街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理的困境與路徑

○ 王曉蕓

○ 李瑞超

?

街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理的困境與路徑

○ 王曉蕓

街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理中心是城市基層網(wǎng)格化管理的樞紐，承上啟下，其運(yùn)作情況直接關(guān)系到城市網(wǎng)格化管理的效能。當(dāng)前，一些城市網(wǎng)格化管理工作的推進(jìn)取得顯著成效：一是構(gòu)建市、區(qū)、街鎮(zhèn)以及居民區(qū)的四級(jí)網(wǎng)格治理體系，實(shí)現(xiàn)了城市綜合管理與社區(qū)自治的良性互動(dòng)；二是找準(zhǔn)網(wǎng)格化管理職能定位，進(jìn)一步增強(qiáng)城市綜合管理效能；三是整合優(yōu)化網(wǎng)格化管理隊(duì)伍，并在街鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法力量整合，提高了“條塊”協(xié)同能力；四是推動(dòng)網(wǎng)格化管理進(jìn)商圈、“地鐵”、園區(qū)等區(qū)域，守住城區(qū)安全有序運(yùn)行的底線。但是街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理中心在其實(shí)體化運(yùn)作中也存在困境，為此我們開(kāi)展調(diào)研，并加以梳理、分析，提出相應(yīng)選擇路徑。

一、街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理的困境

（一）網(wǎng)格化管理的主體性方面

1．管理主體專業(yè)素質(zhì)有待提升。街鎮(zhèn)網(wǎng)格綜合管理平臺(tái)作為社區(qū)管理服務(wù)事項(xiàng)的協(xié)調(diào)平臺(tái)，承擔(dān)了網(wǎng)格事項(xiàng)的發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)、任務(wù)派遣、工作反饋等職能，其管理內(nèi)容涉及面廣、管理難度大，十分需要一批業(yè)務(wù)素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)的工作隊(duì)伍來(lái)支撐。管理主體的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、處置問(wèn)題的程序、過(guò)程是否合法，以及處理問(wèn)題的細(xì)致、耐心程度等，直接關(guān)系到管理效能。但街鎮(zhèn)網(wǎng)格員主要由各類協(xié)管等組成，年齡偏大，加上原本分屬不同隊(duì)伍，同工不同酬，導(dǎo)致隊(duì)伍流動(dòng)性大，穩(wěn)定率低。管理人員數(shù)量有限，思想素質(zhì)、工作態(tài)度、專業(yè)能力參差不齊，與崗位職責(zé)要求不相匹配，與城市管理的專業(yè)需求有距離。

2．管理主體的范圍有待拓展。街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理不僅涉及道路網(wǎng)格、居民區(qū)網(wǎng)格，還涉及到諸如園區(qū)、軌交、醫(yī)院等重點(diǎn)區(qū)域，管理主體的范圍須進(jìn)一步拓寬，吸納更多基層力量主動(dòng)參與。

（二）網(wǎng)格化管理的有效性方面

1．行政執(zhí)法資源整合的有效性需提升。街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理往往涉及多個(gè)職能部門事項(xiàng)，需聯(lián)合執(zhí)法。但職能整合的有效性往往不夠。究其原因是聯(lián)合執(zhí)法的責(zé)任主體和職責(zé)不明確，多部門深層次的資源整合以及整體效能難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破，結(jié)果導(dǎo)致一些問(wèn)題因“踢皮球”得不到及時(shí)處置。

2．城市管理頑癥處置的有效性需提升。從網(wǎng)格化管理執(zhí)行情況來(lái)看，對(duì)諸如“跨門營(yíng)業(yè)”“群租”“菜場(chǎng)尾巴”等城市管理頑癥處置雖能在短時(shí)間取得一定成效，市容市貌有一定改觀，但由于無(wú)證無(wú)牌經(jīng)營(yíng)者多、流動(dòng)設(shè)攤的動(dòng)態(tài)性強(qiáng)，執(zhí)法的處罰力度小，違法成本低，達(dá)不到威懾效果，以至存在回潮率高、反復(fù)投訴等問(wèn)題。

（三）網(wǎng)格化管理的合法性方面

1．收集信息、前期處置的合法性。網(wǎng)格員在拍照取證采集信息過(guò)程中，如遇到公民個(gè)人隱私與社會(huì)事件信息重合時(shí)，應(yīng)該依據(jù)何種法律、如何處置？對(duì)于巡查中發(fā)現(xiàn)的明顯違法現(xiàn)象，在沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的情況下，前期如何處置？

2．相關(guān)配套法律法規(guī)不健全帶來(lái)的管理困境。一些屬于“商定、指定”的案件，往往因網(wǎng)格管理授權(quán)不充分、職責(zé)范圍和處置流程不夠細(xì)化，帶來(lái)執(zhí)法難、協(xié)調(diào)難等管理困境。居民區(qū)私自安裝地鎖搶占車位、“僵尸車”（遺棄機(jī)動(dòng)車）等問(wèn)題，因現(xiàn)行法律法規(guī)未作出明確處理意見(jiàn)和處置程序，實(shí)際處置難度大。

（四）網(wǎng)格化管理的權(quán)威性方面

1．協(xié)調(diào)的權(quán)威性不夠。如對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的“七所八所”，街鎮(zhèn)雖具有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督權(quán)，但指揮協(xié)調(diào)這些部門有難度。對(duì)一些涉及職能交叉、邊界模糊、規(guī)定不明的城市管理頑癥，對(duì)一些缺乏責(zé)任主體的聯(lián)合執(zhí)法，職能機(jī)構(gòu)依然存在“出工不出力”的現(xiàn)象。

2．考核的權(quán)威性不夠。對(duì)街道來(lái)說(shuō)，如何加強(qiáng)對(duì)相關(guān)職能部門存在的執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不力等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)，如何對(duì)職能部門人員的考核進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)容、量化標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)網(wǎng)格管理的數(shù)據(jù)有效行使街鎮(zhèn)的建議權(quán)，這些問(wèn)題還有待探索。

（五）網(wǎng)格化管理的技術(shù)性方面

1．信息流、數(shù)據(jù)流需充分整合。街鎮(zhèn)網(wǎng)格管理中心的運(yùn)作，雖然強(qiáng)調(diào)了與“12345”市民服務(wù)熱線、城建“12319”以及社區(qū)服務(wù)熱線等受理服務(wù)平臺(tái)互聯(lián)互通，但上述平臺(tái)之間并未實(shí)現(xiàn)信息共享，致使街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心重復(fù)接單、重復(fù)派單，一定程度上浪費(fèi)了有限的人力、物力資源。

2．大數(shù)據(jù)需充分利用。網(wǎng)格化平臺(tái)在發(fā)揮城市管理作用的時(shí)候，也生成了一些大數(shù)據(jù)，如居民的訴求、城市管理頑癥的類型、發(fā)生區(qū)域、問(wèn)題特點(diǎn)、各職能部門處置問(wèn)題的效率等等，這需要政府運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維對(duì)大數(shù)據(jù)分類、歸納分析，并加以有效利用，提高城市管理效率。

二、提升街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理效能的路徑選擇

（一）提高專業(yè)化水平，拓寬參與渠道

1．提高管理主體的專業(yè)化水平。在政府財(cái)力許可的情況下，逐步解決整合后各支網(wǎng)格員隊(duì)伍和執(zhí)法人員收入分配水平整體偏低的問(wèn)題，使收入能夠體現(xiàn)他們“5+2”、“白加黑”戶外執(zhí)勤的特點(diǎn)，這也是提高他們工作責(zé)任心和實(shí)效性的重要保障。建立長(zhǎng)效的隊(duì)伍培訓(xùn)進(jìn)修機(jī)制，制定年度培訓(xùn)實(shí)施方案，定期分類分批開(kāi)展培訓(xùn)，通過(guò)上崗培訓(xùn)、在崗輪訓(xùn)、專項(xiàng)學(xué)習(xí)、提任培訓(xùn)等制度，加強(qiáng)工作人員政治思想、工作作風(fēng)、業(yè)務(wù)知識(shí)、法律法規(guī)知識(shí)、執(zhí)法能力和職業(yè)道德等方面的培訓(xùn)，不斷深化對(duì)網(wǎng)格化管理機(jī)制在創(chuàng)新社會(huì)治理中的意義、作用、功能的理解，強(qiáng)化依法辦事的理念。如上海市有的區(qū)縣組織街鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和職能科室、城管執(zhí)法局中層以上干部，集中學(xué)習(xí)修訂后的《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，分析研究執(zhí)法辦案過(guò)程中的經(jīng)典案例，切實(shí)做到依法行政、依法履職。

2．實(shí)現(xiàn)管理主體的多元化。一方面充實(shí)街鎮(zhèn)執(zhí)法力量，使一線執(zhí)法人員數(shù)量達(dá)到編制數(shù)的90%左右，在各街鎮(zhèn)選定1個(gè)居民小區(qū)設(shè)立城管執(zhí)法社區(qū)工作室，指定一名黨員干部或班長(zhǎng)作為工作室專門聯(lián)系人，每周現(xiàn)場(chǎng)辦公一次，把問(wèn)題處理在萌芽狀態(tài)。另一方面拓寬社會(huì)化參與渠道，在建立職業(yè)化認(rèn)定、崗位設(shè)置、政府購(gòu)買服務(wù)、工作評(píng)估等制度基礎(chǔ)上，根據(jù)“一崗多責(zé)、一專多能”原則，整合網(wǎng)格員、基層黨員、社區(qū)志愿者等，建設(shè)網(wǎng)格員工作梯隊(duì)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理主體由單一向多元的轉(zhuǎn)變。

（二）加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，開(kāi)展文明創(chuàng)建

1．加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，促進(jìn)源頭治理。以區(qū)域化黨建為引領(lǐng)，依托居民區(qū)（園區(qū)、軌交、商戶間）工作站，構(gòu)建公安片警、居委會(huì)、物業(yè)企業(yè)、業(yè)委會(huì)、援助律師、志愿者等參與的“小聯(lián)勤”機(jī)制，協(xié)調(diào)督促園區(qū)、軌交、商戶等區(qū)域單位、“兩新組織”等以網(wǎng)格為陣地落實(shí)門責(zé)制度、參與志愿服務(wù)。發(fā)揮社區(qū)黨組織作用，引導(dǎo)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)社會(huì)組織等通過(guò)“居規(guī)民約”、“小聯(lián)勤”、“零報(bào)告”機(jī)制參與社區(qū)自治共治，實(shí)現(xiàn)源頭治理。如有的小區(qū)對(duì)于居民區(qū)內(nèi)存在的“私裝地鎖”“群租”等現(xiàn)象，依靠“小聯(lián)勤”隊(duì)伍發(fā)現(xiàn)后上報(bào)網(wǎng)格化平臺(tái)，物業(yè)、居委會(huì)等進(jìn)行前期勸說(shuō)，勸說(shuō)無(wú)效的，由社區(qū)民警進(jìn)行法制教育，要求居民自行拆除。居民自治或多元主體協(xié)同共治使一些問(wèn)題通過(guò)先期處置得到解決，避免一些矛盾的升級(jí)、衍生。

2．開(kāi)展文明創(chuàng)建，提高人文素養(yǎng)。網(wǎng)格管理的有效性主要取決于網(wǎng)格中人的文明素養(yǎng)和居民的自治意識(shí)。因此，要廣泛開(kāi)展文明單位、文明社區(qū)、文明家庭等創(chuàng)建活動(dòng)，引導(dǎo)企事業(yè)單位、社區(qū)、個(gè)人自覺(jué)自愿地參與城市的綜合管理，積極維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)秩序。

（三）梳理權(quán)力清單和法規(guī)政策，強(qiáng)化法治意識(shí)

1．理清責(zé)任和權(quán)力清單。細(xì)化落實(shí)網(wǎng)格化管理責(zé)任，梳理各職能部門的責(zé)任清單和涉及執(zhí)法內(nèi)容的權(quán)力清單，包含職權(quán)編碼、職權(quán)名稱、執(zhí)法依據(jù)、處罰依據(jù)，將之公布于政務(wù)平臺(tái)，增加城市綜合管理的透明度。如一些區(qū)縣在《XX區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作方案》中，提出要根據(jù)《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》等，梳理提出本區(qū)城市管理綜合執(zhí)法清單，明確綜合執(zhí)法的依據(jù)、事項(xiàng)、內(nèi)容等。并提出了要明確城管執(zhí)法局和街鎮(zhèn)在行政執(zhí)法、相關(guān)行政復(fù)議和訴訟具體事務(wù)辦理方面的職責(zé)界限。

2．梳理配套的法規(guī)政策。針對(duì)因現(xiàn)行法律法規(guī)不健全造成的城市頑癥處置困境的實(shí)際，應(yīng)做好相關(guān)法律法規(guī)的梳理工作，找到相關(guān)依據(jù)，規(guī)范處置流程。如“違章搭建”一直是管理頑癥，2014年上海市通過(guò)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的重新解釋和應(yīng)用，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》認(rèn)定為違法建設(shè)行為，拆違實(shí)施部門在責(zé)令當(dāng)事人停止建設(shè)、限期自行拆除無(wú)效后，可以依法采取強(qiáng)制拆除，破解了2012年《行政強(qiáng)制法》實(shí)施以來(lái)給拆除違法搭建造成的困難。

針對(duì)群租、無(wú)證經(jīng)營(yíng)、跨門營(yíng)業(yè)、違章搭建、居民區(qū)私裝地鎖、“僵尸車”等管理頑癥，制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的處置流程，明確管理職責(zé)，提高基層執(zhí)法的能力，提升頑癥治理的效能。如探索制定《關(guān)于處置“僵尸車”的操作規(guī)范》，從“提出要求”“查找車主”“不同車輛的處置”等三個(gè)方面對(duì)“僵尸車”的處置加以規(guī)范，并針對(duì)“有主車輛的處置”“疑似遺棄機(jī)動(dòng)車的認(rèn)領(lǐng)公告發(fā)布、拖移、爭(zhēng)議處置、收歸國(guó)有”等具體環(huán)節(jié)，根據(jù)相關(guān)法律依據(jù)明確其處置流程。制定《私自安裝地鎖的處置工作規(guī)范》，在梳理《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《物業(yè)管理?xiàng)l例》《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》《違法建筑查處拆除一般程序操作手冊(cè)》等規(guī)范性引用文件或相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范“案件發(fā)現(xiàn)”“小區(qū)自治”“強(qiáng)制拆除”“案件辦結(jié)”等處置環(huán)節(jié)。諸如此類的流程再造、規(guī)范處置環(huán)節(jié)等系列舉措，有助于規(guī)范街鎮(zhèn)層面的網(wǎng)格化管理行為，提高執(zhí)法效能。強(qiáng)化網(wǎng)格員、執(zhí)法人員等依法辦事的理念。對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)、跨門營(yíng)業(yè)、違章搭建等城市管理頑癥，要細(xì)化執(zhí)法主體，明確管理職責(zé)，提高快速發(fā)現(xiàn)、處置能力和基層執(zhí)法能力。

3．營(yíng)造法治氛圍。通過(guò)居民公約、業(yè)主公約、行業(yè)守則等自治公約，營(yíng)造執(zhí)法、信法、守法、用法的社會(huì)氛圍，強(qiáng)化規(guī)則意識(shí)、倡導(dǎo)契約精神，引導(dǎo)居民依法依規(guī)自我管理。

（四）優(yōu)化網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，提升聯(lián)勤效能

1．優(yōu)化網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)城市管理合力。以城管執(zhí)法為骨干、公安民警為保障，將市場(chǎng)監(jiān)管所、房管辦事處，以及市容管理力量等5支隊(duì)伍納入聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)范圍，全面整合網(wǎng)格監(jiān)督員、城管協(xié)管員、社區(qū)保安隊(duì)員、勞動(dòng)保障監(jiān)察協(xié)管員和市容保潔員等城市管理的5支輔助隊(duì)伍，由街鎮(zhèn)統(tǒng)一管理和考核。并在此基礎(chǔ)上，整合視頻監(jiān)控、執(zhí)法數(shù)據(jù)、信息資源等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，重點(diǎn)推動(dòng)涉及職責(zé)交叉和綜合管理事項(xiàng)等問(wèn)題的處置化解。

2．聯(lián)合公安機(jī)關(guān)保障執(zhí)法效果。如上海市某區(qū)在區(qū)級(jí)層面，由公安分局一名副局長(zhǎng)兼任區(qū)城管執(zhí)法局副局長(zhǎng)；治安支隊(duì)、交警支隊(duì)分別派遣一名工作聯(lián)絡(luò)員常駐區(qū)城管執(zhí)法局，負(fù)責(zé)及時(shí)調(diào)配警力參與日常執(zhí)法和聯(lián)合整治行動(dòng)。

（五）建立健全考評(píng)體系，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)

1．建立健全效率、效果、效益等評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。用效率指標(biāo)衡量網(wǎng)格員和各職能部門的工作量，根據(jù)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)率、流程準(zhǔn)確率、問(wèn)題處置率、疑難問(wèn)題協(xié)調(diào)率、突發(fā)事件反應(yīng)率、紀(jì)律作風(fēng)良好率等“X”業(yè)務(wù)辦理效率考核標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)管理主體主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、處置問(wèn)題的責(zé)任意識(shí)。用效果指標(biāo)衡量網(wǎng)格化管理產(chǎn)生的結(jié)果，包括監(jiān)管（市場(chǎng)秩序和市容秩序）、公共服務(wù)、公眾滿意率（“12345”的萬(wàn)人報(bào)案率、結(jié)案率、綜合管理滿意度以及公眾參與便利度）等。用效益指標(biāo)衡量網(wǎng)格化管理產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等效益。在此基礎(chǔ)上建立社會(huì)監(jiān)督員監(jiān)管機(jī)制，對(duì)網(wǎng)格化管理效能進(jìn)行督察，并實(shí)時(shí)反饋監(jiān)督結(jié)果。

2．健全考核機(jī)制。建議由區(qū)績(jī)效辦牽頭，監(jiān)察辦、區(qū)委督察室、公務(wù)員管理局聯(lián)合制定具體的量化考核標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大街鎮(zhèn)對(duì)職能部門派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的話語(yǔ)權(quán)，增加街鎮(zhèn)對(duì)“七所八所”年度考核分值的權(quán)重，結(jié)合任務(wù)清單派發(fā)、處置情況、綜合管理滿意度，用客觀數(shù)據(jù)考察派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的工作態(tài)度、工作效能、整改情況等。對(duì)已下沉到街鎮(zhèn)，但人事權(quán)仍在區(qū)職能部門的執(zhí)法人員，建立有利于個(gè)人發(fā)展和績(jī)效優(yōu)化的獎(jiǎng)懲機(jī)制，將考核的內(nèi)容集中在群眾關(guān)注的城市管理頑癥上；建立每年10%執(zhí)法力量間的交流機(jī)制，激勵(lì)個(gè)人發(fā)展、團(tuán)隊(duì)協(xié)同。

（六）利用大數(shù)據(jù)，促進(jìn)科學(xué)管理

1．建立關(guān)于頑癥管理的案例庫(kù)。利用區(qū)、街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心的信息平臺(tái)收集、分析、整合功能，記錄突發(fā)的、新的涉及居民切身利益的帶有社會(huì)普遍性的城市管理頑癥，及時(shí)組織專業(yè)法律工作者、行業(yè)主管部門和基層一線工作者召開(kāi)研討會(huì)，在法律法規(guī)尚來(lái)不及完善的情況下，通過(guò)文件或案例的形式，借助流程再造，梳理頑癥管理的工作步驟和程序，規(guī)范管理行為，提高城市服務(wù)管理效能。如對(duì)于“僵尸車”“私裝地鎖”“亂設(shè)攤”等城市管理頑癥，組織一線工作人員、專家學(xué)者、律師等進(jìn)行研討，并針對(duì)具體難題設(shè)計(jì)相應(yīng)的操作規(guī)范。

2．建立城市服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。利用街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心信息平臺(tái)的信息收集功能，及時(shí)分析、整合轄區(qū)內(nèi)居民的服務(wù)需求信息，建立公共服務(wù)供給的決策數(shù)據(jù)庫(kù)，真正將“寓管理于服務(wù)”落到實(shí)處。

（本文系2015年上海市黨校系統(tǒng)一般課題“街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心運(yùn)作的問(wèn)題研究”SHDX2015-66B階段性成果）

（作者單位：中共上海市徐匯區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 矯海霞）

社區(qū)建設(shè)與管理

○ 李瑞超