構建新型政校關系：基于政府與大學行政合同關系的研究*

熊嘉逸

摘要：中國政府與大學關系的歷史變遷表明了中國政校關系的發(fā)展在不斷演變的過程中。在依法治校和建設現代大學制度的過程中，政校關系必須變革已成為共識。在管理大學的過程中，政府應轉變角色，從“命令行政”轉變成為“指導行政”。本文基于對行政合同關系的研究，重點論述對政校構建行政合同關系的條件和意義，提出政府與大學新型治理關系的建立主要可以通過簽訂行政合同來實現。

關鍵詞：新型政校關系； 行政合同；辦學自主權

一、中國政府與大學關系的變遷

（一）中國大學產生與發(fā)展的歷史變遷

盡管中國古代高等教育有兩千多年的發(fā)展歷史，但現代意義上的中國近代大學制度是從西方引進的。1898年創(chuàng)辦的京師大學堂是中國建立的第一所國立大學，但當時在專業(yè)設置、辦學水平等方面都存在缺陷，發(fā)展舉步維艱。1904年在面對外敵入侵和內部變革呼聲高漲的情況下，清政府頒布了《奏定學堂章程》，確立了中國近代的學校制度，并以日本的模式來制定學校系統(tǒng)，其目的是“師夷長技以制夷”。1922年在新文化運動的背景下，中國大學第一次的轉型參照美國教育體系完成構建。盡管參照西方模式構建，但中國大學的產生是政府意愿，而非學者自發(fā)行為，這與西方的要求自治的學者行會具有重大區(qū)別。政府更注重科學技術的學習，而輕視對大學獨立自主精神的發(fā)揚。所以無論是中國大學的起源或是每一次轉型發(fā)展，政府的決策均發(fā)揮了主導性和決定性的作用，中國大學從根源上缺乏自治的觀念。

新中國成立后，以1950年中國人民大學成立和哈爾濱工業(yè)大學的改革為標志，中國大學教育體制開始了對前蘇聯模式的復制。當時實施的計劃經濟體制將中國的大學納入整個國家高度統(tǒng)一的計劃之中，中國大學進入“高度統(tǒng)一、集權管理”的階段，隨著文化大革命的爆發(fā)，中國大學進入了失序混亂狀態(tài)。1978年改革開放后，政府對大學確立了“統(tǒng)一領導、分級管理”的管理體制，明確了對大學實行中央、省（市、自治區(qū)）和中心城市三級辦學的體制，擴大了地方和高等學校的辦學自主權，中國的大學重新回到建設發(fā)展的軌道。1999年《高等教育法》頒布實施，大學內外部資源配置的主體及產權關系大部分得到了法律界定。在全面推進依法治國的總目標下，依法治校是歷史的必然。

（二）中國政府與公立大學關系的演變

從中國政府與公立大學關系的歷史變遷中可見，兩者關系處于變動之中。中國大學的出現是政府主導下的產物，因此中國大學自治的傳統(tǒng)觀念意識薄弱，大學缺乏必要的自主意識和切實的自主能力。歷次政校關系的調整，均是為了適應特定歷史時期國家政治經濟發(fā)展的需要，為政治穩(wěn)定和社會發(fā)展提供服務。

在計劃經濟體制時期，政府對大學進行高度集中管理，兩者之間實質上是一種單向的“線性關系”，表現在大學的一切主要的辦學活動都要在政府的直接領導下進行，接受政府的監(jiān)督。此時政府與大學的關系是控制與被控制、命令與服從、領導與被領導的關系。政府是指揮者，大學是政府命令的執(zhí)行者，基本上沒有辦學自主權。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，政府意識到大學應具有更多的辦學自主權，才能以市場為導向，提供符合市場需求的服務。政府制定了一系列擴大大學辦學自主權、減少政府對大學直接干預的政策，提出要構建現代大學制度，弱化政府對大學的行政管理關系，賦予大學自主權限，推動大學的社會主體屬性進一步凸現，政校關系從過度干預向逐步放權轉化。

有學者認為，改革開放后中國大學在進行又一次的轉型發(fā)展，以歐美高教模式為主，參照世界各國大學發(fā)展經驗，走上自主探索、建設中國特色社會主義高等教育模式的道路。[1]不難看出，無論是2010年教育部發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，還是當前中國大學章程建設的推進工作，均表明政府希望推動大學管理制度的改革進入更高的層面。[2]

二、中國政府與大學關系存在諸多問題

第一，從思想層面上看，中國的大學在政府主導之下成立，在源頭上不具備這種自治的能力，且長期自視為國家的下屬機構，接受政府行政指令式的管理，習慣服從與依賴政府各方面全方位的安排，其大學精神和理念與西方大學相比，缺乏深厚的歷史積淀。因此中國政府與大學的關系從思想層面上被政府、公眾乃至大學默認為政府主導而大學從屬的關系。

第二，從大學自身發(fā)展看，盡管政府主張對大學放權，但大多公立大學仍然無法超越在心理上與現實中對政府的依賴。目前中國國內的一流大學都是有著強大政府支持的公立大學，這些大學在自我辦學籌資、獲取社會資助方面的能力同國外同等性質的大學相比仍十分有限，自我發(fā)展能力有待增強，客觀上阻礙了中國新型政府與大學關系的建立。

第三，從管理權方面看，政府目前主要仍是依靠行政手段和行政命令對大學進行管理，市場機制沒有有效發(fā)揮。中國長期以來的中央集權制的歷史文化傳統(tǒng)奠定了政府本位的社會基礎，行政級別和官本位在大學的管理中占據主導位置。政府主要以政策實現對大學的管理，而不是借助于法律和制度的手段，最終導致了“政策治?！钡恼芾泶髮W模式的形成。

因此，有學者對中國從20世紀90年代中期開始的對高等學校的分層定位、定級問題（特別是“985工程”大學和副部級大學的確定）提出質疑，認為政府沒有有效運用競爭手段，而是過多進行行政干預。[3]

三、構建政府與大學的新型行政合同關系

從依法治校的視角看中國政府與大學新型關系的構建，依法治校中的“法”可回歸到在十八屆四中全會提出的全面推進依法治國的總目標，其中“深入推進依法行政，加快建設法治政府”是六大任務之一。在依法全面履行政府職能中提到，完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。對于政府而言，實現法無授權不可為；對于市場主體而言，法無禁止皆可為。依法治校中的“治”應指治理，治理不同于管理。治理旨在強調將公共事務管理的權限與責任從傳統(tǒng)的單一政府壟斷方式中解放出來，形成新的多元主體的共治局面，這勢必推動政府角色與功能隨之改變。大學改革追求的重要目標之一就是在法治的理念下建設新型的大學與政府間的關系。綜上所述，筆者認為建設新型的政府與大學關系可以通過建立政府與大學間的行政合同關系，以實現政府對大學的管理由命令行政向指導行政轉變。endprint

（一）行政合同的定位

行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經協(xié)商而達成的協(xié)議。[4]它是“作為一種柔和的、富有彈性的行政管理手段，是隨著民主憲法、福利國家及給付行政的確立和發(fā)展應運而生的”[5]。行政合同是政府達到行政目標的一種非強制性手段，是政府由命令行政向指導行政轉變所運用的新的管理方式。行政合同的使用范圍并不限于行政行為的涵蓋領域，而是更為廣泛。凡是不需要行政機關以支配者的地位作出單方面處置的法律關系，如兩個原則上平等地位的、具有權利能力的行政主體之間的關系，都可以采取合同方式處理。[6]從本質上看，行政合同是一個雙方協(xié)議，是“國家機關為達成行政管理目標而與行政相對方在相互協(xié)商以達成一致意見的基礎上所簽訂的確立、變更或消滅雙方權利義務關系的協(xié)議”[7]。行政合同與民法中的合同是有區(qū)別的。民法的合同強調的是主體的平等性，而行政合同的主體是不平等的。主要體現在以下幾個方面：首先，其中一方是代表政府的行政部門，其目的是為實現其行政管理而簽訂的；其次，行政部門的單方面決定就足以導致合同的變更甚至是解除。最核心的是合同本身是為實現公共利益，合同執(zhí)行過程中公共利益具有優(yōu)先性，行政合同中行政相對方不具有“同時履行抗辯權”。[8]以上特征均體現了行政合同的“行政性”。

同時行政合同與一般行政行為又是有區(qū)別的，盡管此類合同在主體之間的平等性、自愿性和權利義務對等性等方面不能完全等同于民事合同，但行政合同仍然是合同之一種，它使行政行為的單方面性、不可要價性受到了削弱，行政行為的強制性也只有在行政合同的相對方違反了合同約定等特殊情況下才能顯現出來。行政合同必須以雙方當事人的意思表示一致為成立要件，這是一種雙方法律行為。

行政合同作為一種行政活動的有效方式在國外的應用很廣泛。在美國，行政合同廣泛應用于除了商業(yè)領域、建筑領域和服務行業(yè)外的執(zhí)行行政公務和行政立法領域。[9]在法國，很早就實現用行政合同來執(zhí)行公務。[10]在英國，行政合同“可以被作為行政手段利用來貫徹某種政策”[11]。這是行政的趨勢決定的，現代社會進入福利國家時代后，政府發(fā)揮職能的手段更加多元化，行政合同是一種積極有效的行政管理手段，靈活性更強。

（二）構建政府與大學行政合同關系應具備的條件

構建中國政府與大學的行政合同關系需要具備一定的條件，這與政府管理觀念、管理體制和管理手段的轉變密切聯系。

首先，轉變政府與大學關系中的角色。

政府角色的轉變是在大學與政府間構建行政合同關系的重要前提。目前政府利用權力對大學進行全面、直接控制和管理的傳統(tǒng)在慢慢改變，政府與大學雙方面的發(fā)展與進步使政府的權力逐漸下放。中國政府應從“全能政府”的角色向“有限政府”的角色轉換。中國的學者也提出，只有有限且有效的政府才能夠保護個人的自由，才能充分發(fā)揮個人的創(chuàng)造性。[12]在政府與大學的關系中，政府及其相關的職能部門必須轉變自身的角色，去除政府作為唯一權力中心的傳統(tǒng)桎梏，以實現大學的治理。教育主管部門角色的轉變，是從教育的提供者轉變?yōu)轶w系質量和公正的守護者，從而賦予高等教育機構更大的自主權。[13]政府從根本上轉變其角色，是其能夠與大學之間建立起新型關系的前提與基礎。

其次，政府應賦予大學更大的自主權。

在對大學的管理中，傳統(tǒng)政府充當著出資辦學、學校法人及學校實際管理者的三位一體的角色，導致權力的高度集中。政府作出轉變需要從以下幾個方面入手：在法治建設方面，加大力度推動大學章程的建設及現代大學制度的建設；在舉辦權方面，應引入更多的辦學主體，而政府不是唯一的大學舉辦者；在辦學權方面，政府應將權力交給大學，使大學成為一個享有自身學校的辦學權、獨立承擔法律責任的法人實體；在管理方面，政府應退出對大學內部事務的具體管理，更多地對大學進行宏觀層面的監(jiān)督與指導，以行政合同、協(xié)商、談判的方式而不是行政命令的方式來管理大學。

再次，實現政府與大學間權力的雙向與多向互動。

政府與大學間行政合同關系的建立要求政府較為徹底地改變行政指令性模式，培養(yǎng)起寬容、合作、開發(fā)、協(xié)商和接納的精神，在與大學的關系中建立起完整的信息反饋渠道及權力雙向、多向運行渠道。政府在對大學作出各種行政性決策之前，應先與大學管理者、學者乃至一般師生進行溝通交流，廣泛聽取意見并深入論證，使政府大多數決策建立在政府與大學多方協(xié)商的基礎上，保證決策的適用性與可操作性。在政府決策實施過程中，應保證大學反饋渠道的暢通，以便及時對各種決策作出適宜于社會變化、適宜大學發(fā)展的修正。權力運行的多向互動還有可能實現大學在其權力范圍之內通過多方協(xié)商作出決策，從而對政府的決策作出決定性的影響，從根本上改變自上而下的權力運行方式。

第四，政府培育成熟的教育中介機構。

政府應引入社會力量以替代政府發(fā)揮管理職能，同時發(fā)揮調和與大學矛盾的作用。教育領域內的中介組織并非一個新生事物，在西方連接政府與大學的中介組織已經有近百年的歷史。英國的大學撥款委員會，聯邦德國的校長會議、科學審計會議，美國的大學基準協(xié)會、卡耐基高等教育委員會，日本的中央教育審議會等都是影響力較大的教育中介組織。作為獨立于政府與大學的第三方機構，既能夠對大學的工作進行監(jiān)督、評估，吸引社會各界人事參與高等教育管理，又能夠在政府作出對大學的重大決策時提供咨詢與建議，為政府決策保障。[14]

（三）構建政府與大學行政合同關系的現實意義

作為公共權力行使者的政府與作為人類文明發(fā)展承載者的大學有著共同的社會責任和目標，這是形成行政合同關系的核心。大學在實現其使命的過程中培養(yǎng)人才、開展科學研究和社會服務、傳承與創(chuàng)新優(yōu)秀文化，這與政府實現自身政治、經濟、文化及社會職能的要求相吻合。二者間的共同目標與追求的存在為其建立協(xié)商合作的合同關系提供了理論的可能性與現實的可行性。endprint

行政合同的實施可以改變傳統(tǒng)的政府“命令行政”式的管理，建立與大學新型的平等協(xié)商關系。行政合同的實施建立在雙方共同談判與協(xié)商的基礎之上，這為大學在與政府關系中各項重要決策的出臺及重要事宜的實施爭取到必要的決定權。從理論上講，如果大學與政府在某種協(xié)議中無法達成意見的一致，相應的合同就不會產生。這就在最大限度上避免了政府對大學各種內外事宜的干涉，為大學的自治、自我管理提供了根本的保障。而行政合同可以通過更多地對績效、責任的強調約束雙方的行為方式，促進大學與政府雙方改善自身狀況、增強責任意識。通過行政合同，政府可以從以往的單純的行政指令中超脫出來，更多地加強自身的責任，以“指導行政”的方式實現更高效能的管理。而大學作為獨立的法人，也將努力提高辦學水平與辦學質量等各種可測的辦學績效，以更好地實現自身的價值。[15]政府與大學新型治理關系的建立主要可以通過簽訂行政合同來實現，這將成為構建新型政校關系的有效途徑，對中國政府在大學管理中實現依法治校，對轉變政府職能、賦予大學自主權，促進現代大學制度具有重要的作用。

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（責任編輯陳志萍）endprint