加快我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的相關(guān)研究

摘 " 要：土地流轉(zhuǎn)可以加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。但當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)雙方矛盾糾紛較多、部分農(nóng)民轉(zhuǎn)讓意愿不高、受讓方融資渠道狹窄、政府管理不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。通過(guò)分析借鑒英、美、日等國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)：規(guī)范市場(chǎng)秩序、完善社會(huì)保障、健全金融服務(wù)體系以及加強(qiáng)政府宏觀(guān)調(diào)控可以順利實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。并據(jù)此提出加快我國(guó)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移;國(guó)外借鑒

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 " " " "文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A "文章編號(hào)：1003-9031（2016）01-0039-05 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.01.07

一、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的影響機(jī)制

" "（一）降低農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)門(mén)檻

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)門(mén)檻指農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的成本。完善土地流轉(zhuǎn)制度，通過(guò)健全的法律制度和規(guī)范的中介組織可以使土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，通過(guò)完善的價(jià)格機(jī)制可以使土地流轉(zhuǎn)收益更契合市場(chǎng)價(jià)值，使農(nóng)民獲得比較公平的土地收益，降低向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)門(mén)檻。張杰等以重慶市為考察對(duì)象，選取1997—2003年的數(shù)據(jù)進(jìn)行了相關(guān)性分析，結(jié)果表明重慶市土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移兩者高度正相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.963。即在不考慮其他干擾條件的情況下，土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大1萬(wàn)畝，就會(huì)增加1.461萬(wàn)人的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力[1]。表明土地流轉(zhuǎn)在某種程度上確實(shí)降低了農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移中的經(jīng)濟(jì)門(mén)檻，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

" "（二）降低農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)門(mén)檻

農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)門(mén)檻指農(nóng)民在適應(yīng)城市生活的過(guò)程中由于文化水平、思想觀(guān)念以及生活方式不同而形成的門(mén)檻。城市中快節(jié)奏的生活、激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，容易讓受小農(nóng)思想影響的農(nóng)村勞動(dòng)力心生恐懼。土地流轉(zhuǎn)是破除二元地域限制、推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的良方，它不僅在生活方式上改變了農(nóng)民，而且在意識(shí)領(lǐng)域改變了農(nóng)民，使農(nóng)民能夠更快地適應(yīng)現(xiàn)代生活的節(jié)奏，在思想上盡快融入城市生活，接受城市的觀(guān)念、文化以及生活方式，從而降低勞動(dòng)力向城市遷移中的社會(huì)門(mén)檻。

（三）提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率

范愛(ài)軍（2004）指出，我國(guó)目前農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)的效率不高，其根源在于我國(guó)的耕地較為分散、經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，將眾多農(nóng)民束縛在土地的耕種勞作上[2]。拉尼斯一費(fèi)景漢在其構(gòu)建的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模型中曾指出提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率有利于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行，而低水平的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率則會(huì)產(chǎn)生很大的阻礙作用。土地流轉(zhuǎn)可以把一部分農(nóng)民從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來(lái)，使土地資源向融資能力較強(qiáng)的種田能手集中，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，提高機(jī)械化使用率。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有利于不同稟賦的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的分工，提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率，從而促使一部分農(nóng)民從耕地中解放出來(lái)，由農(nóng)業(yè)部門(mén)向非農(nóng)部門(mén)轉(zhuǎn)移。

（四）弱化土地保障功能

受傳統(tǒng)觀(guān)念影響，我國(guó)農(nóng)民對(duì)土地有一種特殊的感情，將土地視作安身立命的根本，因此很多農(nóng)民不愿放棄土地。但隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，土地的保障能力被大力削弱，已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的生存養(yǎng)老需要。多種形式的土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是農(nóng)民生存的唯一方式，降低那些不愿耕種土地的農(nóng)民在向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)的成本，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給有意愿且有能力的人，避免土地的閑置浪費(fèi)。另外可以使不愿轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶(hù)獲得更多的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使他們實(shí)現(xiàn)土地集中耕作，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[3]。

以上分析表明，土地流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民的收益，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。同時(shí)弱化土地保障功能，減少轉(zhuǎn)移的阻力，使農(nóng)村勞動(dòng)力安心地進(jìn)入城市工作和生活。土地流轉(zhuǎn)可以通過(guò)以上方式促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移。

二、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及其成因分析

（一）國(guó)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問(wèn)題

1.土地流轉(zhuǎn)雙方的矛盾糾紛阻礙著土地流轉(zhuǎn)

首先，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范引發(fā)糾紛。土地流轉(zhuǎn)合同是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程的關(guān)鍵一環(huán)，如果合同簽訂不規(guī)范很容易導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的矛盾糾紛。當(dāng)前，我國(guó)有近三分之二的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，大部分土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同，2014年受理土地流轉(zhuǎn)糾紛達(dá)18.8萬(wàn)件。另外，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂不規(guī)范也容易導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生。

其次，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范引發(fā)糾紛。我國(guó)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律不健全，相關(guān)政府部門(mén)或者農(nóng)村自治委員沒(méi)有對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。因此，土地流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有明確的制度規(guī)范作為依據(jù)，很多是憑口頭協(xié)定，即使簽訂書(shū)面協(xié)議也往往有很多程序上的漏洞。一旦發(fā)生糾紛問(wèn)題，有可能因?yàn)槌绦虿环弦?guī)定而撤銷(xiāo)承包協(xié)議[4]。

最后，因土地流轉(zhuǎn)用途產(chǎn)生糾紛。隨著工商資本的進(jìn)入和新型的土地經(jīng)營(yíng)主體的出現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)了明顯的社會(huì)化現(xiàn)象。有些資本進(jìn)入土地領(lǐng)域并非為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其目的在于囤積土地或者用這些土地來(lái)建造住宅，這與土地流出方流轉(zhuǎn)土地的初衷并不相符。當(dāng)轉(zhuǎn)出方反對(duì)難以恢復(fù)的占用或者永久性的占用時(shí)，流轉(zhuǎn)雙方就會(huì)產(chǎn)生激烈的矛盾沖突。

2.部分農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿不高

我國(guó)當(dāng)前較低的土地流轉(zhuǎn)率在相當(dāng)程度是因?yàn)槲覈?guó)農(nóng)民長(zhǎng)久以來(lái)的戀土情結(jié)導(dǎo)致他們的土地流轉(zhuǎn)意愿不高而造成的。對(duì)很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，沒(méi)有土地生活便失去了生活保障，因而不愿意流轉(zhuǎn)土地。即使在現(xiàn)代社會(huì)里，仍有為數(shù)不少的農(nóng)民視自己的承包地為將來(lái)重回農(nóng)村的生存和生活保障。在他們外出工作時(shí)，通常私下找人代耕、粗放經(jīng)營(yíng)，甚至撂荒棄耕，極大地阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

3.土地受讓方的融資渠道狹窄

規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要雄厚的資金作為支撐。然而我國(guó)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)較少，貸款額度不高，網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率較低。真正能夠?yàn)檗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供金融服務(wù)的只有農(nóng)村信用社，其涉農(nóng)貸款占據(jù)了金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)貸款的60～80%。村鎮(zhèn)銀行對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資金支持力度不夠，農(nóng)民貸款渠道單一，資金不足嚴(yán)重制約著生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致土地流入一方在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的積極性不高[5]。2014年涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)情況見(jiàn)表1。

4.流轉(zhuǎn)過(guò)程中政府管理不當(dāng)阻礙土地流轉(zhuǎn)

由于土地承包到戶(hù)，使用權(quán)歸農(nóng)戶(hù)所有，土地流轉(zhuǎn)收入歸農(nóng)民所有，因此政府參與積極性不高，沒(méi)有形成引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的責(zé)任感。政府部門(mén)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的工作經(jīng)驗(yàn)不足，無(wú)法保證土地流轉(zhuǎn)工作的順利開(kāi)展。流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生糾紛時(shí)，調(diào)節(jié)難度較大。另外，一些部門(mén)和政府工作人員違反政策規(guī)定，違背農(nóng)民意志，采取強(qiáng)制手段行政干涉土地流轉(zhuǎn)，從中謀取私利，影響了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性。

（二）制約土地流轉(zhuǎn)的原因分析

1.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全

目前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制仍不完善，流轉(zhuǎn)雙方的行為不夠規(guī)范，制約了土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。首先，缺乏健全的組織機(jī)構(gòu)和雄厚的資金支持。企業(yè)對(duì)偏遠(yuǎn)的地區(qū)涉農(nóng)土地缺乏流轉(zhuǎn)積極性，支付給偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)戶(hù)的報(bào)酬較低，從根本上阻礙了土地流轉(zhuǎn)[6]。其次，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)沒(méi)有規(guī)范的價(jià)格形成機(jī)制，導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)價(jià)格的不合理。農(nóng)戶(hù)由于談判能力較差，談判中處于弱勢(shì)地位，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性。最后，土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)較少，流轉(zhuǎn)信息不暢通，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。

2.社會(huì)保障制度不健全

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系和戶(hù)籍管理制度，使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)法得到和城市居民相同的保障，他們不享有城市職工的工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老以及生育保險(xiǎn)等最基礎(chǔ)的生活保障，不平等的待遇不利于城鄉(xiāng)融合，加上農(nóng)村的最低保障制度標(biāo)準(zhǔn)偏低、覆蓋范圍比較窄。社會(huì)保障體制不完善，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的權(quán)益得不到良好的保障，大大降低了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿。不健全的社會(huì)保障制度已經(jīng)成為制約土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)關(guān)鍵性的因素。

3.農(nóng)村金融發(fā)展滯后

我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展落后，為土地流轉(zhuǎn)提供借貸資金的渠道較少，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，擔(dān)保形式單一，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金缺乏。土地流入方在進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，需要從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款，然而我國(guó)滯后的農(nóng)村金融體系無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的貸款需求[7]。另外，我國(guó)現(xiàn)行的《擔(dān)保法》沒(méi)有將承包土地的使用權(quán)劃入可抵押財(cái)產(chǎn)的范疇，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)者無(wú)法利用自己土地使用權(quán)獲得擔(dān)保貸款。

4.地方政府的職能錯(cuò)位

政府作為社會(huì)職能部門(mén)，職能的錯(cuò)位主要是其對(duì)自身的管理與服務(wù)職能界定不清造成的。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府越權(quán)干預(yù)或是管理缺位都影響其順利開(kāi)展。一方面，有些政府“無(wú)形的手”伸得過(guò)長(zhǎng)，在土地流轉(zhuǎn)中采用強(qiáng)制性的行政手段迫使農(nóng)戶(hù)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，甚至取代農(nóng)戶(hù)直接與土地需求方簽訂協(xié)議，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。另一方面，土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)構(gòu)職能不健全且所需經(jīng)費(fèi)不足。部分政府工作人員放縱土地流轉(zhuǎn)，沒(méi)有盡到管理和服務(wù)的職責(zé)，使土地流轉(zhuǎn)得不到有效的管理，造成了土地流轉(zhuǎn)混亂無(wú)序的現(xiàn)象。

三、國(guó)外通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)及借鑒

在實(shí)現(xiàn)城市化的道路中，農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必經(jīng)的環(huán)節(jié)。英國(guó)、美國(guó)以及日本作為較早實(shí)現(xiàn)城市化的國(guó)家，在處理農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的問(wèn)題上，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段相關(guān)的政策與制度的制定，具有很大的啟示作用和借鑒意義。

（一）英、美、日三國(guó)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)

1.英國(guó)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)是最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，最早出現(xiàn)和解決勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題的國(guó)家。工業(yè)革命之后，領(lǐng)主開(kāi)始圈地運(yùn)動(dòng)，把農(nóng)民的土地變成自己的農(nóng)場(chǎng)，被迫失去土地的農(nóng)民遷往城市尋找工作[8]。為解決農(nóng)民轉(zhuǎn)移問(wèn)題，英國(guó)政府頒布很多法律，如1846年的《貧民遷移法（修正案）》，保障已經(jīng)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民不會(huì)被遣送回原地;1865年的《聯(lián)盟負(fù)擔(dān)法》，拓寬了農(nóng)民的居住地范圍，不再限制定居地。這些法律的頒布執(zhí)行使農(nóng)民能夠在城市化的過(guò)程中自由的流動(dòng)而不被束縛。此外，政府還通過(guò)普及教育、提高就業(yè)環(huán)境等途徑來(lái)提高轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)和技能，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，加快城市化進(jìn)程。

在土地流轉(zhuǎn)方面，1906年英國(guó)頒布了《農(nóng)業(yè)持有地法》，規(guī)定：地主不得妨礙農(nóng)場(chǎng)主操控其租用的土地。此外，英國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策也推動(dòng)了農(nóng)場(chǎng)的兼并和集中。1947年頒布的《農(nóng)業(yè)法》鼓勵(lì)進(jìn)行農(nóng)場(chǎng)兼并，對(duì)兼并土地的農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)助其花費(fèi)的一半;對(duì)愿意流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民給予2000英鎊以下的補(bǔ)償。政府依據(jù)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模及產(chǎn)出給予農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼。這些政策措施加速了農(nóng)場(chǎng)的兼并，大量小農(nóng)場(chǎng)合并成大規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)，英國(guó)的自營(yíng)農(nóng)場(chǎng)開(kāi)始走向規(guī)?；?/p>

可見(jiàn)，英國(guó)的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移進(jìn)程中，政府發(fā)揮了重要的引導(dǎo)作用。國(guó)家通過(guò)制定法律保證了土地的順利流轉(zhuǎn)，同時(shí)積極發(fā)揮市場(chǎng)在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的作用，建立了較為完善的流動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)了土地集中和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，提高了城市化的水平。

2.美國(guó)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)私人土地的面積占全國(guó)的58%，高度私有化的土地制度為土地流轉(zhuǎn)提供了有利條件。在土地私有的情況下，土地流轉(zhuǎn)比較自由，政府不能干涉農(nóng)場(chǎng)主買(mǎi)賣(mài)或者出租土地。土地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)是經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)Ａ敉恋氐乃袡?quán)。流轉(zhuǎn)主要是為了擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模，便于利用大型農(nóng)用生產(chǎn)器械，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[9]。

土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，政府只是充當(dāng)著引導(dǎo)和管理的角色，通過(guò)制定相關(guān)政策鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)。如政府為兼并一方的農(nóng)場(chǎng)主供應(yīng)較低利息的借貸資金，對(duì)他們生產(chǎn)的產(chǎn)品給予一定的價(jià)格支持。為解決土地因?yàn)槔^承而被分割的問(wèn)題，政府規(guī)定家庭成員可以繼承土地股份，但繼承的土地只能在內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓?zhuān)雇斯桑膊荒苡糜诘盅?。除了政府，中介組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)起到了積極的作用。農(nóng)場(chǎng)主可以通過(guò)政府設(shè)立的土地銀行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也可委托中介公司或者農(nóng)業(yè)合作社流轉(zhuǎn)自己的土地。目前為止，美國(guó)已經(jīng)有4.7萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)合作社，它是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中極為重要的中介組織，極大地促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。

3.日本通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)

日本人多地少，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化水平的提高，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力離開(kāi)土地向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口老齡化問(wèn)題日益突出，越來(lái)越多的耕地被拋荒。為解決這一問(wèn)題，日本完善了《土地法》，放寬對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各種制約，鼓勵(lì)土地的集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此外，日本還制訂了《土地利用增進(jìn)法》，實(shí)施農(nóng)業(yè)養(yǎng)老金政策，并且對(duì)流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民給予62萬(wàn)日元一次性補(bǔ)償，解決了農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，激勵(lì)農(nóng)戶(hù)將自己的土地流轉(zhuǎn)給他人。之后日本又頒布《新農(nóng)業(yè)基本法》和《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》等，鼓勵(lì)土地流向有生產(chǎn)能力的農(nóng)戶(hù)。倘若獲得“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”的資格，農(nóng)戶(hù)就可以?xún)?yōu)先購(gòu)買(mǎi)土地、享受補(bǔ)貼。在規(guī)模經(jīng)營(yíng)的情況下，農(nóng)戶(hù)可以利用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和大型機(jī)械設(shè)備，大大提高了土地的利用效率。

在日本的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，除了有政府有效管理，中介組織如農(nóng)協(xié)扮演了重要角色。在日本，99%的農(nóng)戶(hù)均加入了農(nóng)協(xié)，它是日本最大的農(nóng)業(yè)合作組織。農(nóng)協(xié)建立了覆蓋全國(guó)的網(wǎng)絡(luò)，為土地的流轉(zhuǎn)構(gòu)建了信息平臺(tái)，提高了流轉(zhuǎn)的成功率，加快了其流轉(zhuǎn)的速度[10]。

（二）國(guó)外通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)借鑒

研究英國(guó)、美國(guó)以及鄰國(guó)日本三個(gè)典型發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式和促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策，目的是為了我們更好的借鑒學(xué)習(xí)，通過(guò)總結(jié)可得出下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

1.有效的立法和規(guī)范的市場(chǎng)秩序是土地有序流轉(zhuǎn)的保障

通過(guò)分析以上幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的土地流轉(zhuǎn)，不難發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家有一個(gè)共性就是擁有完善的政策規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)秩序。土地流轉(zhuǎn)主體在市場(chǎng)中進(jìn)行交易時(shí)，必須有法律規(guī)定作為其交易行為的指南。完善的法律和有序的市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則能夠減少土地流轉(zhuǎn)中雙方糾紛的發(fā)生。土地流轉(zhuǎn)必須要有健全的法律制度和市場(chǎng)規(guī)則做保障，否則土地流轉(zhuǎn)無(wú)法短期內(nèi)取得明顯成效。因此，在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)時(shí)，首先要做好立法工作，通過(guò)立法規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)則以及流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，保證土地流轉(zhuǎn)有法可依。其次，要通過(guò)法律規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)秩序，完善市場(chǎng)的監(jiān)督機(jī)制，確保流轉(zhuǎn)交易能夠公平有序地進(jìn)行。

2.妥善處理農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的社會(huì)保障問(wèn)題

從英國(guó)、美國(guó)、日本采取的措施中可以看出：完善社會(huì)保障制度是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要完善保障體系，解決農(nóng)民的基本生存問(wèn)題，消除他們轉(zhuǎn)移后的顧慮和難題。另外要讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力真正享受城市居民的待遇，消除他們思想上的差距感，盡快融入城市生活。另外，轉(zhuǎn)移的農(nóng)民的文化素質(zhì)方面存在欠缺，技術(shù)水平不高。因此，在提供就業(yè)崗位的同時(shí)，要對(duì)他們進(jìn)行技能學(xué)習(xí)和素質(zhì)培訓(xùn)。目前我國(guó)社會(huì)保障體系方面還存在很多問(wèn)題，社會(huì)保障機(jī)制不健全。我國(guó)農(nóng)村人口眾多，倘若解決不好農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移之后的社會(huì)保障問(wèn)題，極易引起社會(huì)動(dòng)蕩，不利于國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展與和諧社會(huì)的建設(shè)。

3.為土地流轉(zhuǎn)提供金融支持

進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，需要金融資金作為后盾。農(nóng)村金融服務(wù)體系的建立需要協(xié)調(diào)好合作金融、政策性金融、商業(yè)金融以及民間金融之間的關(guān)系，充分發(fā)揮他們各自的優(yōu)勢(shì)。構(gòu)建以合作性金融為核心、政策性金融為導(dǎo)向、商業(yè)性金融和民間金融為補(bǔ)充、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為支撐的綜合性的服務(wù)體系，這一體系的構(gòu)建可以從根本上解決流轉(zhuǎn)主體所需的資金問(wèn)題。農(nóng)村金融體系的建立中，政府要把金融政策和財(cái)政支持政策相結(jié)合，金融政策為主，補(bǔ)貼優(yōu)惠政策為輔。因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，必須完善農(nóng)村金融體系、加大政府的財(cái)政支持力度、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)拓寬融資渠道，以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展所需的各項(xiàng)資金，為土地流入方提供財(cái)力支持以提高其流轉(zhuǎn)積極性。

4.土地流轉(zhuǎn)必須要有國(guó)家的宏觀(guān)調(diào)控和管理

各個(gè)國(guó)家采取的土地流轉(zhuǎn)方式不同，但國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宏觀(guān)調(diào)控和管理是相同的，政府在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了重要作用。政府的調(diào)控和管理，減少了土地資源的浪費(fèi)，提高了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度，有助于土地的流動(dòng)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。但是，政府的調(diào)控要在合理范圍內(nèi)，不得超越自己的權(quán)限而侵犯農(nóng)民的利益。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基石，土地流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行不僅牽系著我國(guó)8億多農(nóng)民的利益，也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。如果沒(méi)有國(guó)家在宏觀(guān)層面的正確調(diào)控和管理，土地流轉(zhuǎn)無(wú)法順利進(jìn)行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受阻，最終會(huì)危及農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。

四、通過(guò)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的建議

（一）健全市場(chǎng)機(jī)制以降低土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的交易成本

交易成本的大小對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的效率起著決定性的作用，二者的交易又必須以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，因此市場(chǎng)機(jī)制的完善程度在其中發(fā)揮著重要作用。為完善市場(chǎng)機(jī)制降低土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的交易成本，除了要制定完善的法律法規(guī)，還必須從以下四個(gè)方面完善市場(chǎng)機(jī)制。

1.建立和完善交易市場(chǎng)的信息平臺(tái)，保證信息的暢通和對(duì)稱(chēng)，提高市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)范化程度，提升農(nóng)民這一參與主體識(shí)別運(yùn)用信息的技能。這樣每個(gè)參與者都能快速有效地獲得其所需的信息，從而提高了整個(gè)交易市場(chǎng)運(yùn)行的效率，促進(jìn)各要素之間的流動(dòng)。

2.構(gòu)建良好的交易市場(chǎng)信任評(píng)價(jià)機(jī)制。信任是進(jìn)行交易的基礎(chǔ)，沒(méi)有信任交易便無(wú)法達(dá)成，它是降低交易成本的有效途徑。因此，必須盡快健全我國(guó)的信任評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)土地和勞動(dòng)力的有效流動(dòng)。

3.建立政府、農(nóng)民和其他主體多方加入的長(zhǎng)久合作機(jī)制。合理設(shè)計(jì)政府、農(nóng)民和其他組織合作的方式及流程，通過(guò)他們的合作推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，進(jìn)而加快城市化和和諧社會(huì)的建設(shè)。

4.提高要素流動(dòng)過(guò)程中各參與主體的文化知識(shí)和法律意識(shí)以保證交易的高效達(dá)成。突出農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的主體地位，豐富他們關(guān)于市場(chǎng)交易的法律知識(shí)，幫助他們進(jìn)行理性的決策，按照法律規(guī)范進(jìn)行活動(dòng)，簽訂有效地合同或協(xié)議，避免日后矛盾糾紛的發(fā)生。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制

為解決土地流轉(zhuǎn)中的糾紛，必須建立爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)，提供高素質(zhì)的仲裁人員，建立處理土地糾紛的有效機(jī)制。首先，充分發(fā)揮基層政府和組織的職能，做好糾紛協(xié)調(diào)處理工作。依據(jù)法律政策的規(guī)定，參考當(dāng)?shù)貞T例，調(diào)節(jié)平衡各方的利益，盡量制定讓兩方都滿(mǎn)意的解決方案。另外，政府部門(mén)工作人員要充當(dāng)見(jiàn)證人，實(shí)時(shí)監(jiān)督各參與主體的行為。在條件允許的情況下，可以請(qǐng)律師作為見(jiàn)證人，使流轉(zhuǎn)雙方的一切行為都在法律約束之下，避免土地流轉(zhuǎn)中糾紛事件的發(fā)生[11]。土地流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，有利于土地流轉(zhuǎn)中各種矛盾的解決，能夠加速土地和勞動(dòng)力要素的流動(dòng)，加快我國(guó)新農(nóng)村的建設(shè)和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（三）完善社會(huì)保障制度

社會(huì)保障的完善程度是影響土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的一個(gè)重要因素，相對(duì)完善的社會(huì)保障體系有助于土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行和農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。首先，政府要制定更加完善的社會(huì)保障法律，使農(nóng)村勞動(dòng)力在工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及子女入學(xué)等方面得到更為公平的待遇，將財(cái)政政策向農(nóng)村勞動(dòng)力的社會(huì)保障方面傾斜。其次，鼓勵(lì)社會(huì)性公益保障機(jī)構(gòu)的建設(shè)，集中社會(huì)力量對(duì)生活困難的農(nóng)村勞動(dòng)力給予生活保障，提高他們的生活水平?？傊仨殢耐苿?dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)來(lái)解決土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中的問(wèn)題，適應(yīng)環(huán)境的變化完善社會(huì)保障體系，為農(nóng)民在轉(zhuǎn)出土地和遷移到城市之后的生活提供良好的保障，這樣才能更順利地執(zhí)行國(guó)家在土地流轉(zhuǎn)方面的宏觀(guān)政策，促進(jìn)土地更快的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移的速度。

（四）健全農(nóng)村金融服務(wù)體系

為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，必須拓展農(nóng)村金融的業(yè)務(wù)范圍，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。一是建立適應(yīng)目前農(nóng)村金融需求的授信制度，放寬基層金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的信貸審批權(quán)限。二是把農(nóng)業(yè)商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等銀行的服務(wù)范圍向農(nóng)村深入拓展，增加支農(nóng)資金的比重。三是推進(jìn)土地證券化發(fā)展，提高土地流入方在利用土地融通資金方面的能力。四是完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，對(duì)參與保險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶(hù)給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼?？傊∪r(nóng)村金融服務(wù)體系，可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供強(qiáng)有力的資金支持，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金不足問(wèn)題得到有效的解決，提高土地流轉(zhuǎn)方參與流轉(zhuǎn)交易的積極性。

（五）準(zhǔn)確定位政府的管理和服務(wù)職能

政府是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推動(dòng)者。倘若沒(méi)有政府的調(diào)控和管理，這兩項(xiàng)工作便無(wú)法有序進(jìn)行。市場(chǎng)具有先天性的缺陷，只有靠政府的參與和調(diào)控才能彌補(bǔ)其不足。政府可以通過(guò)行使管理職能、制定法律規(guī)定來(lái)規(guī)范土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)，盡可能減少市場(chǎng)本身缺陷帶來(lái)的負(fù)面影響，為二者的自由交易和流動(dòng)提供更為健康的市場(chǎng)環(huán)境[12]。政府職能的準(zhǔn)確定位可以通過(guò)以下兩個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。首先，在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中，政府必須充分尊重農(nóng)民的意愿，而不是采用行政手段強(qiáng)行實(shí)施，以避免群體性矛盾沖突。其次，政府要在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中充當(dāng)引領(lǐng)者的角色。在勞動(dòng)力遷移時(shí)，不僅要解決好他們的就業(yè)問(wèn)題，還要為他們提供職業(yè)培訓(xùn)。總之，政府一定要發(fā)揮其應(yīng)盡的職能，準(zhǔn)確定位自己的角色，保證土地流轉(zhuǎn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中各項(xiàng)工作保質(zhì)保量的完成。

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