澳大利亞與英國雙峰監(jiān)管模式的比較研究

摘 " 要：金融監(jiān)管的雙峰理論起源于英國，由澳大利亞于1998年率先開始實踐并良好運行至今，而英國在金融危機后的監(jiān)管體系改革中也轉向了雙峰監(jiān)管模式，可見雙峰監(jiān)管模式有著獨特的魅力與實踐意義。通過對比兩國雙峰監(jiān)管模式在機構設置、監(jiān)管思路、雙峰機構獨立性等方面的不同，分析雙峰監(jiān)管模式的內涵與特點，以期為我國金融監(jiān)管制度改革提供一種模式選擇。

關鍵詞：澳大利亞;英國;金融監(jiān)管;雙峰監(jiān)管模式

中圖分類號：F835.61 " "文獻標識碼：A "文章編號：1003-9031（2016）01-0050-05 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.01.09

2013年12月20日，澳大利亞財政部公布了新一輪政府金融體系調查的最終調查范圍，同時任命了由David Murray AO領導的四人調查團，標志著2014年澳大利亞金融體系調查（Financial System Inquiry）的正式啟動。此前的金融體系調查都成為澳大利亞經濟改革的主要催化劑，特別是前一次的1997年沃利斯調查（Wallis Inquiry），直接引致了澳大利亞金融監(jiān)管制度改革，澳大利亞審慎監(jiān)管機構（APRA）的建立及當前澳大利亞證券投資委員會（ASIC）的形成。這些改革都促進了澳大利亞經濟的穩(wěn)定與增長，是金融監(jiān)管機構的重塑，建立雙峰監(jiān)管模式更被認為是澳大利亞經受住全球金融危機考驗的一大重要因素。在澳大利亞政府新一輪金融體系調查實施之際，本文再次聚焦澳大利亞的成功金融監(jiān)管經驗，探究雙峰監(jiān)管模式的特點。

實際上，自2008年金融危機后，世界各國就開始聚焦澳大利亞雙峰監(jiān)管模式，很多國家正在考慮乃至已經采納這種雙峰監(jiān)管理念，其中最引人注目的就是英國2012年開始的金融監(jiān)管雙峰模式改革。因此，本文將對比澳、英兩國雙峰監(jiān)管模式的異同，以便深入理解雙峰監(jiān)管模式的特點和制度設計理念，為我國金融監(jiān)管改革提供一種模式選擇。

一、澳大利亞與英國金融監(jiān)管制度概況

（一）澳大利亞的雙峰監(jiān)管制度

在澳大利亞的金融監(jiān)管框架中，監(jiān)管和監(jiān)督澳大利亞金融體系的職責被分別授予四個機構：澳大利亞審慎監(jiān)管局（the Australian Prudential Regulation Authority， APRA）、澳大利亞證券和投資委員會（the Australian Securities and Investment Commission，ASIC）、澳大利亞儲備銀行（the Reserve Bank of Australia， RBA）和澳大利亞聯(lián)邦財政部（the Australian Treasury）。以上四者又共同組成金融監(jiān)管理事會（Council of Financial Regulators，CFR）。雖然有多個主要監(jiān)管機構，但對金融體系監(jiān)管承擔更多職責的是APRA與ASIC，且這兩個機構的權利配置正體現(xiàn)了雙峰監(jiān)管理念，故一般認為澳大利亞是“雙峰”監(jiān)管模式的典型代表。

1997年，澳大利亞政府對本國金融體系進行了全面調查，該調查由著名的墨爾本商界領袖斯坦·沃利斯（Stan Wallis）領導的委員會進行，故也稱沃利斯調查，該調查對澳大利亞的金融體系改革影響重大[1]。根據(jù)沃利斯委員會調查報告的建議，澳大利亞政府在1998年7月1日成立了獨立的審慎監(jiān)管機構——“澳大利亞審慎監(jiān)管局”（APRA），開始了“雙峰”金融監(jiān)管模式的實踐?！半p峰”中的另一峰——澳大利亞證券投資委員會（ASIC），其前身是澳大利亞證券委員會（Australia Securities Commission），根據(jù)《2011年澳大利亞證券與投資委員會法案》設立并履職，由此形成了具有澳大利亞特色的經典“雙峰”模式，該基本組織結構運行至今。

（二）英國的雙峰監(jiān)管制度

2007年的金融危機使英國遭受重大損失，英國政府在完成了監(jiān)管機構對金融危機所作反應的檢討后，開始了“雙峰”監(jiān)管模式的改革。英國財政部認為，過去幾年的反思表明，三方金融監(jiān)管模式（“tripartite” model of financial regulation）的缺陷是英國未能預測，或者說充分應對2008年金融危機的一個重要原因。因此，英國政府致力于引入一套新的金融監(jiān)管機制——該套機制有著明確目標和責任，并且以專業(yè)監(jiān)管者的判斷為監(jiān)管核心[2]。根據(jù)英國《2012年金融服務法案》，英國于2013年4月1日開始了一套新的金融監(jiān)管制度①。

以《2012年金融服務法》為標志，英國再次實現(xiàn)了金融監(jiān)管改革的重大創(chuàng)新，建立起以英格蘭銀行為主導，宏、微觀審慎監(jiān)管機制相協(xié)調、微觀監(jiān)管機制相平衡的監(jiān)管體制，確立了新的中央銀行監(jiān)管機制和雙峰監(jiān)管機制。從市場主體的角度來說，新監(jiān)管模式意味著存款機構、保險機構和主要投資公司都將有兩類監(jiān)管者，一類著眼于審慎性（即PRA），另一類著眼于行為（即FCA）。而其他公司（如那些非“dual regulated”的公司）都將單獨由FCA監(jiān)管[3]。

二、澳大利亞與英國雙峰監(jiān)管模式的對比

（一）差異之一：機構設置不同

雙峰監(jiān)管模式起源于英國，卻由澳大利亞率先踐行。根據(jù)英國經濟學家Michael Taylor的闡述，金融監(jiān)管的目標應當是“雙峰”的：一是實施審慎監(jiān)管，旨在維護金融機構的穩(wěn)健經營和金融體系的穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風險;二是實施行為監(jiān)管，旨在糾正金融機構的機會主義行為、防止欺詐和不公正交易、保護消費者和投資者利益[4]。澳大利亞與英國的雙峰監(jiān)管模式都是基于這一理念構建起來的，基本框架都是設立機構分別負責審慎監(jiān)管與金融消費者保護，但在具體的監(jiān)管架構設計上又有許多不同。

1.澳大利亞經典雙峰模式

根據(jù)“雙峰”理念，澳大利亞設立了兩個監(jiān)管機構負責主要金融監(jiān)管，即澳大利亞審慎監(jiān)管局通過實施審慎監(jiān)管保證金融系統(tǒng)穩(wěn)定，澳大利亞證券和投資委員會通過實施行為監(jiān)管保護消費者利益。這套機構設置與權力配置模式完全契合雙峰理論的要求，一般稱之為經典雙峰。這套模式對澳大利亞來說行之有效，2008年金融危機中澳大利亞抵御沖擊的優(yōu)秀表現(xiàn)就是有力證據(jù)，自1998年金融監(jiān)管制度改革實施雙峰模式以來一直沒有做大的改變。在近日公布的澳大利亞金融體系調查最終報告中，以Murray為首的調查委員會同樣認為，澳大利亞的監(jiān)管架構無需做大的變動[5]。

2.英國內雙峰模式

英國在2012年的金融監(jiān)管改革中，也采納了“雙峰”監(jiān)管理念，但其最終確定的監(jiān)管機構設置與權力配置方式有別于澳大利亞。英國設立了FPC、PRA兩個機構負責以維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定為目標的審慎監(jiān)管，明確區(qū)分了宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管，即在負責宏觀審慎監(jiān)管的FPC下，再單獨成立負責微觀審慎監(jiān)管的PRA。

英國同樣設立了FCA負責以消費者保護為目的的行為監(jiān)管，但從整個監(jiān)管框架來看，該機構的層級、地位低于澳大利亞的ASIC。而基于FPC的宏觀審慎監(jiān)管職權，F(xiàn)PC可以向PRA與FCA發(fā)布指示（Directions）和建議（Recommendations），同時也可以先跟其他主體提出建議[6]。由于FPC是英格蘭銀行的內設委員會，可以理解為英國金融監(jiān)管雙峰——PRA與FCA，是在英格蘭銀行的指導下運作，即雙峰的機構層級低于英格蘭銀行。此外，澳大利亞審慎監(jiān)管局只負責銀行、保險公司和大部分養(yǎng)老金的審慎監(jiān)管，而擬設立的英國審慎監(jiān)管局還可以對符合特定標準的證券公司進行審慎監(jiān)管，從而保留了綜合監(jiān)管的某些特征[7]。因此，相較于澳大利亞來說，英格蘭的金融監(jiān)管框架被稱為內雙峰或者準雙峰模式。

3.機構設置不同的原因

相對澳大利亞而言，英國在雙峰模式下的機構設置更為細致復雜，筆者認為這種差異可以從以下三個方面理解。

一是設立雙峰監(jiān)管模式的背景不同。澳大利亞于1998年設立澳大利亞金融監(jiān)管局，其改革更多的是出于金融業(yè)發(fā)展所引出的監(jiān)管變革需要，是以溫和的方式自發(fā)地重新安排金融監(jiān)管框架。因此在雙峰機構設置上，基本就是依循了“雙峰理論”的設想，分別設立兩個獨立的機構負責主要金融監(jiān)管活動。相比之下，英國的監(jiān)管改革是迫于金融危機的壓力而為，其改革基礎也已形成定式的三方監(jiān)管，改革的指導依據(jù)在于加強宏觀審慎監(jiān)管，因而最終的監(jiān)管機構設置較為復雜且更強調宏觀審慎監(jiān)管。

二是從金融監(jiān)管傳統(tǒng)來看。英國的雙峰機構更需要一個統(tǒng)一協(xié)調機構——金融政策委員會（FPC）。英國的審慎監(jiān)管局和金融行為局主要是通過繼承金融服務局（FSA）的原有職能而來，故兩機構從金融監(jiān)管傳統(tǒng)上看需要一個統(tǒng)一協(xié)調機構（或者說是一套專門的協(xié)調安排機制），以實現(xiàn)信息的交換與共享，減少監(jiān)管重疊的同時也避免監(jiān)管真空，保證兩機構能從“在同一機構下運行”的狀態(tài)，順利過渡到“分拆并各自獨立運行”的狀態(tài)，保持金融監(jiān)管的穩(wěn)定與連貫，而澳大利亞則不存在這種傳統(tǒng)慣勢。

三是兩國央行在金融監(jiān)管中的傳統(tǒng)地位不同。澳大利亞中央銀行一開始擁有強大職能，不僅行使中央銀行職權，同時還作為商業(yè)銀行從事商業(yè)運作。審慎監(jiān)管局成立之初就是為了分拆央行權利，在機構設置上自然形成了雙峰機構與央行并立的局面。與此相反，英國中央銀行——英格蘭銀行自1694年成立以來不斷擴大職權，逐步成為金融系統(tǒng)的穩(wěn)定器，在整個英國金融監(jiān)管中一直扮演主要角色[8]。再加上英國改革前，英格蘭銀行就是金融監(jiān)管的核心監(jiān)管力量之一。在新的監(jiān)管框架中，分別負責金融監(jiān)管兩大目標的PRA與FCA，在履行監(jiān)管職責時自然離不開央行的督導與監(jiān)控。

（二）差異之二：審慎監(jiān)管的思路不同

1.澳大利亞——以風險為基礎（risk-based approach）

澳大利亞審慎監(jiān)管局一直強調，要通過有力的且有前瞻性的監(jiān)管來完成其法定職責。APRA認為，只有當監(jiān)管以風險為基礎（risk-based），同時又關注結果（outcomes-focused）的時候，才能發(fā)揮出更大的效用，相應的也有助于促進整個審慎監(jiān)管框架下效率和效果的最大化。根據(jù)APRA的解釋，以風險為基礎的監(jiān)管思路，就是要“以識別、評定受APRA監(jiān)管機構或金融體系領域中存在的最大風險為核心，然后引入監(jiān)管資源和監(jiān)管注意?！盵9]其設計初衷就是為了提升監(jiān)管領域內的效率和效果，即在最高風險領域實施最高強度的監(jiān)管，而在低風險領域實施較低強度的監(jiān)管。

2.英國——以判斷為基礎（judgment-based approach）

英國在1997年成立金融服務局（FSA）的時候采取的思路是基于原則的監(jiān)管①。而在2012年的金融監(jiān)管體制改革中英國財政部強調，雙峰模式下，審慎監(jiān)管局PRA將采取前瞻性的、基于判斷的監(jiān)管思路（Forward-looking， judgment-based approach），并加速移除舊的應對式的監(jiān)管觀念。這一監(jiān)管思路具體來說衍生出如下特點：（1）主要以判斷為基礎，即PRA要主動判斷，一家金融機構是否安全且穩(wěn)定、保險機構是否為投保人提供了合適保障以及公司是否能持續(xù)符合基本監(jiān)管門檻;（2）具有前瞻性，PRA對公司的評估不僅基于當前的風險，還基于那些將來極有可能出現(xiàn)的風險，進而判斷是否要提早進行干預;（3）專注性，PRA的監(jiān)管特別專注于那些會對英國金融體系造成巨大風險的問題或公司[10]。PRA正是將以上判斷作為監(jiān)管基礎，據(jù)以識別公司內部缺陷，從而并輔以合適的干預手段[11]。FCA在對其他金融機構進行審慎監(jiān)管時，同樣也采納了前瞻性的、以判斷為基礎的監(jiān)管思路[12]。

3.監(jiān)管思路不同的原因

澳大利亞提出“以風險為基礎”，是從監(jiān)管對象角度設置監(jiān)管活動的原則，即在制定監(jiān)管規(guī)則、確定監(jiān)管措施時，都以監(jiān)管對象的風險、監(jiān)管對象對金融系統(tǒng)施加的風險為依據(jù)。英國提出“以判斷為基礎”，是從監(jiān)管者角度設置監(jiān)管活動的原則，即強調監(jiān)管者在實施監(jiān)管活動時要進行主動判斷，判斷的依據(jù)為監(jiān)管對象的風險，判斷的結果為是否應采取提前干預措施。

兩國在審慎監(jiān)管思路上的表述不同，筆者認為原因之一是英國對以前“原則監(jiān)管”理念的反思和變革。英國在之前的原則監(jiān)管思路下，強調的是被監(jiān)管對象主動判斷自身行為是否符合監(jiān)管要求并自主采取其認為最經濟合理的措施以符合監(jiān)管要求，相對地，監(jiān)管者就是被動地開展監(jiān)管活動，較少對金融機構及其行為進行干預。這種“低干預”模式使得監(jiān)管者對許多金融機構的風險視而不見，鬧出北巖銀行破產風波，也導致未能及時察覺單個機構風險積聚給整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定帶來風險，使得英國在金融危機中損失慘重。故而在新的雙峰監(jiān)管模式下，英國特別提出了“以判斷為基礎”的審慎監(jiān)管思路，提高監(jiān)管者的主動性和干預程度。

（三）差異之三：雙峰機構的獨立性不同

兩國機構設置上存在差異的原因，從根本上來說是因為雙峰機構的獨立性存在差異。雙峰機構獨立性的不同，使得各主要監(jiān)管機構監(jiān)管權力的配置存在多少、大小之別，這必然使得兩國的監(jiān)管協(xié)調機制存在差別。這種獨立性差異直接表現(xiàn)在雙峰機構與本國央行的關系上。

1.澳大利亞：雙峰機構獨立于央行

澳大利亞的雙峰——澳大利亞審慎監(jiān)管局、澳大利亞證券和投資委員會，兩個機構擁有法定的獨立地位，直接對政府和議會負責，相互之間，與其他主要監(jiān)管機構之間，都無隸屬關系。所以說，澳大利亞雙峰機構與澳大利亞儲備銀行是并行的、同級別的金融監(jiān)管機構。此外，澳大利亞審慎監(jiān)管局的運作資金主要來自于它的監(jiān)管對象，這也說明其在金融監(jiān)管中具有很強的獨立地位，不會受制于其他監(jiān)管機構。

2.英國：PRA為央行子公司

英國的雙峰機構之一——審慎監(jiān)管局是英格蘭銀行的子公司。一方面，基于股權控制關系，審慎監(jiān)管局根據(jù)《公司法》受到母公司英格蘭銀行的直接控制與監(jiān)督;另一方面，根據(jù)《2012年金融服務法》還要受到英格蘭銀行內新設的金融政策委員會（FPC）的指導和建議。英國的雙峰機構之一——行為監(jiān)管局，其作為FSA的繼承機構，在法律地位上雖然獨立于英格蘭銀行，但根據(jù)《2012年金融服務法》的規(guī)定同樣需要接受英格蘭銀行內金融政策委員會（FPC）的指導和建議。由此可見，英國的雙峰機構與本國央行聯(lián)系緊密，在英格蘭銀行的監(jiān)督與指導下履行金融監(jiān)管職責，二者的獨立性小于澳大利亞的雙峰機構。

三、結語：雙峰監(jiān)管模式對我國金融監(jiān)管制度改革有借鑒意義

當前我國的金融監(jiān)管仍固守機構監(jiān)管模式，實施“分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管”，由中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會共同承擔金融市場的主要監(jiān)管職能。但隨著監(jiān)管者監(jiān)管態(tài)度的放松以及實踐中混業(yè)經營現(xiàn)象的出現(xiàn)，分業(yè)監(jiān)管制度已經不能適應金融創(chuàng)新態(tài)勢和金融市場發(fā)展的需要，金融監(jiān)管制度的變革勢在必行。世界上并不存在最優(yōu)的監(jiān)管模式，也沒有放之四海而皆準的普世模式，各國對于監(jiān)管模式的選擇更多的是兩害相權取其輕，兩利相權取其重的平衡結果，這就決定了我國金融監(jiān)管體制的改革絕對不是一蹴而就的，金融監(jiān)管改革的成功也不會是簡單變換一種模式就能夠實現(xiàn)的[13]。但是，不管我國的金融監(jiān)管改革如何選擇，雙峰監(jiān)管理念都可以為之所用，因為維護金融市場穩(wěn)定和保護消費者是金融監(jiān)管不可繞過的兩大目標。因此，澳大利亞與英國雙峰監(jiān)管模式的制度設計對我國都具有一定的借鑒意義。

第一，在監(jiān)管機構的設置上更多地考慮監(jiān)管目標。雙峰監(jiān)管的基本理念就是：基于維護金融體系穩(wěn)定和保護消費者的兩大目標，將金融監(jiān)管機構整合成兩個，一個通過審慎監(jiān)管實現(xiàn)維護金融體系穩(wěn)定的目標，另一個則通過行為監(jiān)管實現(xiàn)保護消費者的目標。對此，澳大利亞的實踐是：這兩個機構（APRA與ASIC）承擔主要金融監(jiān)管職能，獨立運作，與其他金融監(jiān)管機構形成并行的金融監(jiān)管格局。而英國的實踐是：這兩個機構（PRA與FCA）承擔主要金融監(jiān)管職能，都接受宏觀審慎監(jiān)管機構——英格蘭銀行內設的金融政策委員會的建議與指導，且PRA為央行子公司，形成兩機構在央行的監(jiān)督指導下運作的監(jiān)管格局?？梢?，同樣是雙峰監(jiān)管模式，具體機構設置上完全可以根據(jù)本國情況做出不同安排。有鑒于此，我國在未來的監(jiān)管機構整合中，也可以考慮采用雙峰模式，設立獨立的審慎監(jiān)管機構和行為監(jiān)管機構，通過兩機構與其他金融監(jiān)管機構的層級設計和職能配置，特別是考慮兩機構與我國央行的關系，進行符合我國實際的監(jiān)管機構設置改革。

第二，在監(jiān)管思路上注重風險指標和監(jiān)管者的主動判斷。在監(jiān)管思路上，澳大利亞表述為“以風險為基礎”，英國表述為“以判斷為基礎”，雖然表述不同，但都反映了雙峰監(jiān)管模式下監(jiān)管者實施監(jiān)管的指導原則——注重風險，主動判斷。我國在進行監(jiān)管改革時，不管模式選擇和機構設置為何，其實都可以借鑒這種監(jiān)管思路，依據(jù)風險評估和判斷實施監(jiān)管活動，既保證監(jiān)管的有效性，又不致抑制金融市場的創(chuàng)新和發(fā)展。

第三，在監(jiān)管機構的協(xié)調上強調信息交流與共享。從澳大利亞的監(jiān)管協(xié)調機制，特別是各主要監(jiān)管機構之間的合作與協(xié)調中可以看出，監(jiān)管者協(xié)調的關鍵就是信息交流與共享。只有在信息共享的前提下，才能避免雙峰機構之間、雙峰機構與其他監(jiān)管機構之間的監(jiān)管重復和真空，保證監(jiān)管者行動的協(xié)調與統(tǒng)一。當然，我國當前的金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度①，也包含了金融信息交流與共享的要求，相比來說不夠明確和細致，沒有解決交流什么信息、如何實現(xiàn)及時有效交流等關鍵問題。所以，在以后的監(jiān)管制度改革中，可以參考澳大利亞雙峰模式下的成熟經驗，設計合適的監(jiān)管協(xié)調機制，特別強調信息的交流與共享。

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