淺談如何強(qiáng)化學(xué)前教育事業(yè)中的行政作用

盧小璇

【摘要】學(xué)前教育是整個(gè)教育事業(yè)的基礎(chǔ)，其重要性不言而喻。在我國(guó)，學(xué)前教育辦學(xué)缺乏政府的宏觀調(diào)控和具體監(jiān)管，這也是“入園難”、“入園貴”、幼兒人身侵害等問(wèn)題的根源所在。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)相關(guān)立法實(shí)踐的研究分析發(fā)現(xiàn)，美國(guó)通過(guò)立法從不同層面對(duì)學(xué)前教育發(fā)展中政府的職責(zé)進(jìn)行了明確而具體的要求，有效實(shí)現(xiàn)了學(xué)前教育的應(yīng)有價(jià)值。因此，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)也應(yīng)該通過(guò)立法來(lái)強(qiáng)化政府在學(xué)前教育中的行政作用，保障其健康有序地發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】學(xué)前教育；政府職責(zé)；行政作用

教育是民生之本、強(qiáng)國(guó)之基，也是全社會(huì)始終關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。近期，因?yàn)槟缘却砗臀瘑T在兩會(huì)中關(guān)于將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范圍的提案和建議，學(xué)前教育問(wèn)題引起了全社會(huì)的熱議。政府是推動(dòng)教育事業(yè)發(fā)展的主體，明確政府在學(xué)前教育中的主體責(zé)任，強(qiáng)化學(xué)前教育事業(yè)中政府的行政作用，是一個(gè)極具現(xiàn)實(shí)意義的重要課題。

一、我國(guó)學(xué)前教育立法存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)教育法律體系不斷完善，但學(xué)前教育領(lǐng)域的專門(mén)性法律卻一直空缺。由于缺乏專門(mén)性的法律法規(guī)，導(dǎo)致政府責(zé)任缺失，學(xué)前教育立法已經(jīng)成為一個(gè)亟待解決的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

首先，我國(guó)學(xué)前教育缺乏一部專門(mén)性法律。也正是由于立法的滯后，才造成了投入不足、教師素質(zhì)良莠不齊、教師待遇差、教育資源配置不均等一系列問(wèn)題。2011年3月，教育部曾經(jīng)啟動(dòng)過(guò)學(xué)前教育立法，但迄今進(jìn)展卻極為緩慢。

其次，現(xiàn)有關(guān)于學(xué)前教育的法規(guī)已經(jīng)嚴(yán)重落后。目前，我國(guó)專門(mén)規(guī)范學(xué)前教育的主要法規(guī)、規(guī)章是1986年的《幼兒園管理?xiàng)l例》和1996年的《幼兒園工作規(guī)程》。由于這兩部法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，對(duì)學(xué)前教育發(fā)展已經(jīng)起不到應(yīng)有的規(guī)范引導(dǎo)作用，就更遑論解決在社會(huì)轉(zhuǎn)型期所涌現(xiàn)出來(lái)的大量新問(wèn)題，也從而間接造成了目前學(xué)前教育中存在入學(xué)難、收費(fèi)高企不下等眾多問(wèn)題。

再次，現(xiàn)有關(guān)于學(xué)前教育的法規(guī)存在制度性漏洞。這些法規(guī)和規(guī)章的法律效力不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及全國(guó)統(tǒng)一性法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，而且既沒(méi)有對(duì)幼兒教師隊(duì)伍素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、待遇和權(quán)益進(jìn)行明確和規(guī)范，也沒(méi)有對(duì)幼兒園的注銷等核心問(wèn)題進(jìn)行具體的規(guī)定，存在著很大的制度性漏洞。

二、美國(guó)的相關(guān)立法實(shí)踐

美國(guó)立法明確了政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的職責(zé)，從而確保各級(jí)政府能夠高度重視學(xué)前教育，從規(guī)劃組織、保證投入、嚴(yán)格監(jiān)管、提升教師隊(duì)伍素質(zhì)、協(xié)調(diào)社會(huì)資源等方面全面推動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展。其具體情況如下：

（一）政府重視程度高

學(xué)前教育是教育的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到國(guó)民的整體素質(zhì)。美國(guó)政府高度重視學(xué)前教育，通過(guò)切實(shí)的立法行為來(lái)履行職責(zé)，極為有效地保障了學(xué)前教育價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。從上世紀(jì)末以來(lái)，美國(guó)出臺(tái)了《提前開(kāi)始法》、《全美兒童保護(hù)法》、《兒童保育與發(fā)展固定撥款法》、《早期學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)法》、《不讓一個(gè)兒童落后法》、《入學(xué)準(zhǔn)備法案》等一系列學(xué)前教育專門(mén)性法律，各級(jí)州政府也制定了相關(guān)的教育改革法案，充分體現(xiàn)了對(duì)學(xué)前教育的高度重視。例如。在上世紀(jì)90年代制定的《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》中，明確將發(fā)展學(xué)前教育的目標(biāo)列為美國(guó)八大教育目標(biāo)之首，規(guī)定了確保兒童有足夠的營(yíng)養(yǎng)和體育活動(dòng)，確保所有兒童具有科學(xué)的、高質(zhì)量的學(xué)前教育項(xiàng)目，明確了家長(zhǎng)在學(xué)前教育中的責(zé)任和義務(wù)，非常具有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。

（二）確保財(cái)政投入和師資水平

穩(wěn)定充足的財(cái)政投入是確保學(xué)前教育健康有序發(fā)展的必要條件。近年來(lái)，通過(guò)立法，美國(guó)政府財(cái)政投入的持續(xù)增漲已經(jīng)成為美國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的重要趨勢(shì)和顯著特點(diǎn)，而且這種趨勢(shì)還在逐漸增強(qiáng)。美國(guó)政府通過(guò)對(duì)大型學(xué)前教育項(xiàng)目和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，通過(guò)稅費(fèi)抵扣等形式對(duì)有學(xué)前兒童的家庭進(jìn)行補(bǔ)助等方式，保證了學(xué)前教育規(guī)模和質(zhì)量的快速穩(wěn)步發(fā)展。

師資力量是決定學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素。一方面，美國(guó)通過(guò)立法逐漸提高對(duì)幼兒教師崗位、學(xué)歷、專業(yè)和資格證書(shū)等方面素質(zhì)的要求，明確幼兒教師的獨(dú)特地位，倡導(dǎo)全社會(huì)對(duì)幼兒教師的尊重和理解。例如，通過(guò)2003年的《提前開(kāi)始法》修訂案，明確規(guī)定從2011年9月30日開(kāi)始凡是‘提前開(kāi)始的教師必須擁有兒童早期教育的協(xié)士、學(xué)士或更高學(xué)位。另一方面，政府不遺余力地推進(jìn)幼兒教師隊(duì)伍的培訓(xùn)和財(cái)政保障。例如在《不讓一個(gè)兒童落后法》中，就明確透漏出將優(yōu)秀教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)集中到學(xué)前教育事業(yè)中的信息，同時(shí)規(guī)定了高額的用于促進(jìn)幼兒教師培訓(xùn)與培養(yǎng)的財(cái)政支出。

（三）強(qiáng)化部門(mén)配合，調(diào)動(dòng)州與地方的積極性

學(xué)前教育是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)教育工程，只有有效強(qiáng)化各相關(guān)部門(mén)的協(xié)同配合才能真正實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育事業(yè)的健康發(fā)展。在美國(guó)，一部學(xué)前教育法律法規(guī)如果要在國(guó)會(huì)通過(guò)，就必然是撥款委員會(huì)、政府改革委員會(huì)、教育與勞工委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)等多個(gè)部門(mén)溝通協(xié)商的結(jié)果，而其中也必然會(huì)規(guī)定財(cái)政部、教育部、內(nèi)政部、健康與人類服務(wù)部、司法部等部門(mén)的職責(zé)和必須要進(jìn)行的合作與配合。

在實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的同時(shí)，美國(guó)政府還賦予了州與地方政府更多的靈活性和自主權(quán)，在很大程度上激發(fā)了州與地方政府的積極性。聯(lián)邦政府還通過(guò)制定財(cái)政撥款競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)激勵(lì)各地政府舉辦學(xué)前教育。比如，在大部分關(guān)于學(xué)前教育的法律法規(guī)中，都有具體的規(guī)定來(lái)說(shuō)明州與地方政府如何才能申請(qǐng)用于學(xué)前教育的財(cái)政撥款。這種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確保了財(cái)政撥款支出的投入方向和實(shí)際效果，不僅體現(xiàn)了聯(lián)邦政府的宏觀調(diào)控作用，也提高了地方政府的積極性和辦學(xué)質(zhì)量。

三、對(duì)我國(guó)通過(guò)立法強(qiáng)化政府職責(zé)的幾點(diǎn)建議

針對(duì)我國(guó)學(xué)前教育存在的問(wèn)題，結(jié)合美國(guó)的學(xué)前教育立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有以下幾點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控

目前，我國(guó)學(xué)前教育中存在的問(wèn)題復(fù)雜多樣，除了比較典型的適齡幼兒入園難、費(fèi)用高和城鄉(xiāng)地區(qū)差異巨大等問(wèn)題，民辦幼兒園的資質(zhì)、安全性、質(zhì)量問(wèn)題，企事業(yè)單位幼兒園性質(zhì)歸屬模糊不清問(wèn)題，農(nóng)村學(xué)前教育資源長(zhǎng)期匱乏問(wèn)題，留守兒童問(wèn)題，都在呼喚著政府職責(zé)的明確和強(qiáng)化。針對(duì)這一現(xiàn)狀，在通過(guò)立法來(lái)明確中央政府的宏觀調(diào)控職責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該通過(guò)具體法律法規(guī)給予地方政府充分的自主權(quán)。要通過(guò)立法手段明確各部門(mén)職能，在有法可依、有章可循的前提下，高效率實(shí)現(xiàn)各部門(mén)的通力合作，全面有效地整合各方資源，為學(xué)前教育的健康有序發(fā)展創(chuàng)造可能。各級(jí)政府應(yīng)該設(shè)立專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范管理學(xué)前教育，要配備專門(mén)的人員參與到學(xué)前教育的辦學(xué)中去，加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育辦學(xué)質(zhì)量的評(píng)價(jià)和監(jiān)管。

（二）重視幼兒教師隊(duì)伍建設(shè)

幼兒教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)和穩(wěn)定程度是影響學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的重要因素。針對(duì)幼兒教師身份、社會(huì)保障、培養(yǎng)培訓(xùn)等方面的問(wèn)題，要從立法層面明確幼兒教師的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)利待遇。特別是要解決好農(nóng)村幼兒教師的基本生活和權(quán)益保障問(wèn)題，從教師的選拔考核、待遇的落實(shí)提高，合法權(quán)益的保護(hù)等方面入手，為農(nóng)村地區(qū)學(xué)前教育教師隊(duì)伍建設(shè)提供有力的支持。

（三）加大財(cái)政投入力度

根據(jù)2014年國(guó)家社科基金“學(xué)前教育成本分擔(dān)研究”課題組的研究數(shù)據(jù)，與其他各級(jí)學(xué)校教育相比，我國(guó)學(xué)前教育政府投入總量偏低，“大學(xué)、中學(xué)、小學(xué)的政府投入分別是學(xué)前教育的11.9倍、18.3倍、19.0倍”。同時(shí)，與各級(jí)學(xué)校教育相比，學(xué)前教育政府財(cái)政分擔(dān)比例也很低。從2010年開(kāi)始，政府分擔(dān)比例由上一年的69%下降到34%，雖然近幾年有所回升，但仍未超過(guò)50%。另外，城鄉(xiāng)差距非常大，政府投入過(guò)多地集中于城市地區(qū)，學(xué)前教育成本則更多分擔(dān)在了農(nóng)村地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這種明顯的地區(qū)差異都嚴(yán)重制約著我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，剝奪了無(wú)數(shù)適齡幼兒接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)。

因此，要借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和做法，從法律約束和政策支持兩方面來(lái)確保國(guó)家對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入。一是通過(guò)法律約束的形式來(lái)確定學(xué)前教育的財(cái)政支出，確保?？顚Ｓ茫欢侵醒胴?cái)政應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于學(xué)前教育，各級(jí)政府也應(yīng)配套相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，確?？偭客度耄蝗谴_保學(xué)前教育投入總量中政府財(cái)政分擔(dān)比例超過(guò)50%，同時(shí)協(xié)調(diào)地區(qū)之間財(cái)政撥款比例，使農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)獲得更多的財(cái)政支持。根據(jù)我國(guó)學(xué)前教育的實(shí)際情況，也可以農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)創(chuàng)新學(xué)前教育辦學(xué)機(jī)制和投入機(jī)制，適當(dāng)調(diào)整社會(huì)支持、家庭分擔(dān)和政府撥款的投入比例。例如，在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)以政府投入為主、以中央撥款為主，適當(dāng)減輕縣級(jí)政府的財(cái)政投入和農(nóng)村家庭的負(fù)擔(dān)，以合理的財(cái)政投入分配確保學(xué)前教育財(cái)政投入的有效落實(shí)和合理使用。

四、結(jié) 語(yǔ)

學(xué)前教育是教育事業(yè)不可或缺的重要組成部分。我國(guó)政府應(yīng)該加大對(duì)學(xué)前教育的關(guān)注和支持，盡快通過(guò)立法手段明確政府在學(xué)前教育組織、領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃以及監(jiān)管等方面的責(zé)任，為保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

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