但是選官管官的評(píng)價(jià)體系不科學(xué)和操作性不強(qiáng)導(dǎo)致“好官”難求?！昂霉佟钡目己嗽u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)主要是指選拔任用考核指標(biāo)針對(duì)性較弱和考核指標(biāo)籠統(tǒng)?？己酥笜?biāo)針對(duì)性較弱是指對(duì)基層官員的考核評(píng)價(jià)與其他領(lǐng)導(dǎo)干部采用同一套考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)基層官員的績(jī)效考核與評(píng)估結(jié)果失真，無(wú)法有效運(yùn)用考核與評(píng)估結(jié)果。考核指標(biāo)籠統(tǒng)是指“德能勤績(jī)廉”不能科學(xué)地界定基層干部與中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的區(qū)別，忽視了基層干部的獨(dú)特性而導(dǎo)致考核結(jié)果公信力較弱。此外，基層官員的品行、品德、氣質(zhì)、精神等在績(jī)效考核與評(píng)估反饋結(jié)果中遭到了忽視，基層干部的價(jià)值觀、人生觀、事業(yè)觀、世界觀難以得到真實(shí)的反映，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

而農(nóng)村兩委干部則按照黨章和《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村黨支部書(shū)記和主任的規(guī)定進(jìn)行選舉。如何才能選到“好官”，單純的“票決制”難以避免拉票賄選現(xiàn)象。選舉前如何對(duì)“候選官”進(jìn)行科學(xué)考核評(píng)價(jià)以確保農(nóng)村黨員和農(nóng)民群眾選得“好官”，還沒(méi)有一個(gè)完整、科學(xué)的辦法。

（三）依法依規(guī)制約基層公共權(quán)力與約束“小官”權(quán)力機(jī)制欠缺的困境古今中外，沒(méi)有制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。因此，對(duì)公職人員手中掌握的職權(quán)，不管是“大權(quán)”還是“小權(quán)”，都要進(jìn)行約束以防濫用。“小官”雖然身處基層，但權(quán)力尋租欲望并不因此減少。對(duì)基層權(quán)力約束不力也極易誘發(fā)“小官巨腐”現(xiàn)象的產(chǎn)生。對(duì)于縣、鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，部分縣、鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、不同部門(mén)間的權(quán)力約束機(jī)制形同虛設(shè)，抱團(tuán)腐敗，制約機(jī)制失靈。

對(duì)農(nóng)村干部來(lái)說(shuō)，黨章與《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《自治法》）對(duì)“兩委”中的“小官”權(quán)力范圍是有所規(guī)定的，但“小官”們往往超越法律邊界行使權(quán)力；更有甚者，一些“鄉(xiāng)村官員一頭說(shuō)了算”，權(quán)大于法，法律法規(guī)變成一紙空文，“村一把手”全權(quán)管理村中事務(wù)，權(quán)力制衡機(jī)制作用微弱。究其原因主要是村民代表大會(huì)和黨員代表大會(huì)對(duì)“小官”權(quán)力約束機(jī)制欠缺。

（四）依法依規(guī)監(jiān)督基層官員與“小官”的監(jiān)督機(jī)制不給力的困境行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督本來(lái)對(duì)治理腐敗是非常有效的，但現(xiàn)實(shí)生活中卻有所欠缺。監(jiān)督缺席容易出現(xiàn)“化公為私”的腐敗現(xiàn)象，基層民主監(jiān)督機(jī)制的軟性特征致使基層官員腐敗可能性增加?！靶」倬薷钡纳蓷l件：握權(quán)力、不公開(kāi)、無(wú)監(jiān)督。目前對(duì)基層官員的監(jiān)督不力主要表現(xiàn)在：第一，對(duì)于縣、鄉(xiāng)政府機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政監(jiān)督的眼光主要聚焦于縣長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)們，而對(duì)縣級(jí)機(jī)關(guān)握有實(shí)權(quán)的科長(zhǎng)、股長(zhǎng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督有所忽視，“小官們”就容易在監(jiān)督的空隙內(nèi)以權(quán)謀私。第二，一些地方的農(nóng)村黨員代表大會(huì)、村民代表大會(huì)對(duì)支書(shū)、村主任的監(jiān)督流于形式，發(fā)揮不了實(shí)質(zhì)作用。農(nóng)村財(cái)政管理權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)力的運(yùn)用缺乏有效監(jiān)督，這就助長(zhǎng)了“小官”的腐敗行為，間接導(dǎo)致其“大貪特貪”。第三，我國(guó)媒體對(duì)基層官員的監(jiān)督也是乏力的，新聞媒體缺乏新聞法為新聞報(bào)道提供法律保障[7] 。同時(shí)聚焦報(bào)道的目光主要集中于抓“大老虎”而忽略了拍打“蒼蠅”、“老鼠”，導(dǎo)致了“小官”愈來(lái)愈膽大妄為地進(jìn)行犯罪活動(dòng)。

（五）依法依規(guī)嚴(yán)懲基層腐敗貪官與“小官”違法成本過(guò)低的困境不管是“高官大貪”還是“小官小貪”都應(yīng)該依法依紀(jì)受到嚴(yán)懲，但在反腐敗的實(shí)踐當(dāng)中，往往重視對(duì)“高官大貪”的嚴(yán)懲，而忽視甚至放過(guò)了一些“小官小貪”，部分“小官小貪”膽大妄為地演變?yōu)椤靶」俅筘潯薄?/p>

與“高官”相比較而言，“小官”獲取公共權(quán)力（職務(wù)）的成本要低得多?！靶」佟苯逃顿Y（學(xué)歷）、工作積累（資歷）、管理能力的要求比“高官”低。至于那些通過(guò)“買(mǎi)官賣(mài)官”獲取“小官”職務(wù)的貪官也比“高官大貪”的成本低得多。與此相應(yīng)，對(duì)貪腐“小官”的懲處，取掉烏紗帽的損失也比“大貪高官”低得多，在財(cái)產(chǎn)利益、榮譽(yù)、資格、人身自由方面的剝奪而形成的違法成本方面并未形成較大的威懾作用。再加上對(duì)基層官員的監(jiān)督乏力，“小官”利用職務(wù)便利進(jìn)行貪腐也比較容易，導(dǎo)致“小官”們的貪腐行為不斷地發(fā)生，在腐敗的道路上愈走愈遠(yuǎn)，最終形成“小官巨腐”。對(duì)貪腐“小官”的懲處不嚴(yán)和腐敗成本較低導(dǎo)致“小官巨腐”的腐敗行為不減反增。

綜上所述，從目前我國(guó)治理貪污腐敗的實(shí)踐和“依法治官”困境的分析來(lái)看，“依法治官”任重道遠(yuǎn)?！靶」倬薷迸c“高官大貪”現(xiàn)象令公眾憤慨，“蒼蠅”和“老虎”肆意腐敗，其根本原因在于貪官們自身價(jià)值觀的偏差與出軌。而從法律與制度上來(lái)說(shuō)，法律法規(guī)體系不健全為“小官巨腐”提供了腐敗條件，權(quán)力約束機(jī)制欠缺為其提供了腐敗空間，監(jiān)督缺失為其提供了腐敗空隙，懲處不嚴(yán)為其提供了腐敗溫床。治理“小官巨腐”，提高“依法治官”的現(xiàn)代化治理水平，依賴(lài)于法律法規(guī)的完善與各類(lèi)型制度籠子的構(gòu)建。三、關(guān)于依法治理“小官巨腐”的對(duì)策思考2013年1月22日，習(xí)近平總書(shū)記在中紀(jì)委全會(huì)上指出，“要堅(jiān)持‘老虎、‘蒼蠅一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題”[8]。2013年6月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)組織工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“好干部的具體標(biāo)準(zhǔn)是信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔?！盵9]根據(jù)習(xí)近平總書(shū)記的講話精神，我們認(rèn)為破解“依法治官”困境，必須從源頭上治理“小官巨腐”，關(guān)鍵有兩條：一是依法“選好官”，不管是“大官”還是“小官”，都要嚴(yán)格按照法律和黨規(guī)選好選準(zhǔn)“好官”；二是依法“管好官”，不管是“大官”還是“小官”，都要按照法律和黨規(guī)從嚴(yán)管理，對(duì)官員腐敗零容忍。從根本上說(shuō)就是要把“選官用官”的公權(quán)力關(guān)進(jìn)法律與制度的籠子。

（一）將“選官用官”權(quán)力關(guān)進(jìn)法律和黨規(guī)的籠子，確保選“好官”依法治官，首先是要依法選官。選官是治官的基礎(chǔ)和源頭?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖；源頭受污染，就要花更大力氣去治理。嚴(yán)格依法選好官，可以降低治官成本。因此，必須首先完善“選官用官”的法律法規(guī)和黨規(guī)黨紀(jì)體系，依法選好官，從源頭上防止“小官巨腐”現(xiàn)象產(chǎn)生。

1.完善選拔與晉升的法律法規(guī)以保證“好官”晉升渠道通暢

如果一個(gè)地方跑官要官、買(mǎi)官賣(mài)官盛行，“會(huì)干的不如會(huì)說(shuō)的”，“會(huì)干的不如會(huì)跑的”，“會(huì)干的不如錢(qián)多的”，官場(chǎng)產(chǎn)生了逆淘汰，干部就會(huì)寒心，群眾就會(huì)不滿意。要保證基層選好選準(zhǔn)“好官”（好干部）并獲得重用，關(guān)鍵是考察不能失準(zhǔn)失真，科學(xué)、客觀、公正、務(wù)實(shí)的考核是前提條件。因此，要完善基層官員與農(nóng)村干部考核與晉升的相關(guān)規(guī)定和辦法。

對(duì)選拔鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，第一，堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄仍瓌t，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核條例與規(guī)定中的考核條款，不唯GDP為考核指標(biāo)，防止簡(jiǎn)單地將經(jīng)濟(jì)總量作為評(píng)價(jià)干部的主要依據(jù)。既要注重考核經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況，又要注重考核經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障和改善民生的實(shí)際成效。不能脫離德的要求去選“能人”。既要注重考核干部的才能，又要考核其廉潔自律情況，絕不能“帶病上崗”。第二，規(guī)定開(kāi)放式考核原則，擴(kuò)大考核主體，擴(kuò)大基層民眾對(duì)基層官員的考核作用。采取聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等多種民主方式，廣泛聽(tīng)取民眾的合理化建議與意見(jiàn)，保障基層民眾的知情權(quán)、了解權(quán)、參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)[10] 。第三，健全與創(chuàng)新考核方法，規(guī)定考核內(nèi)容的多元化和基層官員的綜合素質(zhì)考核，運(yùn)用重實(shí)效和重內(nèi)容的考核方式挑選合適的基層官員晉升，保證考核結(jié)果的反饋與運(yùn)用。

對(duì)選拔農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部而言，需要完善選用村官的法律法規(guī)和考核辦法。目前江西省、山東省、江蘇省、河南省、安徽省等相繼出臺(tái)并實(shí)施《〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》修訂，從制度上完善了對(duì)村官的選拔與監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)依法治村官。第一，改革村官候選人的提名辦法。堅(jiān)持公開(kāi)報(bào)名與黨組織資格審查，通過(guò)公開(kāi)考試篩選候選人，而非村主任與村支書(shū)提名，以此限制農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部“選官用官”的權(quán)力。第二，加大“村官”用人公示力度與時(shí)效性，將用人的最終決定權(quán)交給村民，如有舉報(bào)，需查實(shí)后方可進(jìn)行選舉。第三，加大審查村民舉報(bào)的“村官”拉票、賄選等違法現(xiàn)象，保證“好官員”晉升通道通暢。

2.完善基層群眾參與“選官用官”的法律法規(guī)以落實(shí)“群眾公認(rèn)原則”

基層官員的選拔與任用要堅(jiān)持民眾的廣泛參與，發(fā)揮他們的自治權(quán)力，選出“好官”而非“貪官”。為落實(shí)“群眾公認(rèn)原則”，主要有以下方法。

對(duì)選拔鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要把“組織意圖”和“群眾公認(rèn)”原則結(jié)合起來(lái)，杜絕在提拔干部問(wèn)題上“個(gè)人說(shuō)了算”。完善選拔任用規(guī)則的具體要求：第一，把民主推薦作為選拔任用鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的必經(jīng)程序，堅(jiān)持“民主推薦在先，確定考察對(duì)象在后”的原則。要把民主推薦作為選拔任用干部的必經(jīng)程序和第一道工序，讓群眾從起始階段就參與其中，使群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)從程序上得到保障。第二，要努力擴(kuò)大推薦測(cè)評(píng)群眾參與面。在基層領(lǐng)導(dǎo)班子換屆以及個(gè)別提拔任職，確定參加民主推薦的人員時(shí)，特別是要保證基層群眾及服務(wù)對(duì)象參加民主推薦的比例，使推薦結(jié)果真正體現(xiàn)群眾意愿，克服從內(nèi)部人員中推薦內(nèi)部人員的現(xiàn)象。第三，要正確運(yùn)用民主推薦的結(jié)果。對(duì)民主推薦贊成票達(dá)不到規(guī)定要求的，不能作為擬提拔人選考察對(duì)象，使干部推薦過(guò)程和選用結(jié)果真實(shí)反映群眾意愿。

對(duì)選拔農(nóng)村干部而言，第一，保證人大代表、村民代表甄選的公正性、公平性。確保發(fā)揮基層精英整合作用，因?yàn)檎邕x代表是村代表會(huì)議公正的第一步。切實(shí)落實(shí)《自治法》中村民“選官用官”的參與權(quán)利，就要通過(guò)制度規(guī)章保障村民代表監(jiān)督“選官用官”全程，切實(shí)發(fā)揮村民代表會(huì)議、村民會(huì)議的實(shí)質(zhì)作用。第二，將法治思維與法治思想通過(guò)法規(guī)制度化，在基層民眾中形成積極參與“選官用官”以維護(hù)自身合法權(quán)益的風(fēng)氣，依法行使質(zhì)詢(xún)權(quán)、罷免權(quán)，保證基層民眾選出“好官”。第三，在基層自治組織建立“法律診所”，宣傳“選官用官”法律法規(guī)，普及法律知識(shí)，強(qiáng)化群眾公認(rèn)原則的實(shí)際效用。

3.落實(shí)公開(kāi)“選官用官”的法律法規(guī)以杜絕基層“暗箱操作”

“陽(yáng)光是最好的防腐劑?！弊寵?quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，能夠有效防止“選官用官”權(quán)力被濫用、錯(cuò)用，因?yàn)榻^大多數(shù)官場(chǎng)腐敗案例都是在暗箱操作中進(jìn)行的。要保證基層黨政機(jī)關(guān)“選好官”（好干部），必須完善公開(kāi)選官的辦法與規(guī)定。

對(duì)選拔鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，第一，完善選拔與任用的全程信息公開(kāi)制度。首先應(yīng)通過(guò)推進(jìn)辦事公開(kāi)和媒介宣傳，讓群眾了解掌握干部選拔任用的政策規(guī)定。在民主推薦和選舉前，應(yīng)將空缺的職位以及選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)、條件、范圍對(duì)象向群眾公開(kāi)，真正落實(shí)群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，讓群眾知道民主推薦和選舉領(lǐng)導(dǎo)干部是自己應(yīng)有的權(quán)利，積極參與推薦和選舉活動(dòng)，真實(shí)表達(dá)自己的意愿。第二，公開(kāi)候選人和擬提拔人的相關(guān)資料。包括個(gè)人的硬、軟條件，如民族、性別、年齡、學(xué)歷及專(zhuān)業(yè)、工齡及專(zhuān)業(yè)年齡、現(xiàn)任職務(wù)與職稱(chēng)、黨派等，不能有假；政治信仰、從政道德以及才能、性格、氣質(zhì)等考核情況。此外，效仿英國(guó)的《凈化選舉，防止腐敗法》，公示官員財(cái)產(chǎn)。第三，選舉程序和結(jié)果公開(kāi)，接受干部和群眾監(jiān)督。利用“公開(kāi)”這一反腐利器依法治理基層“選官用官”腐敗，保證選拔與任用的公平和公正。

對(duì)選拔農(nóng)村干部而言，建議制定《村級(jí)干部選拔與任用條例》，明確規(guī)定“村官”選拔與任用的公開(kāi)公平公正原則，防范“村官腐敗”風(fēng)險(xiǎn)。

4.完善“選官用官”違紀(jì)懲處的法律和紀(jì)律規(guī)定以懲治“買(mǎi)官賣(mài)官”等行為

“買(mǎi)官賣(mài)官”、“帶病提拔”和“村官賄選”是當(dāng)前基層“選官用官”權(quán)力腐敗的三大表現(xiàn)。防止此類(lèi)官場(chǎng)腐敗現(xiàn)象的主要做法有以下幾種。

第一，完善《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的違紀(jì)與紀(jì)律處分，明確規(guī)定“用人失誤”（如“帶病提拔”）相關(guān)責(zé)任人的警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍等具體處分種類(lèi)，嚴(yán)格對(duì)應(yīng)執(zhí)行。第二，完善司法懲治“用人腐敗”（如“買(mǎi)官賣(mài)官”和“村官賄選”）對(duì)相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任的相關(guān)司法程序，通過(guò)程序公正實(shí)現(xiàn)司法公正，實(shí)現(xiàn)基層民眾要求依法懲處腐敗官員的訴求。第三，構(gòu)建“選官用官”終身責(zé)任制。“誰(shuí)推薦誰(shuí)負(fù)責(zé)”，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部要終身為其推薦與提拔官員的結(jié)果負(fù)責(zé)。建議出臺(tái)《關(guān)于推薦候選基層干部終身責(zé)任追究的實(shí)施辦法》以保證在“選官用官”環(huán)節(jié)責(zé)任的落實(shí)。形成黨紀(jì)、政紀(jì)、司法懲治和預(yù)防“用人失誤”、“用人腐敗”格局，防范“小官巨腐”現(xiàn)象。

（二）將“選官用官”權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，確保“管好官”對(duì)官員的治理，歷來(lái)就有“人治”和“法治”的爭(zhēng)論。實(shí)踐證明，人治只能產(chǎn)生短期作用，法治才能產(chǎn)生長(zhǎng)久效用。鄧小平曾指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[11]依法治官，就是將法律法規(guī)和黨規(guī)黨紀(jì)形成管理制度和工作機(jī)制，把“官員”手中的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

1.凈化基層政治生態(tài)，將“小官”權(quán)力關(guān)進(jìn)民主監(jiān)督制度的籠子

1945年，毛澤東回答民主人士黃炎培關(guān)于歷史周期效率的談話中說(shuō)：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”[12]“小官巨腐”之所以猖獗，一個(gè)重要的原因是民主監(jiān)督的眼光聚焦于“高官”、“大官”，放松了對(duì)“小官”的民主監(jiān)督。因此，要建設(shè)基層清正廉潔的官場(chǎng)風(fēng)氣，必須凈化基層政治生態(tài)，把“小官”的公共權(quán)力關(guān)進(jìn)民主監(jiān)督制度的籠子。強(qiáng)化民主監(jiān)督制度的主要措施如下。

第一，建立公共權(quán)力公開(kāi)機(jī)制。公開(kāi)縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的權(quán)力清單，公開(kāi)鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)村“兩委”黨員干部的職務(wù)權(quán)力清單。讓社會(huì)各界和人民群眾知道“法律規(guī)定即可為，法無(wú)規(guī)定不可為”，以利于“主人”監(jiān)督“公仆”。第二，建立“法律顧問(wèn)制度”。通過(guò)專(zhuān)業(yè)法律顧問(wèn)保障縣鄉(xiāng)政府依法行政，規(guī)范科（局）長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)依法行使職權(quán)。第三，建立群眾監(jiān)督制度。定期召開(kāi)人民群眾意見(jiàn)征集會(huì)、半月談。各區(qū)、縣紀(jì)委公布舉報(bào)電話，開(kāi)通網(wǎng)站舉報(bào)入口，擴(kuò)大民眾參與監(jiān)督的途徑與方式。發(fā)揮基礎(chǔ)民眾自治能力，約束“小官”公權(quán)力。第四，加強(qiáng)媒體監(jiān)督作用。開(kāi)辟多元監(jiān)督渠道，將媒體監(jiān)督納入監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)督基層公共權(quán)力的運(yùn)用。第五，發(fā)揮專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)作用。縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層監(jiān)察室，延伸紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督與查處功能。如湖南湘西在全州165個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都配備紀(jì)委書(shū)記和紀(jì)檢干部，2 127個(gè)行政村都配備紀(jì)檢員，農(nóng)村基層紀(jì)檢組織實(shí)現(xiàn)了全覆蓋[13] 。特別要加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)“村官”經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督。如遼寧昌圖縣近幾年來(lái)，實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，有效杜絕了財(cái)務(wù)混亂，并通過(guò)黨務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)、異地交叉審計(jì)工作的有效開(kāi)展，逐步建立起讓村干部不能違紀(jì)、不敢違紀(jì)的制約監(jiān)督機(jī)制[13] 。通過(guò)完善監(jiān)督制度，發(fā)揮長(zhǎng)效監(jiān)督作用，凈化基層政治生態(tài)，優(yōu)化黨風(fēng)政風(fēng)，減少“小官”濫用職權(quán)的違法現(xiàn)象。

2.有權(quán)必有責(zé)，將“小官”權(quán)力關(guān)進(jìn)責(zé)任制度的籠子

雖然鄉(xiāng)科級(jí)和農(nóng)村兩委領(lǐng)導(dǎo)干部手中掌握的權(quán)力比較小，但也是公共權(quán)力?！坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償?！盵14]只有將“小官”掌握的公共權(quán)力關(guān)進(jìn)公共責(zé)任的制度籠子，才能有效防止“小官巨腐”現(xiàn)象。

基層官員責(zé)任制度建設(shè)主要是完善《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》與《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》中違紀(jì)懲處的具體規(guī)定。一是強(qiáng)化專(zhuān)門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)關(guān)對(duì)“小官”們?yōu)E用職權(quán)、權(quán)力尋租等行為的問(wèn)責(zé)懲處；二是加大對(duì)亂用職權(quán)、不行使職權(quán)、失職造成重大損失或者惡劣影響的問(wèn)責(zé)懲處；三是對(duì)涉及人民群眾合法權(quán)益的重大問(wèn)題不及時(shí)解決，或?qū)θ罕姺从硰?qiáng)烈的問(wèn)題能夠解決而不及時(shí)解決等失職行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)懲處；四是加強(qiáng)對(duì)違反八項(xiàng)規(guī)定精神典型問(wèn)題，如收受他人禮品、違規(guī)接受私人宴請(qǐng)、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、違反社會(huì)主義道德等問(wèn)題的問(wèn)責(zé)懲處。

對(duì)違法用權(quán)的“小官”，除了黨紀(jì)政紀(jì)要問(wèn)責(zé)外，涉嫌利用職權(quán)犯罪的必須追究其刑事和民事責(zé)任。對(duì)于那些涉案金額巨大、影響極壞、民憤極大的職務(wù)犯罪分子必須處以極刑，形成“不敢貪”，否則難以遏制“小官巨腐”猖獗。

問(wèn)責(zé)制度籠子有利于將“小官”權(quán)力圈在合法范圍，督促基層官員依法履行職責(zé)，做有責(zé)任感與使命感的基層干部。

3.培養(yǎng)法治思維，將“小官”權(quán)力關(guān)進(jìn)預(yù)防腐敗制度的籠子

“小官”的公共權(quán)力不是私人的徇私武器，而是為公共利益服務(wù)的公共資源。因此，要將權(quán)力關(guān)進(jìn)教育預(yù)防腐敗制度的籠子。對(duì)“小官巨腐”，要堅(jiān)持“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”方針。主要路徑有：第一，推進(jìn)主體廉政責(zé)任建設(shè)，建立縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)局長(zhǎng)（黨組書(shū)記）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記第一責(zé)任人制度。強(qiáng)化基層官員領(lǐng)導(dǎo)干部清正廉潔、公道正義的價(jià)值觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀，防止權(quán)力尋租。第二，建立警示約談機(jī)制，將腐敗控制在事態(tài)前端。對(duì)鄉(xiāng)科級(jí)干部，要堅(jiān)持抓早抓小，對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題，及時(shí)約談、函詢(xún)、誡勉，防止小問(wèn)題釀成大錯(cuò)誤。第三，強(qiáng)化鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法用權(quán)的法治教育，重點(diǎn)在于遵紀(jì)守法、公正廉潔、克己奉公等公務(wù)員的自然屬性、職業(yè)要求與倫理道德，以及職務(wù)犯罪知識(shí)、反腐敗高壓態(tài)勢(shì)等。積極探索適合鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的教學(xué)方式。法制教育的形式可采取講授式、研討式、案例式、模擬式、體驗(yàn)式[15] 。將依法治國(guó)、依法行政、依法辦事、依規(guī)矩辦事等知識(shí)印在腦海里，落實(shí)在行動(dòng)中。第四，把對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育延伸到農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部。如北京市的190名村黨組織書(shū)記參加了一場(chǎng)特殊的培訓(xùn)，主題是廉潔履職，專(zhuān)題學(xué)習(xí)《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》，再次明確強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村干部41個(gè)“不準(zhǔn)”等規(guī)定，提升村官的法治意識(shí)[13]，從而凈化“小官”們的從政心態(tài)，改變官員的當(dāng)官發(fā)財(cái)（撈一把）意識(shí)，履行為人民服務(wù)的宗旨，保證公共權(quán)力的運(yùn)用符合法律法規(guī)與黨規(guī)黨紀(jì)。

最近，習(xí)近平總書(shū)記在同中央黨?？h委書(shū)記研修班學(xué)員座談時(shí)指出，我們的權(quán)力是黨和人民賦予的，是為黨和人民做事用的，只能用來(lái)為黨分憂、為國(guó)干事、為民謀利。要正確行使權(quán)力，依法用權(quán)、秉公用權(quán)、廉潔用權(quán)，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，處理好公和私、情和法、利和法的關(guān)系。習(xí)近平說(shuō)：“當(dāng)官發(fā)財(cái)兩條道，當(dāng)官就不要發(fā)財(cái)，發(fā)財(cái)就不要當(dāng)官。選擇從政就不要在從政中發(fā)財(cái)，選擇發(fā)財(cái)就去合法發(fā)財(cái)?！盵16]總書(shū)記的講話對(duì)鄉(xiāng)科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和村官們?nèi)匀贿m用，只有所有的“小官”也“清清白白做人、干干凈凈做事、坦坦蕩蕩為官”，吏治清明的一天才會(huì)到來(lái)，這就是“依法治官”的目的所在。

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Dilemma of “Governing Official with Law” and

Its Countermeasure： Based on the Example

of “Small Official but Great Corruption” Phenomenon

CHEN Wenquan， XU Ke

（Teaching and Research Department of Public Administration，

Chongqing Administration College， Chongqing 400041， China）

Abstract：“Small Official but Great Corruption” is the corruption beside the common people. Small official but great corruptions main areas are engineering construction and demolition； the main corruption patterns are “mountainstronghold mentality”（meaning： disunity） and collective corruption； the prominent problem is that the able persons are crrupted.“Governing Official with Law” is the key of governing this phenomenon. The dilemmas of “governing official with law” are imperfect law and policy system of managing small officials， low feasibility of the assessment standard of good officials， the lack of local officials power restraint mechanism， poor local officials supervision and overlow cost of breaking laws， and so on. The way out of these dilemmas is to build the legal and regime cage. The ways of putting public power of selecting and employing officials into the legal and party regulation cage are that the perfection of laws and regulations of small officials selection and promotion， of grassroots participation of selecting officials， and so on. The ways of putting public power of selecting and employing officials into the regime cage are building the cage of democratic supervision regime， accountability regime and corruption prevention regime to control small officials public power tightly.Building two types of cages to prevent and eliminate the “Small Official but Great Corruption” phenomenon at the source radically.

Keywords：small official； great corruption； governing official with law