地方政府預算管理信息披露的研究

蘇煜峰

【摘要】目前地方政府預算管理信息披露不完善，導致其債務存在巨大風險。針對我國地方政府預算管理信息披露的現(xiàn)狀，結合國外相關先進經(jīng)驗，本文認為應該構建法律監(jiān)督、會計監(jiān)督和社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系；增強預算管理信息的實用性、可比性與及時性；將預算管理信息公開貫穿整個預算全過程；拓寬信息獲取的途徑；將地方政府債務納入預算管理體系并加以詳細披露。

【關鍵詞】地方政府；預算管理信息；披露

一、引言

近年隨著《新預算法》和《關于加強地方政府性債務管理的意見》的實施，我國地方政府債務問題日益凸顯，2015年底已接近國際警戒線。然而當前地方政府并未建立相關日常性管理與預算管理信息披露機制。預算管理信息披露的缺陷不利于政府常態(tài)化融資管理，隱藏著巨大風險，進而可能引發(fā)更多方面社會問題。因而研究如何全面披露政府預算管理信息成為政府債務管理的重要問題。

二、文獻綜述

目前我國對政府預算管理等問題的研究仍處于探索階段。陳工[1]（2013）認為我國政府預算改革正處于向完善權力制約機制的傳統(tǒng)預算和提高財政預算資金效率及有效性的新績效預算演進的雙向進程中。關鍵是加強政府預算的政治控制，健全政府預算核算體系，提高預算透明度，實施“全口徑”預算管理。王洛忠、李帆[2]（2013）指出近年來我國政府預算公開工作雖有明顯進展但仍存在結構維度、內(nèi)容維度、時間維度差距。楊亞軍等[3]（2013）建議借鑒GASB第34號公告《州和地方政府基本財務報表與管理層討論和分析》，將“基本財務報表”中的“政府整體層面財務報表”定位為提供包括政府財務狀況信息等財務管理信息，而將“必要補充信息”中的“比較預算報表”定位為提供預算管理信息，這樣就可把財務管理功能與預算管理功能較好整合。同時將預算報表從“必要補充信息”中提出作為主要報表。

目前我國政府預算管理更側重于財政收支平衡信息的生成與披露，但《新預算法》中將我國政府會計分為預算會計和財務會計兩大部分，但并未對預算會計和財務會計的債務信息予以整合披露，也沒有全面的對政府預算管理信息進行披露，信息質量堪憂。因此，本文將在我國目前地方政府預算管理信息披露現(xiàn)狀基礎上，結合國外先進經(jīng)驗，提出建議與對策。

三、國內(nèi)外政府預算管理信息披露的現(xiàn)狀分析

1、國外政府預算管理信息披露的現(xiàn)狀

（1）美國預算管理信息披露

1912年發(fā)表的《國家預算的需要》奠定了美國現(xiàn)代預算制度的里程碑。美國預算管理信息披露的最大特點就是健全的法律法規(guī)先行。美國憲法明確規(guī)定“一切公款收支的報告和賬目，應經(jīng)常公布”。除此之外，國會及審計署制定頒布的《預算與會計法》、《聯(lián)邦管理者財務一體化法》、《信息自由法》等法律文件中都有關于政府預算管理信息編制、公布的條款。在美國，參與預算過程的機構有責任向公眾提供預算管理信息。總統(tǒng)的預算草案、國會的預算文件及預算會議記錄都必須公開。同時，國會審查和辯論預算的會議對公眾開放。

（2）法國預算管理信息披露

法國政府預算管理的最大特點是“依法管理”，即所有預算管理活動都有詳細的法律條文進行清晰地界定，從法國大革命時期就對政府預算管理信息披露有相應的法律規(guī)定。法國2006年1月1日開始實施的新《財政組織法》第56條規(guī)定：“本組織法所提及的法令和決定都要刊登在公報上。除涉及國防、國家內(nèi)部和外部安全或外交機密外，所有的提案報告也要刊登在公報上。”其預算全過程，透明度很高。法國政府通過多渠道向社會公眾公布政府預算管理信息。為此，法國財政預算部網(wǎng)站開辟了專欄，用于公布所有本年度最新以及近十年來的政府預算文件，公民均可注冊此專欄并提出對本年度政府預算的看法或問題，負責人會與提問者進行信息溝通。此外，法國政府每年出版《預算組織法公民指南》通俗讀物，通過直觀清晰的問答形式，配以圖表及簡單的說明文字，對公民進行有關國家財政預算知識的教育。

（3）韓國政府預算管理信息披露

韓國是亞洲地區(qū)預算透明程度最高的國家之一。韓國政府頒布了一系列法律推動信息公開，保障公民獲取預算管理信息的權利。韓國政府在2006年頒布的《國家財政法案》中規(guī)定，預算準備、預算執(zhí)行、預算報告的相關文檔都要對公眾開放。韓國政府不斷創(chuàng)新制度，推動電子政府建設。公民可以進入電子政府便利地獲取中央政府的預算、審計報告等信息，地方政府的財政信息也可以在網(wǎng)站上獲得。

2、國內(nèi)地方政府債務預算管理信息披露現(xiàn)狀

我國地方政府預算管理信息的披露現(xiàn)狀，主要存在以下幾點問題：

（1）地方政府披露的預算管理信息質量堪憂。一方面已經(jīng)出臺的政策并沒有在預算信息披露管理實踐中得到應用，表內(nèi)披露的政府債務僅僅是統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并不符合會計確定條件。另一方面地方政府披露的信息缺乏規(guī)范性以及連貫性，沒有統(tǒng)一格式，可比性差。

（2）預算管理信息披露內(nèi)容無法滿足多元化信息需求。各地方政府披露的信息不完整、零散，并且政府債務相當一部分仍游離在預算之外，影響了預算的完整性，對于債務資金的使用效益也產(chǎn)生了極大地影響，無法滿足信息使用者對于信息的不同需求。

（3）預算管理信息披露缺乏規(guī)范、科學的預算編制體系，方式不完善。第一，不同地方政府的披露水平差異較大，各職能部門的報表格式存在差異，口徑不統(tǒng)一。第二：地方政府不同時期預算管理信息披露數(shù)據(jù)具有較大隨意性，主觀因素大。第三：缺乏專門的預算管理信息報告體系與渠道。政府公開預算管理信息的披露集中在網(wǎng)站披露，方式單一。

（4）預算管理信息披露的監(jiān)督機制不完善。首先是法律監(jiān)督缺失。規(guī)定要求地方政府對預算管理信息進行披露的政策僅僅是原則性的，沒有詳細說明披露方式及披露內(nèi)容。其次是會計監(jiān)督缺失，現(xiàn)行的政府會計并未形成成熟的債務監(jiān)督機制。最后是社會監(jiān)督缺失，目前還沒有地方或個人因為違規(guī)舉債而被問責，信用評級機構缺乏中立性。

四、對我國改進政府預算管理信息披露的建議

在借鑒國外政府預算管理信息披露的基礎上，結合國內(nèi)披露現(xiàn)狀及問題，筆者認為應該從以下幾方面做出改進：

1.構建法律監(jiān)督、會計監(jiān)督和社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系。（1）法律監(jiān)督。出臺國家層面的《地方政府預算管理信息披露法》，成立專門管理部門。（2）會計監(jiān)督。通過預算會計的預算與決算的對照、財務會計監(jiān)督、內(nèi)部控制等制度的完善，加強對地方政府預算管理信息的監(jiān)督。（3）社會監(jiān)督。引進社會審計、項目評估、信用評級等社會監(jiān)督機制，建立暢通信息反饋通道，完善監(jiān)督體系。特別重視建立和完善預算公開的相關法律法規(guī)規(guī)章。法規(guī)中尤其要建立預算公開的行政問責制，明確違反預算公開相關法律法規(guī)的法律、行政責任，明確責任追究方式。

2.增強預算管理信息的實用性、可比性與及時性。引入權責發(fā)生制，加強預算管理信息的披露，細化預算管理會計科目，使預算管理信息與各部門為公眾提供的公共服務相匹配，是百姓能夠看懂預算管理信息。同時構建統(tǒng)一的預算管理信息披露報表，統(tǒng)一口徑、信息披露方式，擴寬信息披露的途徑，提高信息公開的及時性。在預算公開程中，也要尊重部門和地方差異性，允許其根據(jù)具體情況作細微調整，添加報告附注。

3.預算管理信息公開貫穿整個預算全過程。我國的預算報告在人大審議通過后才公開，公開之后再無下文。人大審議預算的過程、預算執(zhí)行中的調整等信息，公眾無從得知。針對這些問題，政府在預算編制過程中應廣泛征求各界意見，隨時向公民公開預算管理信息。對于重大項目的預算應讓公眾及時了解，以便及時把合理意見和建議落實到預算決策中。

4.拓寬信息獲取的途徑。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的作用。首先，可參考國際慣例將部門預算集中公布在一個網(wǎng)站上，有利于對部門預算公開的監(jiān)督。其次，考慮在各級政府的門戶網(wǎng)站主頁設立預算管理網(wǎng)站的鏈接。然后，預算管理網(wǎng)站要根據(jù)政府部門、關鍵問題等不同主題對政府預算管理信息進行分類，且應允許免費下載。在此基礎上，預算管理網(wǎng)站上可以設立公共論壇，便于使用者互動討論。最后，對于地方政府信息披露的渠道，要廣辟路徑。報紙、電視、廣播、社區(qū)布告欄等都可應用。

5.將地方政府債務納入預算管理體系中，并加以詳細披露。地方政府應當依據(jù)當?shù)剡€本付息的能力與發(fā)展規(guī)劃，專門建立債務預算，接受人大的審議和監(jiān)督，完善預算管理體系。債務預算的編制內(nèi)容主要涉及債務總額與結構情況、預算時期內(nèi)舉借與償還情況、債務收支預算、償還資金來源預算等，同時需要規(guī)范地方政府債務預算編制流程，反映債務預算資金的收支，加強債務預算體系的完整性和科學性。

參考文獻

[1]陳工.我國政府預算改革的目標與實現(xiàn)路徑[J].地方財政研究，2013（02）：21-26.

[2]王洛忠，李帆.我國政府預算公開的實踐進展、現(xiàn)實差距與提升路徑[J].中國行政管理，2013（10）：66-69.

[3]楊亞軍，楊興龍，孫芳城. 基于風險管理的地方政府債務會計系統(tǒng)構建[J].審計研究，2013（03）：94-101.