齊齊哈爾市衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)與發(fā)展研究

賈翠英 于永剛 宋運(yùn)娜

[摘 要]通過運(yùn)用文獻(xiàn)評閱和專家咨詢、多重論證的方法，分析了衛(wèi)生監(jiān)督體系“結(jié)構(gòu)一過程一結(jié)果”指標(biāo)之間的相關(guān)關(guān)系，同時運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型進(jìn)行分析，得出齊齊哈爾市衛(wèi)生監(jiān)督工作自從改革以后成就顯著，不過存在不少問題：（1）機(jī)構(gòu)性質(zhì)明確，名稱統(tǒng)一；各級機(jī)構(gòu)職能定位不明確；（2）人員數(shù)量不足，素質(zhì)有待提高；（3）經(jīng)費(fèi)投入不足，人員經(jīng)費(fèi)缺乏；（4）房屋裝備基本滿足工作需求；（5）衛(wèi)生法律法規(guī)滯后，亟待解決；（6）在執(zhí)法過程中缺乏必要的技術(shù)支撐。衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域面臨新的挑戰(zhàn)，需要通過加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、落實(shí)經(jīng)費(fèi)投入，完善法律法規(guī)等方面，進(jìn)一步完善監(jiān)督體系。

[關(guān)鍵詞]衛(wèi)生監(jiān)督；體系建設(shè)；現(xiàn)狀

[中圖分類號]R197 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）04 — 0032 — 02

齊齊哈爾市轄七區(qū)九縣（市），占地面積4.24萬平方公里，人口570萬。自從建國以來齊齊哈爾市衛(wèi)生監(jiān)督管理體系經(jīng)歷了四個階段。第一階段——萌芽時期（1949年—70年代末），齊齊哈爾市下設(shè)有衛(wèi)生科，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或城市街道辦事處設(shè)有衛(wèi)生專職干部，這種衛(wèi)生管理體系雖有調(diào)整，但主要框架一直沿襲至今，此時公共衛(wèi)生監(jiān)管的體系初步型成。第二階段——發(fā)展時期（80年代初—90年代末）1991年8月我國成立了，衛(wèi)生部醫(yī)院管理研究所，齊齊哈爾市借此契機(jī)公共衛(wèi)生監(jiān)管已經(jīng)步入了專業(yè)化階段〔1〕。第三階段——建設(shè)時期（1999—2008年）公共衛(wèi)生監(jiān)管主體體系建立，各級政府的監(jiān)管職能，監(jiān)管對象，監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本明確，國家及市政府建立的法律法規(guī)，各種規(guī)章制度建立，我市的衛(wèi)生監(jiān)督體系建立起基本框架。第四階段——創(chuàng)新階段（2008年至今）公共衛(wèi)生監(jiān)管體系改革，進(jìn)一步完善法律法規(guī)〔2〕。經(jīng)歷了四個階段的發(fā)展，我市的公共衛(wèi)生監(jiān)管體系有了長足的進(jìn)步，但仍然存在著一些問題。

一、衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)重要性

衛(wèi)生監(jiān)督工作是全市構(gòu)建法治社會的基本要求，衛(wèi)生監(jiān)督工作目的是運(yùn)用法律、法規(guī)維護(hù)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的正常秩序，保護(hù)全體民眾的衛(wèi)生權(quán)益；同時監(jiān)督特定公民，法人和其他組織單位衛(wèi)生行為；是“依法治國”的重要保障。衛(wèi)生監(jiān)督工作也是公共衛(wèi)生體系建設(shè)的一個重要組成部分。衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)主要包括：依法監(jiān)督管理食品、化妝品、消毒產(chǎn)品、生活飲用水及涉及的飲用水衛(wèi)生安全產(chǎn)品，依法監(jiān)督管理公共場所，職業(yè)、放射、學(xué)校衛(wèi)生等工作、傳染病防治工作、醫(yī)療機(jī)機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)、整頓規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場〔4〕。

以齊齊哈爾市所屬的七區(qū)九縣為研究對象，針對公共衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源情況；機(jī)構(gòu)費(fèi)用收支情況；機(jī)構(gòu)的主要儀器、辦公設(shè)備、及信息建設(shè)基本狀況；被監(jiān)管衛(wèi)生許可情況；轄區(qū)衛(wèi)生監(jiān)管基層網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況等進(jìn)行研究。采用綜合運(yùn)用焦點(diǎn)小組討論法，廣泛收集衛(wèi)生監(jiān)管體系建設(shè)及發(fā)展的看法和意見。

二、衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.機(jī)構(gòu)性質(zhì)

2003年下半年，齊齊哈爾市相繼成立17個衛(wèi)生監(jiān)督所，管理全市的衛(wèi)生監(jiān)督工作。根據(jù)2009年中央的規(guī)定，衛(wèi)生部相應(yīng)機(jī)構(gòu)及各個地方衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)相繼納入公務(wù)員管理系列。通過問卷調(diào)查的情況看，我市的大部分的公共衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)構(gòu)為全額事業(yè)單位，各地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所隸屬于當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門——各區(qū)級、縣級衛(wèi)生和計劃生育局。機(jī)構(gòu)行政級別為副科級。

2.人力資源不足，素質(zhì)有待提高

根據(jù)2010年7月底制定的《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)績效考核實(shí)施意見》（試行）方案中要求轄區(qū)內(nèi)每萬人常住人口配備1—1.5名衛(wèi)生監(jiān)督人員〔3〕。齊齊哈爾市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員配備明顯不足，最高的數(shù)值是齊齊哈爾市的區(qū)人員配備情況每萬人0.776人，衛(wèi)生監(jiān)督人員的平均年齡達(dá)到46.1歲，人員年齡相對較大，影響制約了行業(yè)的發(fā)展，需要更多新鮮的年輕的力量加入。人力資源學(xué)歷多集中在?？?、本科水平，高學(xué)歷的人員較少，需要進(jìn)行行業(yè)的培訓(xùn)，提高人員專業(yè)素質(zhì)。性別比例基本合理，部分地區(qū)男性較多。高級職稱在人員中的比例為47%，占的比例比較高；

人員流動情況（近五年的）數(shù)量上各地人員表現(xiàn)為凈流入，方向上表現(xiàn)為同級變動為主，上調(diào)多于下調(diào)；除了機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致的變動，大量人員流入醫(yī)療結(jié)構(gòu)或是高校繼續(xù)深造；所學(xué)習(xí)專業(yè)情況；除了公共衛(wèi)生，醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)外，其他專業(yè)如：法律、計算機(jī)、管理、會計等相關(guān)專業(yè)人才相繼引入。醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)的人員比例要低于疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，法律、管理等專業(yè)人員占約20%，人數(shù)上有明顯提高。我市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員配備趨于合理，法律監(jiān)督專業(yè)指導(dǎo)更加全面，人員、機(jī)構(gòu)運(yùn)行的管理更加系統(tǒng)。

但是齊齊哈爾市的比例相對比較高。而法律和其他非醫(yī)學(xué)類專業(yè)人員比例相對較高，提示衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在建設(shè)過程中更加注重從工作的實(shí)際出發(fā)選拔人員，按照工作的需要，進(jìn)一步充實(shí)了醫(yī)學(xué)專業(yè)以外的人員進(jìn)入到衛(wèi)生監(jiān)督體系，使行業(yè)運(yùn)行為更加規(guī)范。

3.經(jīng)費(fèi)投入不足，人員經(jīng)費(fèi)缺乏

收支平衡是一個機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行首要條件，從收入和支出之間的關(guān)系可以看出，在齊齊哈爾地區(qū)公共衛(wèi)生監(jiān)管體系中，收支基本平衡，但仍有部分的資金缺口。

公共衛(wèi)生監(jiān)管系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)分為：人員經(jīng)費(fèi)、公務(wù)經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。人員經(jīng)費(fèi)是一個部門人事編制內(nèi)的職工的工資、補(bǔ)貼、福利待遇等費(fèi)用。公務(wù)經(jīng)費(fèi)是指為完成某項(xiàng)工作要求或者目標(biāo)所需要的花費(fèi)，用于單位日常工作的辦公費(fèi)用。業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)是指與職能相關(guān)的費(fèi)用。

經(jīng)費(fèi)來源一般包括：政府撥款、服務(wù)性收入、上級補(bǔ)助收入、其他收入。公共衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)逐年上升，人員支出和公用支出是主要支出項(xiàng)目，占支出經(jīng)費(fèi)的80%，隨著政府的重視，公用經(jīng)費(fèi)和經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)有所提高，專項(xiàng)投入效果顯著，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)多來源于地方政府經(jīng)費(fèi)。

根據(jù)2005年下發(fā)的《衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》指出：市級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建筑規(guī)模應(yīng)不少于2400平方米，縣級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建筑規(guī)模應(yīng)不少于1200平方米。各級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)房屋建設(shè)包括辦公用房和輔助用房。近三年齊齊哈爾市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)資金投入相對力度比較大，人均建筑面積，實(shí)際使用面積，產(chǎn)權(quán)房建筑面積等基本達(dá)標(biāo)。

近年來，我市設(shè)備建設(shè)資金投入逐年增加，政府重視衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備建設(shè)的投入；衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備有較大幅度增加；現(xiàn)場快檢測設(shè)備建設(shè)得到了優(yōu)先發(fā)展。但是部分衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備建設(shè)尚未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求，個別衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)備的利用率不高。

4.法律法規(guī)相對滯后，執(zhí)法過程中缺少必要的技術(shù)支持

2013年3月批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國發(fā)〔2013〕14號）監(jiān)督局承擔(dān)公共衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育綜合監(jiān)督工作，從而食品安全和職業(yè)衛(wèi)生職能得到調(diào)整，從而公共衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能被削弱，以此次變革為契機(jī)充分明確機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和定位，進(jìn)一步整合資源，落實(shí)經(jīng)費(fèi)有效支出〔6〕。隨著13年方案的提出，相應(yīng)的公共衛(wèi)生監(jiān)管的制度，相應(yīng)的法律法規(guī)，具體的實(shí)施方案應(yīng)用做出調(diào)整。目前時間有限，大量的法律法規(guī)沒有明確建立或是有效的執(zhí)行，在法律法規(guī)落實(shí)執(zhí)行過程中，需要必要的技術(shù)支持，這需要在科技設(shè)備上和人員應(yīng)用設(shè)備能力上得到必要的保障。

三、衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)未來展望

針對新的機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，結(jié)合齊齊哈爾市實(shí)際，從以下一點(diǎn)出發(fā)可以推動齊齊哈爾市衛(wèi)生監(jiān)管發(fā)展。

1.廣納賢才，廣開言路

新醫(yī)改后，衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量有明顯增加，但與需求仍有差距，高學(xué)歷衛(wèi)生監(jiān)督人員比例穩(wěn)中有升，但仍不能滿足實(shí)際需求。衛(wèi)生監(jiān)督人員不足，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)；衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)編制不足，建議充分利用現(xiàn)有定編并擴(kuò)大編制數(shù)量。積極鼓勵衛(wèi)生監(jiān)督工作人員外出學(xué)習(xí)，進(jìn)修，加大政策性獎勵。

2.加大投入，優(yōu)化資金利用

人員引進(jìn)費(fèi)，工資支出、獎金支出、職工福利、離退休人員經(jīng)費(fèi)、人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、房屋基建投入資金等。經(jīng)費(fèi)主要來源是：衛(wèi)生事業(yè)撥款、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)收入、罰沒款返還等〔7〕。目前經(jīng)費(fèi)上有嚴(yán)重缺口，主要依靠中央政府薄款，地方政府支持。我們主要增加經(jīng)費(fèi)來源；有效利用經(jīng)費(fèi)，根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，創(chuàng)新項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)跟蹤機(jī)制，有效的提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的利用率。

3.完善硬件，把脈發(fā)展途徑

新醫(yī)改后，我市公共衛(wèi)生監(jiān)管用房屋建筑面積、主要儀器辦公設(shè)備情況有明顯提高，但仍不能滿足需求?，F(xiàn)場快速檢測與防護(hù)設(shè)備實(shí)際配備有待完善。進(jìn)一步提高衛(wèi)生監(jiān)督設(shè)備質(zhì)量、數(shù)量、種類投入，重點(diǎn)加強(qiáng)快速檢測設(shè)備和信息建設(shè)設(shè)備配置。建立一個全市統(tǒng)一的，規(guī)范的衛(wèi)生監(jiān)督信息平臺，達(dá)到信息透明，公開，共享。形成一套完整的，全市統(tǒng)一的突發(fā)緊急情況衛(wèi)生監(jiān)督體系，做好防控預(yù)案。

4.健全法規(guī)，把握技術(shù)要點(diǎn)

制定并完善行之有效地齊齊哈爾市公共衛(wèi)生監(jiān)管法律法規(guī)體系，做到有法可依，并處理好執(zhí)法依據(jù)和處罰標(biāo)準(zhǔn)的相對關(guān)系，要求執(zhí)法人員熟練掌握，秉公執(zhí)法。

2013年3月改革方案出臺后，新型的公共衛(wèi)生監(jiān)管工作面臨全新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，齊齊哈爾市公共衛(wèi)生監(jiān)管工作得到了長足的進(jìn)步，但是仍有不足之處：人員數(shù)量不足，素質(zhì)有待提高；經(jīng)費(fèi)投入不足，人員經(jīng)費(fèi)缺乏；房屋裝備基本滿足工作需求；衛(wèi)生法律法規(guī)滯后，亟待解決；在執(zhí)法過程中缺乏必要的技術(shù)支撐。需要衛(wèi)生監(jiān)督人群策群力共同謀劃齊齊哈爾市公共衛(wèi)生監(jiān)管體系新局面。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕陳剛，曹文梅，康琦，等.《我國衛(wèi)生監(jiān)督行業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查與分析》課題概述〔J〕.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2015，（03）：207-210.

〔2〕張帆，陳剛，張蓓蕾，等.衛(wèi)生監(jiān)督學(xué)科建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展研究概述〔J〕.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2015，（02）：114-118.

〔3〕應(yīng)貴英，段占祺，王敏，田甜.衛(wèi)生監(jiān)督統(tǒng)計指標(biāo)評價〔J〕.華西醫(yī)學(xué)，2012，（09）：1375-1379.

〔4〕孫梅.衛(wèi)生監(jiān)替體系系統(tǒng)評價與配置標(biāo)準(zhǔn)研究〔Z〕.2008.

〔5〕劉斐霞，肖青，薛敏，等.我國衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)與發(fā)展的定性研究〔J〕.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2015，22（5）：440-444.

〔6〕毛艷銘.齊齊哈爾新農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)問題與對策〔J〕.理論觀察，2008，（04）：16—17.

〔7〕陳萬春，陳宏，高東江，等.齊齊哈爾市創(chuàng)建黑龍江省西部區(qū)域性醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心戰(zhàn)略構(gòu)想〔J〕.中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2014，（04）：62-65.

〔8〕何莎莎，王曉華，馮占春.縣級基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督與控制模式上研究〔J〕.中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2012，（01）：70-73.

〔9〕馬驍，任旭，董雅靜，等.對職能調(diào)整后提升衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法效能的探討與分析〔J〕.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2015，（01）： 7-13.

〔責(zé)任編輯：侯慶海〕