城市生活垃圾污染立法現(xiàn)狀及其完善

賀丹丹

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城市生活垃圾污染立法現(xiàn)狀及其完善

賀丹丹

摘要：當(dāng)居住環(huán)境被垃圾污染困擾，如何治理以及從源頭治理顯得愈發(fā)緊迫。城市生活垃圾急劇增長(zhǎng)，一方面損害人們的身體健康，影響人們的基本生存權(quán)利；另一方面造成環(huán)境質(zhì)量下降，制約了我國(guó)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，我國(guó)已經(jīng)制定城市生活垃圾污染方面的法律法規(guī)，但其尚不完善。本文通過對(duì)現(xiàn)階段城市生活垃圾污染的現(xiàn)狀以及我國(guó)相對(duì)應(yīng)的立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并提出與之相符合的立法建議。通過完善我國(guó)城市生活垃圾污染防治的法律體系，更好的促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升城市的形象，使居民的生活質(zhì)量得到保證。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾；環(huán)境污染；立法；完善建議

一、引言

隨著我國(guó)人口的增長(zhǎng)，城市的人口密度逐漸增大，城市更容易受到各種污染，例如城市生活垃圾污染。在以往的幾十年里，由于城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展極大的促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此使得我國(guó)避免了大規(guī)模的貧困和下崗等社會(huì)問題。但是快速城鎮(zhèn)化的壞處逐漸暴露出來，這其中就包括環(huán)境惡化以及自然資源的枯竭。根據(jù)相關(guān)資料可知，目前全國(guó)600多座大中城市中，有1/4的城市的垃圾已經(jīng)堆積如山，找不到適合的地方處理垃圾；有2/3的城市處于垃圾的包圍之中。對(duì)于城市生活垃圾的處理我國(guó)已經(jīng)制定了一些相關(guān)的法律法規(guī)，有關(guān)城市生活垃圾污染處理的立法體系已經(jīng)基本形成。但是，現(xiàn)行的法律規(guī)定在處理越來越嚴(yán)重的城市生活垃圾污染的問題時(shí)又顯露出了它的不完善之處。所以，本文針對(duì)這種情況來展開調(diào)查并試圖提出一些相應(yīng)的立法建議，以此來完善我國(guó)的城市生活垃圾污染處理的法律體系。

二、城市生活垃圾污染防治的立法現(xiàn)狀分析

綜觀我國(guó)環(huán)保概況，我國(guó)以城市生活垃圾污染的防治作為保護(hù)客體，通過不同有針對(duì)性的法律體例進(jìn)行規(guī)劃。這種法律體系最顯著的特點(diǎn)是以憲法為基礎(chǔ)，以環(huán)境保護(hù)法為主干。然而，要想徹底解決城市生活垃圾污染防治以及改良“垃圾圍城”現(xiàn)狀，僅有基本的立法是不夠的，我們必須有針對(duì)性的發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行合理有效的立法完善，才會(huì)使問題的解決事半功倍。目前突出問題主要表現(xiàn)在：

(一)立法的主要方向不是城市生活垃圾減量化、資源化和無害化

通過研究認(rèn)為對(duì)于垃圾處理的立法重點(diǎn)存在偏頗，例如：未將城市生活垃圾的減少、再利用以及綠色化作為重點(diǎn)。之前貫徹的對(duì)城市生活垃圾的全程監(jiān)管體制，因執(zhí)行不力，只成為一紙空文。全程監(jiān)管力度大，范圍廣，涵蓋垃圾從產(chǎn)生到處置的各個(gè)環(huán)節(jié)，是一種兼具程序與實(shí)體的監(jiān)管辦法。在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，各個(gè)地方都是實(shí)行先污染后治理的處理措施，一味的追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，被動(dòng)地接受污染環(huán)境所造成的后果，并沒有從源頭上實(shí)行城市生活垃圾減量化，不是向發(fā)達(dá)國(guó)家一樣在垃圾回收焚燒之前，就選擇避免垃圾的產(chǎn)生。

據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)對(duì)固體廢物造成污染的防治，主要舉措有：縮源，即從源頭減少產(chǎn)生；最大化利用；無害化處理等。如此，貫徹?zé)o害生產(chǎn)及循環(huán)發(fā)展的理念，以促進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是僅僅依靠所提出的三化管理原則是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我國(guó)在立法的過程當(dāng)中未能把城市生活垃圾減量化、資源化和無害化作為立法的主要方向，即法律當(dāng)中并沒有具體的規(guī)定，只是確立了一些鼓勵(lì)性規(guī)范，使得城市生活垃圾污染的防治在實(shí)際實(shí)施過程中沒有具體的指引，相關(guān)管理體制僅成為紙上談兵。

(二)現(xiàn)行的法律規(guī)定過于原則化，缺少實(shí)施細(xì)則

建設(shè)部于2007年頒行《城市生活垃圾管理辦法》將美化市容市貌、改善衛(wèi)生狀況作為目標(biāo)，加大對(duì)城市生活垃圾污染的監(jiān)管力度。但是《城市生活垃圾管理辦法》過于原則，并沒有配套的實(shí)施細(xì)則，所以實(shí)際操作性不強(qiáng)，依然不能從根本上解決城市生活垃圾污染的防治。雖然后來各地方規(guī)定了配套的實(shí)施細(xì)則的地方性法規(guī)，但是仍然缺乏具體的實(shí)施條件，在具體的操作過程中仍然有很大的漏洞。

例如，大同市根據(jù)建設(shè)部和大同市市容管理辦法的相關(guān)規(guī)定，于2010年制定了《大同市生活垃圾焚燒處理暫行管理辦法》，對(duì)于垃圾如何處理以及垃圾費(fèi)的征收加以規(guī)定，對(duì)想要通過該管理辦法的所要達(dá)到的效果都制定了明確的標(biāo)準(zhǔn)，然而具體的實(shí)施過程中，問題頻現(xiàn)。例如，垃圾費(fèi)用的征收標(biāo)準(zhǔn)提高，對(duì)限制垃圾的產(chǎn)生并沒有起到什么作用，也對(duì)社會(huì)的發(fā)展難以產(chǎn)生良好的影響。

(三)責(zé)任制度不完善

法治規(guī)范環(huán)境問題過程中，關(guān)系主體界定為，環(huán)境關(guān)聯(lián)活動(dòng)的參與者。其權(quán)利享有及義務(wù)負(fù)擔(dān)皆由法律明文規(guī)定。在我國(guó)，機(jī)關(guān)、部門、社團(tuán)、個(gè)人等都可成為環(huán)境法律的關(guān)系主體。這里所說的責(zé)任包括公民的責(zé)任，企業(yè)的責(zé)任以及行使國(guó)家權(quán)力的政府的責(zé)任。從源頭到最終處置的全過程當(dāng)中，每一個(gè)環(huán)節(jié)中均應(yīng)當(dāng)有責(zé)任承擔(dān)者，所以從政府到企業(yè)再到公民均應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。綜觀此類責(zé)任主體，因?yàn)槌鞘猩罾那吧斫^大部分是作為生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的交換物品存在。故而，公民以及企業(yè)在污染防治過程中是最關(guān)鍵的主體。

鑒于法制發(fā)展過程的動(dòng)態(tài)性，我國(guó)針對(duì)城市生活垃圾污染防治的立法尚處于起步階段，雖存在相關(guān)責(zé)任制度，但操作技巧不足，對(duì)于細(xì)節(jié)的把握不到位，對(duì)于是否具有可操作性、是否合理等問題未加以細(xì)致規(guī)定。

(四)垃圾分類未制度化

“垃圾分類處理”是我國(guó)多年來宣揚(yáng)的理念。然而，在具體貫徹實(shí)施中，效果甚微。究其原因，是因?yàn)槭忻駥?duì)具體的垃圾分類不能明確辨識(shí)，對(duì)垃圾的分類投放有心無力，導(dǎo)致許多分類垃圾箱僅成為擺設(shè)，最終仍然是混合式垃圾處理方式。有些居民甚至說：“分了也沒有用，最后還是被垃圾車裝到一起帶走了?！笨梢?，我國(guó)的大部分城市沒有把垃圾分類嚴(yán)格的制度化，未能用制度去規(guī)范垃圾的處理，提高市民的垃圾分類意識(shí)。因此，我們要努力改善此問題，為垃圾分類處理奠定基礎(chǔ)。

雖然許多城市也推行過垃圾的分類處理，但是實(shí)際的執(zhí)行情況并不理想。在大街上我們可以看到垃圾箱數(shù)量的設(shè)置并不是很充分，尤其是在鬧市地區(qū)；在居民小區(qū)里，垃圾箱并沒有按照垃圾的分類擺放，也很少見到鼓勵(lì)垃圾分類處理的宣傳標(biāo)語，宣傳的工作的做的很不到位。

三、國(guó)外城市生活垃圾污染防治立法及對(duì)我國(guó)的啟示

世界各國(guó)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、文化背景的不同以及生活習(xí)慣上的差異，在對(duì)生活垃圾污染防治立法方面也各有千秋。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，有針對(duì)性地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家治理生活垃圾的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)構(gòu)建我國(guó)城市生活垃圾污染防治立法體系具有重要意義。

(一)各國(guó)城市生活垃圾污染防治立法的簡(jiǎn)介

1、德國(guó)立法

德國(guó)十分關(guān)注城市生活垃圾污染問題，相關(guān)配套法律法規(guī)較為完備。其中《廢棄物處理法》(1972年)、《廢棄物限制處理法》(1986年)、《包裝廢棄物處理法》(1991年)、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處置法》(1994年)等法律規(guī)定，為德國(guó)的城市生活垃圾污染防治提供了法律依據(jù)。并且德國(guó)還有相應(yīng)的一系列制度，例如“黃桶綠點(diǎn)系統(tǒng)”，垃圾處理收費(fèi)制度、押金返還制度以及生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，為德國(guó)的城市生活垃圾污染防治提供了有效保障。

2、日本立法

20世紀(jì)60年代末，日本制定了第一個(gè)環(huán)境基本法，《公害對(duì)策基本法》。在70年代，通過《關(guān)于廢棄物處理及清掃的法律》，對(duì)廢棄物的處理設(shè)施以及處理基準(zhǔn)等作了相關(guān)的規(guī)定。隨后，頒布了《空氣污染控制法》，《環(huán)境基本法》，《資源有效利用促進(jìn)法》等一系列相關(guān)的法律，確立了基本的環(huán)保理念，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容，方式和范圍。

(二)國(guó)外城市生活垃圾污染防治立法的經(jīng)驗(yàn)借鑒

1、立法內(nèi)容完整，制定完善的配套法律法規(guī)

一些發(fā)達(dá)國(guó)家都認(rèn)識(shí)到城市生活垃圾處理得當(dāng)，會(huì)成為一種可利用的資源，但是如果不處理，則會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以均制定了大量的法律法規(guī)預(yù)防和治理城市生活垃圾污染，且隨著時(shí)代的發(fā)展，不斷更新已有的法律，賦予法律新的指導(dǎo)思想。減量化、資源化、綜合處理無害化成為指導(dǎo)城市生活垃圾立法的重要原則。比如1989年美國(guó)環(huán)境保護(hù)署(EPA)發(fā)表了關(guān)于城市固體廢物管理的國(guó)家戰(zhàn)略，確立了三個(gè)目標(biāo):(1)加快資源的減量化和再循環(huán)。(2)增大廢物處置的容量，繁榮二手材料交易市場(chǎng)。(3)改進(jìn)固體廢物處理設(shè)備的安全性能。

發(fā)達(dá)國(guó)家在城市生活垃圾產(chǎn)生的各個(gè)環(huán)節(jié)都制定了大量的法律法規(guī)，從生產(chǎn)到消費(fèi)再到回收，每個(gè)環(huán)節(jié)的法律都緊密相連，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。比如日本在《廢棄物處理及清掃法》頒布后，制訂了《容器包裝分類回收和再商品化促進(jìn)法》、《特定家庭用機(jī)器再商品化法》、《建設(shè)工程材料再資源化法》、《食品循環(huán)資源再生利用等促進(jìn)法》等一系列針對(duì)性的法律，在處理城市生活垃圾的過程中具有重要的作用。

2、嚴(yán)格的垃圾分類制度，實(shí)行抵押金制度

在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，垃圾分類回收的觀念都已經(jīng)恰當(dāng)融入到每個(gè)人的生活當(dāng)中，垃圾的分類也逐漸細(xì)化，從分裝不同垃圾的垃圾袋的質(zhì)地、規(guī)格、顏色到投放垃圾的時(shí)間以及政府為垃圾分類所用的顏色各異的垃圾桶，法律都有嚴(yán)格規(guī)定。瑞士的許多州根據(jù)自己的具體情況，就垃圾處理出臺(tái)了更加嚴(yán)格的規(guī)定，如蘇黎世州的垃圾手冊(cè)就有108頁，規(guī)定之詳細(xì)堪稱世界之最。

嚴(yán)格的垃圾分類制度固然好，但是企業(yè)、個(gè)人等一般不會(huì)主動(dòng)去承擔(dān)生活垃圾分類的義務(wù)，所以強(qiáng)制性手段還是必需的，比如實(shí)行抵押金制度，利用經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，對(duì)企業(yè)、個(gè)人等主體產(chǎn)生制約作用，從源頭實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化，使得環(huán)保觀念深入人心。

四、我國(guó)完善城市生活垃圾污染的防治的立法建議

根據(jù)對(duì)我國(guó)的城市生活垃圾污染的立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)城市生活垃圾污染的危害之處，我國(guó)的相關(guān)立法尚需完善。然而城市生活垃圾污染問題嚴(yán)峻，防治迫在眉睫，只有通過完善立法，才能從根本上解決城市生活垃圾污染的防治。

(一)制定和完善城市生活垃圾減量化、資源化和無害化的具體制度

1、減量化。減量化是指減少垃圾的產(chǎn)生，特別是從源頭上控制垃圾產(chǎn)量。垃圾在產(chǎn)生之前是作為生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的交易產(chǎn)品存在的，所以從源頭上控制就是要加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者的行為進(jìn)行立法，完善監(jiān)督機(jī)制?？梢圆扇∈芤嬲吒顿M(fèi)制度，而并不是單純由政府買單。

2、資源化。資源化是指對(duì)可回收利用的垃圾進(jìn)行回收利用或者再次加工，實(shí)現(xiàn)垃圾資源的有效利用?？梢詫?shí)行有效的垃圾分類制度，加強(qiáng)垃圾的回收利用效率，在立法上制定相應(yīng)的垃圾分類的法律法規(guī)，使環(huán)境法律關(guān)系的全部主體參與到垃圾資源回收再利用的行動(dòng)中來。

3、無害化。無害化是指在垃圾的轉(zhuǎn)移、運(yùn)送過程當(dāng)中避免二次污染造成環(huán)境污染和損害人體健康。所以可以建立防止污染轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)嫁制度避免二次污染，并且建立突發(fā)事件處理機(jī)制，保護(hù)環(huán)境和人的身體健康。所以，立法上可以把三化原則具體化，制定一些具體的制度和措施，讓其可以真正地落到實(shí)處。

(二)制定城市生活垃圾污染防治的實(shí)施細(xì)則

《固體廢物污染環(huán)境防治法》中關(guān)于城市生活垃圾污染防治方面的規(guī)定只能起到統(tǒng)領(lǐng)的作用，是一種原則上的宏觀調(diào)控。涉及到生活垃圾污染防治的具體措施，還需要進(jìn)行一系列有針對(duì)性的立法活動(dòng)，制定各種配套的法規(guī)和條例，因此我們應(yīng)該在考慮分類對(duì)象的屬性、三化原則的實(shí)施情況、各地的居民生活水平以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)的因素上，具體可以制定《城市生活垃圾分類條例》采取對(duì)環(huán)境問題建章立制，科學(xué)界定城市生活垃圾的分類，合理規(guī)劃垃圾袋、垃圾箱的設(shè)置，規(guī)定具體的投放途徑，制定相關(guān)的獎(jiǎng)懲措施，培養(yǎng)公民的環(huán)保意識(shí)，改善市容市貌。

(三)強(qiáng)化政府的角色，完善監(jiān)督機(jī)制

政府在環(huán)保工作中，有雙重身份。首先，政府作為國(guó)家行政職能的執(zhí)行者，政府機(jī)關(guān)依法賦予企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公民開發(fā)利用國(guó)家所有的自然資源、向環(huán)境排放一定限度污染物的權(quán)利，并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。其次，當(dāng)環(huán)境侵害給國(guó)家造成直接或間接地?fù)p失時(shí)，政府機(jī)關(guān)又要代表國(guó)家依法向當(dāng)事人提出損害賠償訴訟。政府的行政工作涉及方方面面，在環(huán)境保護(hù)工作中，對(duì)城市生活垃圾的處理亦有一定的監(jiān)管職能，具體可以采取包括推廣新能源，改善能源結(jié)構(gòu)、組織凈菜進(jìn)城、提高生活垃圾回收利用率等一系列積極主動(dòng)的措施，保障城市生活垃圾處理合法化，加強(qiáng)政府環(huán)保職能。加強(qiáng)從生活垃圾產(chǎn)生到最終利用的全過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，做到有責(zé)任主體可以追究。最后，完善處罰制度，明確各部門的職責(zé)，協(xié)調(diào)好各部門的工作。

(四)建立城市生活垃圾分類回收利用的制度

對(duì)于公眾，規(guī)范分類標(biāo)志，提高公眾的分類意識(shí)，是垃圾分類的意識(shí)深入人心，滲透到居民生活當(dāng)中來，使公眾的分類意識(shí)逐步的轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X行動(dòng)。

對(duì)于政府來說，可以在了解我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，借鑒其他國(guó)家的垃圾分類回收利用的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立起符合我國(guó)實(shí)際的城市生活垃圾分類回收利用制度，包括制定可以具體操作的一系列的規(guī)章制度、實(shí)施方案、對(duì)違反者的處罰規(guī)定等相關(guān)措施，使得城市生活垃圾分類回收利用的工作的開展有法可依，有據(jù)可循。另外，政府可以利用經(jīng)濟(jì)杠桿，趨利避害來推動(dòng)城市生活垃圾分類回收利用的發(fā)展，對(duì)于相關(guān)的工作部門和企事業(yè)單位給予積極的政策扶持和必要的資金資助，鼓勵(lì)定向使用資金以改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，改善民生。也可以實(shí)施一些獎(jiǎng)懲措施培養(yǎng)公民的環(huán)保習(xí)慣，使其自覺主動(dòng)的進(jìn)行垃圾分類。

五、結(jié)語

城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，亦產(chǎn)生了嚴(yán)重的污染問題，城市生活垃圾污染極其嚴(yán)峻。因此，筆者通過對(duì)立法現(xiàn)狀進(jìn)行分析，針對(duì)通過完善立法解決城市生活垃圾污染的防治提出建議。通過對(duì)于城市生活垃圾從源頭控制，強(qiáng)化政府的責(zé)任，完善垃圾分類，制定可以實(shí)際執(zhí)行的實(shí)施細(xì)則以及提高公眾的參與程度等相關(guān)措施來完善立法，由此在貫徹可持續(xù)發(fā)展理念的同時(shí)，促進(jìn)環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的諧同發(fā)展。(作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué))

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作者簡(jiǎn)介：賀丹丹(1992-)，女，漢，山西臨汾人，碩士研究生，浙江農(nóng)林大學(xué)，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。