義務(wù)教育資源均衡背景下“小不均衡”現(xiàn)象透視

甄瑩

摘 要隨著新修訂的《義務(wù)教育法》和教育部《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》的頒布，各地政府也相繼制定和實施了促進教育資源均衡的相關(guān)辦法。教師資源既是教育資源的重要組成部分，又是教育管理操作層面相對容易配置的資源，于是，教師校際輪崗流動就成為促進教育資源大天平更加平穩(wěn)的主要手段。然而，在追求教育資源均衡的實踐中，也有“小不均衡”在涌動。本文對政策穩(wěn)定性、相關(guān)利益沖突以及“小不均衡”現(xiàn)象產(chǎn)生原因進行分析，并提出相應(yīng)的解決策略。

關(guān)鍵詞教育資源 均衡 教師輪崗流動

目前，中國教育公平問題主要表現(xiàn)在教育資源均衡配置方面。近年來，國家出臺了一些相關(guān)政策促進教育資源的均衡發(fā)展，各地區(qū)也根據(jù)本地實際情況為促進教育資源的均衡發(fā)展不斷努力。在2005年，教育部出臺《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》；2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》提出義務(wù)教育的均衡發(fā)展；2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010年-2020年）》明確提出要推進義務(wù)教育均衡發(fā)展。天津市在2014年12月也出臺了“義務(wù)教育免試就近入學(xué)”和“區(qū)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師校長流動輪崗”的相關(guān)工作意見。這些都是促進教育資源大均衡的有效手段。

近年隨著各級政府對教育投入的加大，全國各地義務(wù)教育硬件設(shè)施得到極大改善，在硬件設(shè)施差距縮小的同時，優(yōu)質(zhì)教師資源不均衡的矛盾凸顯。在短時期內(nèi)，教師輪崗流動是解決這個矛盾的一個現(xiàn)實選擇。對于教師輪崗流動，國家層面并沒有明確的制度設(shè)計，教育領(lǐng)域?qū)W者為了便于開展研究，從目的、責(zé)任主體、相關(guān)對象等方面對教師輪崗流動進行了相關(guān)定義?？陀^來講，在教育資源中占較大比例的教師資源的合理流動，有利于促進優(yōu)勢資源合理配置，發(fā)揮優(yōu)勢資源的輻射帶動作用；有利于區(qū)際間整體教育水平的提升，促進教育資源的均衡發(fā)展，進一步提高教育整體的公平性。然而，一種政策的施行和落實必然會出現(xiàn)與預(yù)期目標相差的結(jié)果。教師輪崗流動的目的在于促進教育資源的“大均衡”，而在這種大均衡下，其間的“小不均衡”也是我們不可忽視的重要部分，只有處理好這些“小不均衡”，才能使我們的教育資源實現(xiàn)一種真正意義上的均衡。

一、教師校際輪崗流動中的“小不均衡”及原因分析

1.政策自身的成熟性分析

雖然我國早在2005年就制定了有關(guān)教育資源均衡的相關(guān)意見，也對教師輪崗流動做了相關(guān)規(guī)定的設(shè)定，但政策一直在浮動變化，沒有確切的支持保障政策來支撐相關(guān)規(guī)定的實施。如沈陽市中小學(xué)教師輪崗流動政策出臺的文件僅僅限于《沈陽市教育局關(guān)于進一步推進中小學(xué)干部教師交流工作的意見》；天津市也僅僅出臺了“區(qū)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師校長流動輪崗”的相關(guān)工作意見。僅僅一個教育上的政策性文件出臺，沒有輔以經(jīng)濟、政策性文件的支持，是不能夠發(fā)揮其最大功效的。而正是由于我國的這種政策的不穩(wěn)定性、不成熟性，使得我國的教師校際輪崗流動中的“小不均衡”在夾縫中得以滋長。而且對于一項政策來說，是有能力限度的。對于我國教育資源不均衡這一問題，并不是完全由于師資力量分配不均導(dǎo)致的，因此，僅僅依靠一項教師輪崗流動政策不足以徹底解決問題。而這種超出政策能力范圍的要求，也在一定程度上誘發(fā)了教育資源中“小不均衡”的出現(xiàn)。

2.政策相關(guān)者的利益沖突分析

一個政策的實施，必將牽扯到多方的利益。教育行政部門站在全局的角度來布局，校長則站在學(xué)校利益的角度來采取應(yīng)對措施，教師則會考慮自己各方面福利待遇的得與失，各自的利益交織在一起，使情況變得復(fù)雜[1]。

（1）學(xué)校方面

首先，對于學(xué)校來講，優(yōu)質(zhì)校、重點校的光環(huán)還難以去除，重點教師、重點班的觀念也還難以改變。大方向上不準許設(shè)置重點班，但實際上為了學(xué)校聲譽，重點班級由重點教師帶這種情況還是比比皆是。于是，教師輪崗制出現(xiàn)后，就會出現(xiàn)校長想方設(shè)法留住學(xué)科骨干教師，只將相對不太重要的學(xué)科教師流動出去的現(xiàn)象。而且，在班級任課教師的安排上，一些學(xué)校也會為了重點班成績的一貫性，將流動來的教師安排到非重點班級?？梢?，在學(xué)校方面這種教師流動與任課教師安排上有 “小不均衡”。

其次，在學(xué)校特色方面。有學(xué)者認為，“學(xué)校特色是指一所學(xué)校在校長個性化辦學(xué)價值觀念的影響下，通過長期的教育實踐，遵循教育規(guī)律，發(fā)揮本校優(yōu)勢，選準突破口，以點帶面，實行整體優(yōu)化，而逐步形成的一種獨特的、優(yōu)質(zhì)的、穩(wěn)定的辦學(xué)風(fēng)格”[2] 。通過對學(xué)校特色的定義便可了解，學(xué)校特色的形成是一個長期的過程，各個學(xué)校的學(xué)校特色必定有所差異，而教師流動勢必會對學(xué)校特色傳承的連貫性造成影響。學(xué)校特色學(xué)科的優(yōu)勢無法繼續(xù)保持，這又在無形中造成了教育優(yōu)質(zhì)資源的一種流失，而這種“大均衡”下的“小不均衡”則會使整個的教育陷入一種“平均主義”中，從而導(dǎo)致一種僵化與單一。

（2）教師方面

首先，對于教師來講。一方面，對于優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教師來說，為了其自身的利益考慮，并基于現(xiàn)在教師輪崗流動政策的不穩(wěn)定性，很多教師是不愿意作為“試驗品”流動出去的。因此，一些教師便從政策的相關(guān)條例上入手，應(yīng)對相關(guān)條件來推脫輪崗流動，先觀望，以免淪為改革的“犧牲品”。而推脫過程進一步發(fā)展就會滋生教育腐敗。另一方面，對于薄弱校的教師而言，自然有“人往高處走”的想法，但如何能去到優(yōu)質(zhì)學(xué)校呢？同樣的辦法，同樣滋生教育腐敗。這兩方面的“小不均衡”就使得教育問題上升到了更大、更嚴重的高度。

其次，是教師的積極性問題。教師的積極性是使學(xué)校管理活動順利進行的保障；是學(xué)校完成基本教育教學(xué)工作的前提；是培養(yǎng)人才、促進學(xué)生健康發(fā)展的基本要求。而輪崗流動政策的實施，在一定程度上會打擊教師工作的積極性，使得教師的工作態(tài)度發(fā)生變化。一些教師可能受家庭等現(xiàn)實因素的影響，流動后的教學(xué)效果變差，繼而導(dǎo)致工作積極性下降；還有可能教師流動到相對差的學(xué)校，心里產(chǎn)生落差，從而出現(xiàn)消極等負面情緒；也有可能教師會抱著一種在流動學(xué)校呆不長的態(tài)度，進而一種冷漠的態(tài)度，無所謂的心理便會出現(xiàn)。而教師工作積極性的缺失直接受害者便是學(xué)生，那我們所謂的教育資源的均衡也就無從談起了。

再次，是教師的適應(yīng)性問題。這里的適應(yīng)性包括流動教師對新學(xué)校的適應(yīng)以及師生之間的適應(yīng)兩方面。第一，教師在這一所學(xué)校探索出的適應(yīng)該學(xué)校學(xué)科特色、也適合本校學(xué)生的教學(xué)方法手段在另一所學(xué)校不一定就會發(fā)揮原本積極的作用。因為學(xué)校特色發(fā)生了變化，一所學(xué)校認同的教學(xué)方法在另一所學(xué)校不一定適用，這就使得教師不得不再根據(jù)新學(xué)校來調(diào)整自己的相關(guān)教學(xué)辦法。第二，師生之間的適應(yīng)也是有時間的，而較為頻繁的更換老師對于義務(wù)教育階段的學(xué)生來說會產(chǎn)生極為不利的影響，這也就使得教育資源的“大均衡”還沒搞好，“小不均衡”就把學(xué)生給搞垮。

3.政策外部監(jiān)督監(jiān)管體制分析

教師輪崗流動制度在執(zhí)行過程中，應(yīng)受到相關(guān)部門的監(jiān)管、監(jiān)督[3]。以日本為例，每年11月份，縣級教育委員會都會公開發(fā)布教師定期流動的實施指南，內(nèi)容十分具體，包括輪崗的地區(qū)、原則、方式等具體要求，接受全社會的監(jiān)督，參加輪崗的教師則要填寫調(diào)查表，確定其流動意向，而后，由校長在經(jīng)過與教師的商討之后宣布最終人選，同時上報主管部門審核并公示。由此可見，日本的教師輪崗制度非常完整并且公開化，整個過程接受社會各界的廣泛監(jiān)督。 而我國現(xiàn)在的情況是，政策執(zhí)行者既充當(dāng)“運動員”又充當(dāng)“裁判員”，缺乏外部相關(guān)系統(tǒng)的政策監(jiān)督。像我國較早實行教師輪崗的地區(qū)，如沈陽在監(jiān)督這一方面也有待完善。做好監(jiān)督工作，一方面可以保障政策的順利實施，利于教師輪崗流動制度的透明與公正；另一方面可以及時發(fā)現(xiàn)教師輪崗中存在的問題，為后續(xù)工作提供改進依據(jù)。

二、解決“小不均衡”，促進“大均衡”的策略

通過以上對于教師校際輪崗流動中“小不均衡”的表現(xiàn)及原因的分析，筆者認為應(yīng)從以下幾點對于教師輪崗流動政策予以完善，切實發(fā)揮教師輪崗流動在促進教育資源均衡發(fā)展中的重要作用。進而與相關(guān)配套政策結(jié)合，共同促進教育資源真正意義上的“大均衡”。

1.進一步完善政策體系

“一項政策的制定，先期必須經(jīng)歷一個長期的實際考察的過程。不能由上級領(lǐng)導(dǎo)直接下發(fā)指令實施，這樣的結(jié)果肯定是毫無作用可言的?！盵4]因此，對于教師校際輪崗流動，政府首先應(yīng)該在先期組織一批專家學(xué)者走進學(xué)校內(nèi)部，深入到基層，去實地了解教育資源均衡的實際情況，去客觀考察教師輪崗流動的可行性，然后在此基礎(chǔ)上進行分析，并借鑒相關(guān)國家的經(jīng)驗，制定一套真正符合我國教育實際情況的、能夠真正實現(xiàn)教育資源均衡發(fā)展的、切實可行的政策。其次，對于教育資源均衡問題來說，已經(jīng)不單純是教育上的問題了，這直接與政府相關(guān)政策的制定、財政方面的保障相掛鉤。因此，政府應(yīng)該明確自己的責(zé)任定位。單單施行教師輪崗流動政策必然會出現(xiàn)以上我們討論的各種“小不均衡”的問題，因此，政府還應(yīng)制定相關(guān)的一套政策法規(guī)來為其提供保障與支持。同時，在政策能力限度方面也要加以注意，要想真正做到教育資源的均衡發(fā)展，必須采取相關(guān)一系列的政策來配套實施。如天津此次的義務(wù)教育規(guī)劃，就將“義務(wù)教育免試就近入學(xué)”和“區(qū)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師校長流動流崗”聯(lián)動執(zhí)行。這樣兩項政策互補執(zhí)行，在“小不均衡”上交叉互補，可以使政策更好地貫徹落實，也能更加有效地促進教育資源的均衡發(fā)展。最后，在完成了以上相關(guān)工作之后，政府應(yīng)盡力保持政策執(zhí)行的穩(wěn)定性，減少其浮動變化，使教師群體和相關(guān)涉及方不再持一種觀望的態(tài)度，而是真正接受并且放心地執(zhí)行。

2.采取相關(guān)辦法緩解利益沖突

教師輪崗流動政策涉及的主要利益方有兩方面，一個是學(xué)校，一個是教師。處理不好政策涉及對象的利益關(guān)系就很難使政策順利有效地進行下去。因此，首先對于學(xué)校，政府可以在相關(guān)硬件方面給予支持，盡量縮小傳統(tǒng)重點校與非重點校在硬件上的差距，并且可以在教師的聘用方面做相關(guān)工作。學(xué)校也應(yīng)該加強自身建設(shè)，保持特色優(yōu)勢，進一步加強教師隊伍、學(xué)校的的管理。其次，對于教師，政府首先應(yīng)明確政府自身的責(zé)任，加強保障教師作為流動主體的利益。在政策制定方面，人性化考慮教師所涉及的相關(guān)問題，從政策本身出發(fā)解決教師輪崗的積極性問題；在政策的宣傳方面，加大宣傳力度，定期組織相關(guān)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，更新教師觀念，保障政策的順利執(zhí)行。同時可以給予教師相關(guān)的物質(zhì)獎勵，也可以與其職稱評定相掛鉤，激勵教師積極參與輪崗流動，這也與之前提到的相關(guān)財政經(jīng)濟政策的保障相關(guān)。這樣緩沖涉及對象的利益沖突，采取激勵鼓勵政策，緩解教師輪崗流動中的“小不均衡”，促進教育資源的“大均衡”。

3.加強監(jiān)管力度，保障政策實施

在分析教師輪崗流動的“小不均衡”時，我們注意到了學(xué)校和教師為了自身利益而采取的相應(yīng)手段，而究其原因，就是缺乏相關(guān)部門的監(jiān)管?！敖∪恼叨讲椤⒓m偏機制是教育政策得以有效實施的保障環(huán)節(jié)，也是防止教育政策失真的有效手段。”[5]因此，相關(guān)政策部門應(yīng)與有關(guān)監(jiān)督部門加強聯(lián)合，及時有效地對教師輪崗制度政策的貫徹與執(zhí)行進行監(jiān)督。在政策執(zhí)行前、執(zhí)行中、執(zhí)行后跟蹤監(jiān)督，防止任何一個環(huán)節(jié)的偏差，以保障政策的順利有效執(zhí)行，也為后續(xù)政策的完善提供相應(yīng)的經(jīng)驗。再有，監(jiān)督的主體不應(yīng)局限于政府部門，應(yīng)采取多主體監(jiān)督機制。學(xué)校、教師、家長、學(xué)生都應(yīng)該成為監(jiān)督機制中的重要部分，群利群策群監(jiān)，切實依法執(zhí)行教師輪崗流動的有關(guān)要求，為教育資源均衡發(fā)展予以監(jiān)督保障。

事實上，所有的政策制定都意味著對風(fēng)險的承擔(dān)。對于政策制定來說，不可能對于未來的所有變化有一個全面而又系統(tǒng)的認知。因此，沒有最優(yōu)的決策，只有相對滿意的決策。教師輪崗流動這一政策也是如此。對于教育資源均衡來說，我們還有相當(dāng)長的一段路要走，但相信，我們在這種不斷發(fā)現(xiàn)“小不均衡”，完善“小不均衡”的過程中，會為教育資源真正的“大均衡”提供一個長足發(fā)展的機會與保障。

參考文獻

[1] 馬煥靈，景方瑞.地方中小學(xué)教師輪崗制政策失真問題管窺[J].教師教育研究，2009（2）.

[2] 常思亮.中小學(xué)管理理論與實踐[M].長沙：湖南少兒出版社，1999.

[3] 孫太雨，王青娜.完善中小學(xué)教師輪崗制度的博弈與制衡[J].教學(xué)與管理，2012（1）.

[4] 袁振國.教育政策學(xué)[M].南京：江蘇教育出版社，2001.

[5] 馬煥靈，景方瑞.教師輪崗政策實施問題檢視[J].中國教育學(xué)刊，2009（6）.

【責(zé)任編輯 孫曉雯】