省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度供給與創(chuàng)新路徑——基于30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)的考察

劉元賀，孟威（中共克拉瑪依市委黨校.黨史黨建教研部；.政治學(xué)教研部，新疆克拉瑪依834000）

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省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度供給與創(chuàng)新路徑——基于30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)的考察

劉元賀a，孟威b
（中共克拉瑪依市委黨校a.黨史黨建教研部；b.政治學(xué)教研部，新疆克拉瑪依834000）

摘要：隨著“四個(gè)全面”的深入推進(jìn)，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督制度被賦予了更多的時(shí)代內(nèi)涵。然而，長(zhǎng)期以來，人大預(yù)算監(jiān)督制度給人們的印象是監(jiān)督乏力。造成這一印象的原因很大程度是預(yù)算草案大會(huì)審批的形式化。不過，就預(yù)算草案審查的實(shí)際來看，人大預(yù)算草案審批過程中人大與政府的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系主要發(fā)生在預(yù)算草案初審環(huán)節(jié)而非會(huì)議審批階段。因此，分析人大預(yù)算監(jiān)督制度不可忽視對(duì)人大預(yù)算草案初審制度的研究。分析30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)：省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)具有較為良好的制度基礎(chǔ)，制度框架已基本形成且人大預(yù)算草案初審會(huì)議受到社會(huì)廣泛關(guān)注；但在有效行使方面依然存在一定的制度缺陷，如初審程序不健全、初審報(bào)告運(yùn)用不明確等。總體上來說，人大預(yù)算草案初審權(quán)在有效行使方面已邁出了重要的一步。為進(jìn)一步強(qiáng)化人大預(yù)算草案初審權(quán)，省級(jí)人大應(yīng)充分利用新《預(yù)算法》實(shí)施而引起省級(jí)預(yù)算法規(guī)修改的有利契機(jī)，進(jìn)一步創(chuàng)新與完善省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)有效行使的制度框架，完善路徑主要有建構(gòu)以程序?yàn)橹行牡氖〖?jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)運(yùn)行規(guī)范、建立健全預(yù)算初審中的多方參與制度等。

關(guān)鍵詞：省級(jí)人大預(yù)算初審權(quán)；新《預(yù)算法》；省級(jí)預(yù)算法規(guī)；制度供給

DO l:10.11965/xbew20160207

一、問題提出與研究回顧

隨著1999年實(shí)施預(yù)算改革以來，中國(guó)開啟了“預(yù)算國(guó)家”的構(gòu)建。強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，是構(gòu)建“預(yù)算國(guó)家”的基本要義[1]。在現(xiàn)代社會(huì)，立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督是核心，“公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)是議會(huì)中心主義”[2]24。其實(shí)，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督，即切合現(xiàn)代國(guó)家治理體系規(guī)制行政權(quán)力的內(nèi)涵[3]，也是中國(guó)全面深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能?！?/p>

但經(jīng)過多年改革，相當(dāng)一部分學(xué)者依然認(rèn)為，人大預(yù)算監(jiān)督仍處于形式化階段，未能擺脫預(yù)算監(jiān)督權(quán)懸空的困境[4]179。不可否認(rèn)，如果從預(yù)算草案正式審批制的角度而言，人大預(yù)算監(jiān)督的象征意義多于實(shí)質(zhì)意義。然而，我們并不能就此說中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督形式化。事實(shí)上，與西方立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督體制不同，中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督過程中立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的權(quán)力關(guān)系主要發(fā)生在初審環(huán)節(jié)，而不是全體會(huì)議審批環(huán)節(jié)。按照現(xiàn)有預(yù)算監(jiān)督體制，在會(huì)議審批環(huán)節(jié)，人大審批采取的是綜合審批制，即要么整體通過預(yù)算草案，要么整體否決。整體否決預(yù)算草案，不符合中國(guó)政治實(shí)際[5]。為了破解會(huì)議審議形式化的難題，中國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造性地引入了預(yù)算草案初審制度。從1995年《預(yù)算法》生效以來，各級(jí)人大普遍擁有了預(yù)算草案初審權(quán)。在初審環(huán)節(jié)，人大有關(guān)部門除了比會(huì)議審批有較為充足的審查時(shí)間外，還能夠?qū)︻A(yù)算草案提出修改意見并要求政府有關(guān)部門對(duì)采納情況進(jìn)行說明。2014年修訂的《預(yù)算法》更是對(duì)人大預(yù)算草案初審權(quán)進(jìn)行了強(qiáng)化：一方面，初審機(jī)構(gòu)可以就預(yù)算草案中某些項(xiàng)目向有關(guān)部門進(jìn)行詢問；另一方面，初審機(jī)構(gòu)在預(yù)算草案初審后可以對(duì)預(yù)算草案提出修改建議，對(duì)于初審機(jī)構(gòu)的修改建議，相關(guān)部門必須做出采納或不采納的情況說明。這就意味著“預(yù)算初步審查除了為大會(huì)預(yù)算審查提供參考依據(jù)外，還具有修正預(yù)算草案主要內(nèi)容的特殊作用?！盵6]眾所周知，監(jiān)督包含兩層含義：一是發(fā)現(xiàn)問題；二是督促相關(guān)部門改正問題。從權(quán)力互動(dòng)角度講，督促改正問題更能契合監(jiān)督權(quán)成長(zhǎng)的本意。初審過程中人大對(duì)預(yù)算草案的修正，不僅體現(xiàn)了人大對(duì)公共預(yù)算草案某些項(xiàng)目的調(diào)整，更表明了人大對(duì)政府的一種權(quán)力制約。正因如此，人大預(yù)算草案初審權(quán)更能夠履行預(yù)算監(jiān)督責(zé)任，林慕華、馬駿等的實(shí)證研究表明：“在事前監(jiān)督環(huán)節(jié)，地方人大主要依靠提前介入和預(yù)算初審而不是人代會(huì)期間的大會(huì)審批來加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，進(jìn)而影響資金的分配和收入決策?！盵7]所以，人大預(yù)算監(jiān)督過程中的權(quán)力互動(dòng)主要發(fā)生在初審環(huán)節(jié)，如2009年媒體廣泛報(bào)道且引起強(qiáng)烈反映的承德市人大兩次駁回政府預(yù)算的報(bào)告，其實(shí)是人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算初審中對(duì)預(yù)算報(bào)告進(jìn)行修改，而不是人大全體會(huì)議正式否決了政府預(yù)算報(bào)告[4]168。

然而，學(xué)界對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督草案初審權(quán)的關(guān)注卻較少，正因如此，我們才難以對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行全景式的觀察，也就難以發(fā)現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督制度效能的增進(jìn)。通過CNKI全文搜索“人大預(yù)算草案初審”“預(yù)算初步審查”等關(guān)鍵詞，可發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)文章僅有寥寥幾篇，如李誠(chéng)等對(duì)預(yù)算初審對(duì)象、結(jié)果處理等方面存在的問題進(jìn)行了探討[8]，蘇陽順結(jié)合預(yù)算相關(guān)法律和地方實(shí)踐對(duì)預(yù)算草案初審制度的發(fā)展情況進(jìn)行了總結(jié)[9]等，李衛(wèi)民在明確人大預(yù)算草案初審的特殊作用（修正預(yù)算草案主要內(nèi)容）的基礎(chǔ)上，探討了如何從預(yù)算法修改的角度完善預(yù)算草案初審[6]。此外，一些研究預(yù)算審批的文章對(duì)此也有涉及，如有學(xué)者認(rèn)為預(yù)算草案初審程序設(shè)計(jì)不健全[10]。這些研究對(duì)人大預(yù)算初審制度的探索提供了重要的理論積累，但總體上講這方面的研究還較為薄弱，對(duì)現(xiàn)有的制度供給缺乏實(shí)證考察。

出于對(duì)目前研究現(xiàn)狀的反思，結(jié)合人大預(yù)算監(jiān)督體制，本文通過考察30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)，透晰省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度供給，并據(jù)此提供強(qiáng)化省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度創(chuàng)新思路。

二、分析框架與數(shù)據(jù)說明

（一）分析框架

監(jiān)督政府財(cái)政行為、規(guī)范政府權(quán)力、保障公民權(quán)益，是人大預(yù)算監(jiān)督制度的法治內(nèi)涵。從這一法治內(nèi)涵出發(fā)，是人大預(yù)算草案初審權(quán)制度供給分析框架建構(gòu)的理論基石。實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，首先應(yīng)當(dāng)確保人大能夠充分行使預(yù)算草案初審權(quán)，這需要有專門的機(jī)構(gòu)、充裕的時(shí)間和豐富的預(yù)算信息。既然是監(jiān)督政府財(cái)政行為和規(guī)范政府權(quán)力，這就意味著在初審過程中，人大能夠重構(gòu)預(yù)算草案。所以，本文從預(yù)算草案初審機(jī)構(gòu)、預(yù)算信息的獲取、修正政府預(yù)算草案等維度考察人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度供給情況。

預(yù)算草案初審機(jī)構(gòu)主要考察人大有無專門負(fù)責(zé)初審的機(jī)構(gòu)、什么機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)初審。按照新《預(yù)算法》，如果人大有專門委員會(huì)，初審權(quán)則應(yīng)由專門委員來行使；如果沒有專門委員會(huì)，則由人大常委會(huì)進(jìn)行初審，初審意見由常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)提出。雖然這專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)在省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督過程中都發(fā)揮著重要作用，但是它們?cè)诋a(chǎn)生、性質(zhì)、權(quán)力方面有著本質(zhì)的不同：人大專門委員會(huì)由人代會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，是法定主體，具有提案權(quán)；而人大常委會(huì)工作委員會(huì)是人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，不是法定主體，不具有提案權(quán)[11]。而且“就監(jiān)督權(quán)的行使來說，專門委員會(huì)主要是監(jiān)督權(quán)力的實(shí)施者，但同時(shí)也是監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的啟動(dòng)者?！盵12]162顯然，預(yù)算草案初審權(quán)在這兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)行使所產(chǎn)生的影響力是不同的，如果有專門委員會(huì)，則應(yīng)有專門委員會(huì)行使。

預(yù)算信息的獲取，主要考察人大預(yù)算草案初審機(jī)構(gòu)在什么時(shí)間獲得什么樣的預(yù)算信息。一般而言，人大初審機(jī)構(gòu)越早獲取預(yù)算草案信息，越有充足的時(shí)間審查預(yù)算草案。不僅如此，獲取的預(yù)算信息應(yīng)當(dāng)是全面且詳細(xì)。從預(yù)算信息全面的角度講，初審材料應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算編制依據(jù)、一般預(yù)算收支表和政府基金收支表、重點(diǎn)支出、轉(zhuǎn)移支付、部門預(yù)算說明等。按照對(duì)內(nèi)容完整程度的規(guī)定分為五個(gè)等級(jí)：非?；\統(tǒng)（即沒有明確說明提交材料的種類）、只明確預(yù)算的關(guān)鍵項(xiàng)目（預(yù)算編制依據(jù)、一般預(yù)算收支表和政府基金收支表）、涵蓋預(yù)算的基本項(xiàng)目（在關(guān)鍵項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，包括后三者的任何一項(xiàng)）、涵蓋內(nèi)容比較詳細(xì)（在關(guān)鍵項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，包括后三者的任何兩項(xiàng)）、涵蓋內(nèi)容非常詳細(xì)（包括全部?jī)?nèi)容）。從詳細(xì)的角度講，依據(jù)新《預(yù)算法》，各類預(yù)算收支表應(yīng)當(dāng)編制到“項(xiàng)”。此外，地方性法規(guī)要求財(cái)政部門什么時(shí)間提供什么類型的預(yù)算草案，除了可以保證人大獲取信息外，更重要的是人大能夠借助立法權(quán)主動(dòng)提升它在公共預(yù)算預(yù)算過程中的影響力和權(quán)威，創(chuàng)造條件加強(qiáng)其監(jiān)督權(quán)。

修正政府預(yù)算草案，主要考察預(yù)算初審過程中人大對(duì)政府的制約情況。它是檢視立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督能力提升程度的一個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)[13]20，主要包括人大相關(guān)機(jī)構(gòu)如何初審預(yù)算草案（即初審程序）、重點(diǎn)初審什么內(nèi)容、初審意見的法律效力、初審意見的運(yùn)用等。其中，重點(diǎn)審查內(nèi)容，主要涉及是否符合法律規(guī)定與本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，預(yù)備費(fèi)合理性、各項(xiàng)收支合理性、預(yù)算編制完整性、重點(diǎn)支出是否有保障、民生支出是否有保障、預(yù)算措施合理性等。依據(jù)包含內(nèi)容的完整性分五個(gè)等級(jí)：無相關(guān)規(guī)定、規(guī)定簡(jiǎn)單（僅包括法律規(guī)定、本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、各項(xiàng)收支合理）、規(guī)定涵蓋基本項(xiàng)目（在前者的基礎(chǔ)上，涵蓋預(yù)備費(fèi)、預(yù)算措施）、較為詳細(xì)（在前者基礎(chǔ)上，包括重點(diǎn)支出有保障）、非常詳細(xì)（包括全部?jī)?nèi)容）。

（二）數(shù)據(jù)說明

隨著法治中國(guó)的推進(jìn)，法律在國(guó)家治理中的作用將逐漸凸顯。而且，在行政主導(dǎo)預(yù)算過程的背景下，省級(jí)預(yù)算法規(guī)對(duì)省級(jí)人大預(yù)算草案初審對(duì)象規(guī)定的詳細(xì)程度一定程度上可以影響人大與政府之間的權(quán)力關(guān)系：如果規(guī)定籠統(tǒng)，政府權(quán)力空間就會(huì)擴(kuò)張，人大預(yù)算草案初審權(quán)的行使空間相應(yīng)會(huì)受到限制；否則，政府的權(quán)力空間就會(huì)受到制約，人大預(yù)算草案初審權(quán)則得到保障。所以，從地方條例的角度分析各省對(duì)人大預(yù)算草案初審權(quán)行使的正式制度供給，將會(huì)在很大程度上把握省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)實(shí)際行使的制度空間。

從1995年《預(yù)算法》實(shí)施以來，擁有地方立法權(quán)的省級(jí)人大也加快了預(yù)算法規(guī)的制定，目前大陸31個(gè)省級(jí)單位除新疆外都制定了相應(yīng)的地方性條例或?qū)嵤┺k法。在這些地方性法規(guī)中，不少省級(jí)人大加強(qiáng)了制度創(chuàng)新，特別是在初審方面細(xì)化了《預(yù)算法》的原則性規(guī)定。另外，由于省級(jí)政權(quán)是中國(guó)政治承上啟下的樞紐，具有地方立法權(quán)，是預(yù)算監(jiān)督法制改革的基礎(chǔ)，因此，本文選擇30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)（資料收集截止時(shí)間2015年8月31日）作為分析對(duì)象來考察人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度供給現(xiàn)狀。

三、省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)的基本制度框架形成

依據(jù)預(yù)算初審機(jī)構(gòu)、預(yù)算信息的獲取、修正政府預(yù)算草案三個(gè)維度來考察30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)：省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)的基本法律制度框架已經(jīng)形成，為初審過程中的人大與政府間的權(quán)力互動(dòng)提供了基本規(guī)范與保障，一定程度上促進(jìn)了人大預(yù)算監(jiān)督能力的提升。

（一）初審機(jī)構(gòu)基本明確

新《預(yù)算法》對(duì)省級(jí)人大預(yù)算草案的初審機(jī)構(gòu)做出了明確規(guī)定，第22條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、本級(jí)預(yù)算調(diào)整初步方案和本級(jí)決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見?！庇捎谛隆额A(yù)算法》為2014年8月份修改，2015年生效，省級(jí)人大尚需一段時(shí)間修改本級(jí)預(yù)算法規(guī)，因此，省級(jí)預(yù)算法規(guī)在初審機(jī)構(gòu)方面的規(guī)定與新《預(yù)算法》存在一些出入。即使如此，這些多為2000年之前制定的地方性法規(guī)，都明確了人大預(yù)算草案初審權(quán)行使的機(jī)構(gòu)。通過對(duì)30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)的考察，可以發(fā)現(xiàn)：有20部省級(jí)預(yù)算法規(guī)明確規(guī)定初審機(jī)構(gòu)為省級(jí)人大財(cái)經(jīng)委，占66.7%，3部規(guī)定為人大常委會(huì)預(yù)工委，僅占10.0%，另有7部規(guī)定為人大財(cái)經(jīng)委或人大常委會(huì)預(yù)工委，占23.3%。由此組數(shù)據(jù)可以看出，初審機(jī)構(gòu)確定為省級(jí)人大財(cái)經(jīng)委的法規(guī)占主流。省級(jí)人大財(cái)經(jīng)委除了作為人大專門機(jī)構(gòu)外，在委員組成方面，其專業(yè)性程度也較高，一項(xiàng)關(guān)于省級(jí)人大財(cái)經(jīng)委委員構(gòu)成情況的考察顯示：超過一半（57.3%）的委員具有財(cái)經(jīng)工作經(jīng)歷，其中不乏高級(jí)會(huì)計(jì)師、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師[14]。因此，當(dāng)前的這些進(jìn)展有助于省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)的落實(shí)，加強(qiáng)人大的預(yù)算監(jiān)督能力。

（二）預(yù)算信息獲取得以基本保障

重視初審過程中的預(yù)算信息獲得，是省級(jí)預(yù)算法規(guī)在保障預(yù)算草案初審權(quán)充分行使時(shí)的重要內(nèi)容。從各省預(yù)算法規(guī)有關(guān)內(nèi)容的分析情況來看，預(yù)算材料遞交的時(shí)間基本上得到保障且時(shí)間較為充分，獲取的信息也較為全面。這些規(guī)定為人大預(yù)算草案初審提供了基本的時(shí)間保障和預(yù)算信息。

首先，30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)均對(duì)預(yù)算草案初審材料遞交初審機(jī)構(gòu)的時(shí)間做出了明確規(guī)定。絕大多數(shù)地方性法規(guī)規(guī)定預(yù)算草案初審材料應(yīng)在本級(jí)人代會(huì)召開的一個(gè)月前遞交初審機(jī)構(gòu)進(jìn)行初審，從而基本上保證了參與初審的委員能夠有充足的時(shí)間認(rèn)真審閱預(yù)算草案，發(fā)現(xiàn)其中的問題。作出此類規(guī)定的省級(jí)預(yù)算法規(guī)有24部，比重達(dá)80%；甚至有4部省級(jí)預(yù)算法規(guī)規(guī)定應(yīng)在人代會(huì)召開的一個(gè)半月前遞交初審材料，占13.3%；僅有2部法規(guī)規(guī)定在15日前遞交材料。

其次，多數(shù)省級(jí)預(yù)算法規(guī)明確規(guī)定了遞交材料的范圍，并且對(duì)材料的要求較為具體。在所考察的30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)中，26部地方性法規(guī)明確規(guī)定了遞交初審材料的范圍，所占比重達(dá)到86.7%。不僅如此，在這26部明確規(guī)定遞交初審材料范圍的地方性法規(guī)中，大多數(shù)地方性法規(guī)對(duì)所遞交的預(yù)算材料規(guī)定的較為詳細(xì)且覆蓋面較廣。由圖1可以觀測(cè)出：53.85%的地方性法規(guī)對(duì)遞交初審材料類型的規(guī)定基本上涵蓋了所有政府預(yù)算項(xiàng)目；15.28%的規(guī)定涵蓋預(yù)算的主要項(xiàng)目；7.69%的規(guī)定涵蓋預(yù)算的基本項(xiàng)目。明確規(guī)定提交初審材料的類型和范圍，在行政主導(dǎo)預(yù)算的現(xiàn)實(shí)背景下，很大程度上可以規(guī)避行政部門隱瞞預(yù)算草案信息，化解人大初審機(jī)構(gòu)在信息獲取中的被動(dòng)局面。

圖1　初審材料涵蓋的范圍

（三）預(yù)算草案修正初步實(shí)現(xiàn)

首先，初審重點(diǎn)突出且覆蓋面較全，為預(yù)算草案修正提供了基本條件。遞交詳細(xì)的預(yù)算材料，只是人大預(yù)算草案初審機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效初審的前提，初審重點(diǎn)的覆蓋面，則在很大程度上關(guān)系到人大預(yù)算草案初審權(quán)的行使空間。因?yàn)轭A(yù)算材料的龐雜和初審機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量與能力限制，不可能在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)全面審查預(yù)算草案的每項(xiàng)收支。所以，必須明確哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)審查的。在人大權(quán)力與行政權(quán)力現(xiàn)實(shí)背反的前提下，預(yù)算法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定初審的重點(diǎn)范圍，而且這種范圍必須涵蓋所有的重點(diǎn)。只有這樣，人大預(yù)算草案初審權(quán)才能夠進(jìn)行有意義的預(yù)算修正，而不是邊邊角角的修補(bǔ)。圖2反映了省級(jí)人大預(yù)算草案初審機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算初審材料進(jìn)行重點(diǎn)初審范圍的規(guī)定。通過該圖可發(fā)現(xiàn)：省級(jí)預(yù)算法規(guī)對(duì)重點(diǎn)初審內(nèi)容的規(guī)定較為詳細(xì)，比重達(dá)53.33%，其中，“比較詳細(xì)”的占到30%，“非常詳細(xì)”的占到23.33%。在肯定這個(gè)主流的前提下，還需注意：無明確規(guī)定或者規(guī)定簡(jiǎn)單的地方性法規(guī)所占的比重也不應(yīng)忽視，其中，23.33%的省級(jí)預(yù)算法規(guī)對(duì)此沒有明確規(guī)定，16.67%的省級(jí)預(yù)算法規(guī)在此方面的覆蓋面窄。

圖2　初審重點(diǎn)規(guī)定的詳細(xì)程度

其次，人大初審意見對(duì)政府預(yù)算草案修正具有約束力，人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)顯現(xiàn)。省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)無論是反映民眾意愿還是監(jiān)督政府，須確保預(yù)算草案初審意見對(duì)政府預(yù)算草案修正具有一定約束力。強(qiáng)化這種約束力，正如前文所分析的，也是新《預(yù)算法》的修改亮點(diǎn)。實(shí)際上，預(yù)算初審意見對(duì)政府的約束力也是省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督立法實(shí)踐的重要制度創(chuàng)新成果。在30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)中，僅有5部沒有明確初審意見對(duì)政府預(yù)算草案修正的約束力，如表1。在25部對(duì)初審意見的約束力有明確規(guī)定的省級(jí)預(yù)算法規(guī)中，有10部要求政府相關(guān)部門對(duì)初審意見的采納情況進(jìn)行說明，但是在時(shí)限方面未作出明確規(guī)定；有15部省級(jí)預(yù)算法規(guī)的規(guī)定不僅要求政府相關(guān)部門對(duì)采納情況進(jìn)行說明，還要求政府相關(guān)部門在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行反饋，所占比重為50%。在這15部規(guī)定政府限時(shí)反饋的省級(jí)預(yù)算法規(guī)中，時(shí)限安排主要集中在15天（53.3%）或10天（40%）。這些規(guī)定雖然沒有強(qiáng)制要求政府必須按照初審意見進(jìn)行修改，但對(duì)采納情況進(jìn)行說明的要求無疑給政府施加了一定的壓力，即人大對(duì)某些預(yù)算項(xiàng)目提出了質(zhì)疑，而且如果無正當(dāng)理由接受人大初審意見的話，有可能還會(huì)打回再次修改，如上文提到的承德案例。面對(duì)這些潛在的壓力，政府有關(guān)部門一般能夠認(rèn)真對(duì)待人大的初審意見，從而無形中提升了人大預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威。

表1　初審意見對(duì)政府約束力的規(guī)定情況

可見，省級(jí)人大預(yù)算初審權(quán)的制度框架已經(jīng)基本確立，為其規(guī)范化有效行使提供了基本保障。這些制度供給更為人大與政府之間的權(quán)力互動(dòng)提供了基本規(guī)范，一方面保障了人大對(duì)政府的權(quán)力約束，另一方面強(qiáng)化了政府對(duì)人大的義務(wù)。因此，這些制度供給也在事實(shí)上提升了人大的預(yù)算監(jiān)督能力。

四、省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)強(qiáng)化的制度缺陷

不過，需要注意的是，省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度框架只是基本建立而非完善。事實(shí)上，我們離完善還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段距離。

（一）預(yù)算收支表信息的規(guī)定籠統(tǒng)

對(duì)省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)而言，預(yù)算收支表反映了預(yù)算收支項(xiàng)目的安排、資金使用情況等，是一項(xiàng)十分重要的預(yù)算信息。按照法理來講人大預(yù)算草案初審機(jī)構(gòu)應(yīng)獲得全部預(yù)算草案信息，但由于省級(jí)人大對(duì)省級(jí)政府所能夠行使的實(shí)際權(quán)力遠(yuǎn)小于法理上的權(quán)力。這種情況下，除非法律做出明確的規(guī)定，否則政府往往會(huì)鉆空子。所以，地方性法規(guī)對(duì)預(yù)算收支表所應(yīng)包含信息詳細(xì)程度的規(guī)定，實(shí)際上反映了初審機(jī)構(gòu)所能夠獲得預(yù)算收支信息的詳細(xì)程度。通過對(duì)30部省級(jí)預(yù)算法規(guī)的考察，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)情況并不樂觀：30.8%的省級(jí)預(yù)算法規(guī)沒有規(guī)定預(yù)算收支表科目列到什么程度；46.2%的省級(jí)預(yù)算法規(guī)只明確到類、重點(diǎn)項(xiàng)目到款；7.7%的省級(jí)預(yù)算法規(guī)明確到款；僅有15.4的省級(jí)預(yù)算法規(guī)明確到款，重點(diǎn)項(xiàng)目到項(xiàng)?？偠灾?，關(guān)于人大所要初審的預(yù)算收支表的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，需要進(jìn)一步細(xì)化。

（二）程序性規(guī)定缺失

人大預(yù)算草案初審中應(yīng)當(dāng)遵守什么樣的程序，則是人大預(yù)算草案初審權(quán)有效行使的重要保障。在考察的30部相關(guān)省級(jí)預(yù)算法規(guī)中，沒有一部法規(guī)對(duì)該權(quán)力的行使做出明確的程序性規(guī)定?！皩?duì)于財(cái)經(jīng)委、預(yù)工委來說，初審階段應(yīng)采用什么方式進(jìn)行審議？而初審期間的一讀、二讀、三讀，其程序又該如何進(jìn)行？這些情況在規(guī)定中都沒有明確要求?！盵10]不僅如此，對(duì)于初審過程中其他機(jī)構(gòu)及專家的參與、參與形式、詢問時(shí)的政府配合要求、專項(xiàng)調(diào)查等規(guī)定，相當(dāng)一部分省級(jí)預(yù)算法規(guī)缺乏具體規(guī)定，從而導(dǎo)致實(shí)際運(yùn)行中的缺位。通過表2可以觀察出：關(guān)于預(yù)算初審過程中特定問題調(diào)查權(quán)之規(guī)定的缺失最為突出，而“調(diào)查權(quán)本身即是立法機(jī)關(guān)（在我國(guó)是各級(jí)人大及其常委會(huì)）的一項(xiàng)重要監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也是行使其他監(jiān)督權(quán)力的前提”[12]201；其次是政府對(duì)初審機(jī)構(gòu)的詢問應(yīng)如何對(duì)待的規(guī)定。此外，對(duì)其他機(jī)構(gòu)、專家參與預(yù)算初審的規(guī)定也存在較為突出的問題，表現(xiàn)為相當(dāng)一部分省級(jí)預(yù)算法規(guī)沒有明確規(guī)定其他專門委員會(huì)以及專家的參與，即使作出了參與的規(guī)定，在參與形式的規(guī)定上也存在著不明確的問題。對(duì)于上述內(nèi)容，除了相當(dāng)一部分省級(jí)預(yù)算法規(guī)沒有明確規(guī)定外，幾乎沒有法規(guī)對(duì)它們?nèi)绾芜M(jìn)行的程序和方式作出明確界定，從而導(dǎo)致初審實(shí)踐中的這些內(nèi)容難以落實(shí)，一定程度上限制了人大預(yù)算草案初審權(quán)的有效實(shí)施。

表2　初審過程中有關(guān)程序的規(guī)定

（三）初審報(bào)告的運(yùn)用不充分

預(yù)算草案初審報(bào)告，必須能夠在預(yù)算審批過程中發(fā)揮指導(dǎo)意義，才能使省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)充分行使。這次預(yù)算法修改的又一亮點(diǎn)就是明確了預(yù)算草案初審報(bào)告在人代會(huì)上的運(yùn)用。然而，尚未依據(jù)新《預(yù)算法》進(jìn)行修改的省級(jí)預(yù)算法規(guī)，在初審報(bào)告運(yùn)用方面的規(guī)定相當(dāng)不健全。分析資料顯示：有22部預(yù)算法規(guī)對(duì)此沒有明確規(guī)定，比重達(dá)73.33%；另外，4部預(yù)算法規(guī)規(guī)定提交人大常委會(huì)審議，但對(duì)于審議結(jié)果的運(yùn)用則沒有明確說明；僅有4部預(yù)算法規(guī)明確了初審報(bào)告對(duì)預(yù)算草案審查的指導(dǎo)意義。

五、加強(qiáng)省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度創(chuàng)新

隨著新《預(yù)算法》的生效，近期不少省級(jí)地方人大將會(huì)迎來一場(chǎng)預(yù)算法規(guī)修改的熱潮。省級(jí)人大應(yīng)充分利用這一有利契機(jī)，以新《預(yù)算法》為指導(dǎo)，立足當(dāng)前地方性法規(guī)在省級(jí)人大預(yù)算初審制度供給中存在的問題，推進(jìn)省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)成長(zhǎng)的制度創(chuàng)新，進(jìn)一步增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督能力。

（一）建構(gòu)以程序?yàn)橹行牡氖〖?jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)運(yùn)行規(guī)范

程序性規(guī)范缺失是制約當(dāng)前省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)有效行使的主要問題。省級(jí)人大應(yīng)充分利用地方性預(yù)算監(jiān)督法規(guī)修改的有利契機(jī)，對(duì)初審權(quán)行使的必要程序做出明確規(guī)定。首先，應(yīng)明確初審機(jī)構(gòu)向參與初審的委員、專家發(fā)放初審材料的時(shí)間，以便確保委員、專家能夠有充分的時(shí)間審議材料。其次，應(yīng)該在省級(jí)預(yù)算法規(guī)中明確規(guī)定初審會(huì)議的辯論程序。按照國(guó)際通行的議案審查程序，省級(jí)人大預(yù)算草案初審會(huì)議的程序性規(guī)定可以采用“三讀”制：“一讀”，主任委員宣讀初審草案的重點(diǎn)內(nèi)容后交委員審查；“二讀”，通過召開會(huì)議，對(duì)委員審查后的預(yù)算草案內(nèi)容展開辯論，同時(shí)要求政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人到會(huì)進(jìn)行說明與接受詢問；“三讀”對(duì)預(yù)算草案及委員的修改意見進(jìn)行審查，形成初審意見。再次，預(yù)算草案初審過程公開。預(yù)算公開不應(yīng)僅限于審批后的預(yù)算材料公開，預(yù)算審批過程也應(yīng)是透明的，從而有利于公眾監(jiān)督。作為預(yù)算草案審批制度的重要組成部分，預(yù)算草案初審過程也應(yīng)當(dāng)是透明的。公開內(nèi)容應(yīng)包括初審會(huì)議的參與者、初審的程序、初審的重點(diǎn)內(nèi)容、政府相關(guān)負(fù)責(zé)人的說明與解答、初審意見等。第四，省級(jí)預(yù)算法規(guī)應(yīng)賦予初審機(jī)構(gòu)可進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力，并對(duì)該權(quán)力的行使做出明確的程序性規(guī)定。

（二）建立健全預(yù)算初審中的多方參與制度

公共預(yù)算涉及到公眾利益，公眾參與預(yù)算草案初審過程理應(yīng)成為一項(xiàng)法律規(guī)范。但目前尚無地方性法規(guī)對(duì)此做出明確規(guī)定。當(dāng)然，一些地方已經(jīng)開始了公眾參與預(yù)算草案初審的實(shí)踐，如上海閔行區(qū)預(yù)算初審聽證會(huì)邀請(qǐng)社會(huì)公眾代表參與討論，并將公眾意見作為財(cái)政預(yù)算初審的重要依據(jù)之一。在省級(jí)預(yù)算法規(guī)修改過程中，省級(jí)人大應(yīng)將此類成熟經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，保障公眾參與預(yù)算草案初審過程的權(quán)利，擴(kuò)大財(cái)政民主。另外，由于公共預(yù)算具有較高的專業(yè)性，因此，不僅公眾難以看懂預(yù)算草案，人大代表甚至不少委員也缺乏這方面的專業(yè)知識(shí)。國(guó)外在這方面的經(jīng)驗(yàn)是普遍建立了專門的咨詢委員會(huì)，如美國(guó)的國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（Congressional Budget Office，CBO），考慮到我國(guó)獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀，建立人大獨(dú)立的預(yù)算咨詢機(jī)構(gòu)目前可行性并不大。作為彌補(bǔ)，省級(jí)預(yù)算法規(guī)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大專家在預(yù)算初審中的參與度，包括參與的專家人數(shù)、參與的方式以及參與的深度等。另外，公共預(yù)算實(shí)質(zhì)上是利益關(guān)系的反映，因此，在初審過程中，省級(jí)人大預(yù)算草案初審機(jī)構(gòu)需要對(duì)政府收支情況進(jìn)行平衡性審查，這需要其他專門委員的配合。對(duì)于不同的參與者，省級(jí)預(yù)算法規(guī)需要規(guī)定明確的參與形式：公眾參與適用于聽證會(huì)，專家適合討論會(huì)和聽證會(huì)，其他專門委員會(huì)除了可以參與聽證會(huì)、討論會(huì)外，還應(yīng)參與初審會(huì)議。對(duì)于參與者的意見，人大預(yù)算草案初審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究、吸收，并將采納情況向建議者進(jìn)行反饋。

此外，預(yù)算收支表信息的完善、初審報(bào)告的運(yùn)用也應(yīng)根據(jù)新《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定在省級(jí)預(yù)算法規(guī)修改過程中進(jìn)行明確。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，省級(jí)人大將會(huì)迎來一個(gè)預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)的良好契機(jī)，把握機(jī)會(huì)，創(chuàng)新省級(jí)人大預(yù)算草案初審權(quán)行使制度，將會(huì)成為省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督法規(guī)修改的一大亮點(diǎn)。

六、結(jié)　語

隨著“四個(gè)全面”的深入推進(jìn)，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督制度被賦予了更多的時(shí)代內(nèi)涵。然而，長(zhǎng)期以來，人大預(yù)算監(jiān)督制度給人們的印象是監(jiān)督乏力。造成這一印象的原因很大程度是因?yàn)轭A(yù)算草案會(huì)議審批的形式化。不可否認(rèn)，受制于政治體制與審批方式的綜合影響，人大預(yù)算草案會(huì)議審批形式化問題嚴(yán)重，但是我們不能因此就得出人大預(yù)算監(jiān)督乏力的結(jié)論。事實(shí)上，在我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督方面存在一個(gè)長(zhǎng)期忽視的研究?jī)?nèi)容，即人大預(yù)算草案初審權(quán)。分析有關(guān)法律、法規(guī)以及人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)：人大預(yù)算監(jiān)督過程中的權(quán)力互動(dòng)主要發(fā)生在初審環(huán)節(jié)。因此，不研究人大預(yù)算草案初審權(quán)，就難以全面觀察人大預(yù)算監(jiān)督制度的變遷情況。

權(quán)力的有效行使，制度保障是關(guān)鍵。在新《預(yù)算法》出臺(tái)之前，雖然1994年制定的《預(yù)算法》對(duì)人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度供給較為匱乏，然而在省級(jí)層面上，大多數(shù)省份的相關(guān)地方性法規(guī)比較注重人大預(yù)算草案初審權(quán)的制度供給，基本上建立了其有效行使的制度框架。2014年《預(yù)算法》的修改，從國(guó)家層面上完善了人大預(yù)算草案權(quán)有效行使的制度框架。由此而言，強(qiáng)化人大預(yù)算草案初審權(quán)是我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督制度走向?qū)嵸|(zhì)化的重要支撐點(diǎn)，而且該權(quán)力有效行使的制度空間具有不斷拓展的趨勢(shì)；盡管該制度框架只是基本的，但還存在諸多缺陷。另外，在本文修改過程中，新修定的《河北省預(yù)算審查監(jiān)督條例》已于2016年3月1日實(shí)施，該法的一大亮點(diǎn)就是完善了人大預(yù)算草案初審權(quán)有效行使的制度框架。其實(shí)，近兩年關(guān)于各地人大預(yù)算草案初審會(huì)議的報(bào)道明顯增多，也在傳遞一個(gè)信號(hào)：人大預(yù)算草案初審權(quán)有的效行使的進(jìn)程明顯加快。

綜合而言，人大預(yù)算預(yù)算草案初審權(quán)在有效行使方面已邁出了重要的一步，同樣，人大預(yù)算監(jiān)督制度也正在擺脫監(jiān)督乏力困境，甚至有的地方已擺脫了該困境。面對(duì)這種新的變化，如何把握該發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)而強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督，需要我們繼續(xù)深入研究。

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責(zé)任編校：萬東升

Institutional Supply of Drafted Budget Preliminary Inspection of Provincial People's Congress and Its Innovation Paths——Based on the quantitative research on the 30 Provincial Budget Regulations

LIU Yuanhea,MENG W eib
(a.Department of Party History and Construction;b.Department of Political Science,Party School of the CPC in Karamay,Karamay 834000,China)

Abstract:With the advance of“Four Comprehensives”,strengthening the people's congress Budget supervision system has been given more time connotation.However,for a long time,the people's congress budget supervision system is considered to be weak.The main reason of causing the impression is that the Congress'approval for the drafted budget is formalized.However,in the actual budget review,the power of interaction between the people's congress and the governmentmainly occurs in the preliminary session rather than the approval stage of the drafted budget.Therefore,the analysis of people's congress budget supervision system cannot ignore the study of preliminary inspection of the people's congress budget.Based on the analysis of 30 provincial budget regulations,it is found that the budget proposal's preliminary inspection system of provincial people's congress has a relatively good foundation;but there are still some outstanding issues.Generally speaking,preliminary inspection institution of the provincial people's congress budget has taken an important step.To solve those problems,the provincial people's congress should make full use of the favorable opportunity,that is,the provincial budget ruleswill bemodified because new budget law is carried out to innovate and improve the system of the budget proposal's preliminary inspection.

Key words:budget preliminary inspection of provincial people's congress;new budget law;provincial budgetregulations;institutionalsupply

作者簡(jiǎn)介：劉元賀，碩士，講師（E-mail：liuyuanhe05@163.com）

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目（14XZZ009）

中圖分類號(hào)：D624

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1672-8580（2016）01-0065-11