論我國政策性銀行向開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型的立法完善

摘 " 要：我國三大政策性銀行：國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，到今天已經(jīng)有了20年的發(fā)展期，在能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等重要的經(jīng)濟領(lǐng)域中充分發(fā)揮了作用，為恢復(fù)和發(fā)展國民經(jīng)濟作出了重大貢獻。但伴隨著全球金融環(huán)境的發(fā)展變化以及我國經(jīng)濟體制的深化改革，我國政策性銀行的發(fā)展也到了無法適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，需要轉(zhuǎn)型改革。政策性銀行向開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是制定專門的法律，并且是分別立法，即“一行一法”。唯有通過專門立法，政策性銀行的法律性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍和監(jiān)督體系等才有明確規(guī)制，面對轉(zhuǎn)型時才有統(tǒng)一明確的體系和目標。

關(guān)鍵詞：政策性銀行;立法模式;風險防范;監(jiān)管體制

中圖分類號：D922.28 " "文獻標識碼：A〓 "文章編號：1003-9031（2016）02-0023-05 "DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2016.02.05

一、我國政策性銀行產(chǎn)生發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)

政策性銀行的經(jīng)營目的并非追求利潤的最大化，而是在國家產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)決策的指導(dǎo)下，以較低的貸款利率、較長的還款期限，對特定的領(lǐng)域進行投融資活動，其投融資的領(lǐng)域往往是基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)等需要較大投資、資金回報率較低的領(lǐng)域，這些是商業(yè)性銀行不愿意投資，卻對國民經(jīng)濟有著重大影響的領(lǐng)域，因此，政策性銀行的設(shè)立是在較短時間內(nèi)恢復(fù)發(fā)展經(jīng)濟必要和合理的經(jīng)濟手段。

從當代經(jīng)濟發(fā)展的歷史軌跡來看，世界各國經(jīng)濟發(fā)展的階段基本上可以劃分為以下三種：自由資本主義競爭階段、壟斷資本主義階段以及自由市場與政府干預(yù)力量平衡階段。在第一個階段，資本主義市場經(jīng)濟處于萌芽發(fā)展初期，政府的立場也是非強勢的，對于市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府并不過多干預(yù)，更多的是依賴市場自身發(fā)揮調(diào)控能力，因此這一階段各國普遍的經(jīng)濟模式是自由放任。第二個階段，全球范圍發(fā)生經(jīng)濟危機，公司破產(chǎn)、大范圍失業(yè)現(xiàn)象層出不窮，很多領(lǐng)域已無法靠市場自身的調(diào)節(jié)度過難關(guān)，政府開始對經(jīng)濟進行強有力的干預(yù)。發(fā)達國家開始建立政策性銀行發(fā)揮政府的財政支撐作用。在第三個階段，二戰(zhàn)后的各國經(jīng)濟遭受不同程度的打擊，為了在較短時間內(nèi)恢復(fù)經(jīng)濟，各國普遍設(shè)立了政策性銀行，依靠國家的財政力量，對全國經(jīng)濟進行統(tǒng)籌規(guī)劃，分配資源，對基礎(chǔ)設(shè)施及恢復(fù)經(jīng)濟的重要經(jīng)濟領(lǐng)域進行專項扶持等。與此同時，發(fā)展中國家的經(jīng)濟開始高速發(fā)展，政策性銀行被放在經(jīng)濟發(fā)展中的主導(dǎo)地位中。但隨著經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展，經(jīng)濟體制逐漸市場化，同時，各國經(jīng)濟普遍融入全球化，為適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展變化，發(fā)達國家政策性銀行慢慢向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)變，單純的政策性銀行已不適應(yīng)全球化經(jīng)濟形勢。

我國政策性銀行的產(chǎn)生與發(fā)展是在世界經(jīng)濟發(fā)展趨勢中的第三階段。1993年，中共中央十四屆三中全會召開，會議上提出盡快成立政策性銀行，使四大專業(yè)銀行分離出政策性業(yè)務(wù)，真正轉(zhuǎn)為商業(yè)性銀行，同時使政策性業(yè)務(wù)在專業(yè)的機構(gòu)中發(fā)揮作用，以幫助我國經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展。過去的四大專業(yè)銀行長年來很多貸款都是混合型的，都是半商業(yè)性、半政策性的。1994年，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進出口銀行三大政策性銀行成立。國家開發(fā)銀行主要的業(yè)務(wù)領(lǐng)域是能源、交通等領(lǐng)域，包括西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等項目;中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要的業(yè)務(wù)領(lǐng)域是扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)，專門從事糧棉油收購、調(diào)銷、儲備貸款等業(yè)務(wù)。中國進出口銀行是國家出口信用機構(gòu)，主要的領(lǐng)域是為我國高新技術(shù)產(chǎn)品、機電產(chǎn)品等出口以及境外投資提供信用承諾和政策性融資。三家政策性銀行服務(wù)的經(jīng)濟領(lǐng)域各有側(cè)重，滿足了國民經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展的需要，為經(jīng)濟發(fā)展作出了貢獻。

二、我國政策性銀行向開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景原因

（一）立法背景

1.法律性質(zhì)地位不明確

依照民法理論上的劃分，我國法人分為機關(guān)法人、事業(yè)單位法人、企業(yè)法人和社會團體法人。不同的法人類型，法律賦予其不同的法律人格，法律規(guī)定了不同的管理和運行體制，明確其不同的法律地位，不同類型的法人必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利，履行義務(wù)。依照民法理論上的定義，政策性銀行也是法人，但具體是哪一類型的法人，我國法律并沒有明確的規(guī)定。對于政策性銀行，我國并沒有制定專門的法律，只有三部法律對政策性銀行有所涉及，這三部法律分別是《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中小企業(yè)促進法》，但這三部法律中沒有規(guī)定政策性銀行明確的法律性質(zhì)、組織形式等問題。因此政策性銀行的法律性質(zhì)究竟是什么，當前的法律并沒有具體的規(guī)定。政策性銀行雖然是以國家財政為基礎(chǔ)，設(shè)立的目的是為了支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展等國民經(jīng)濟重要領(lǐng)域的發(fā)展，但政策性銀行本身并不是政府機關(guān)，因而不能視為國家機關(guān)法人。政策性銀行具有一定的盈利性，因此也并不是事業(yè)單位法人和社團法人，政策性銀行的政策性業(yè)務(wù)居于更重要的位置，也并不能歸為企業(yè)法人。因此，對于政策性銀行的法律性質(zhì)和法律地位問題，我國需要盡快制定出單獨的政策性銀行法加以明確。

2.缺乏權(quán)威立法、法律嚴重滯后

我國一直沒有制定專門的政策性銀行法律法規(guī)，對于政策性銀行的監(jiān)督管制，有一些規(guī)定在《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中?！吨袊嗣胥y行法》第52條規(guī)定：“本法所稱銀行業(yè)金融機構(gòu)，是指在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構(gòu)以及政策性銀行?！睋?jù)第52條的規(guī)定，政策性銀行被納入了“銀行業(yè)金融機構(gòu)”，政策性銀行和銀行業(yè)金融機構(gòu)一樣，適用《中國人民銀行法》的監(jiān)管制度的規(guī)定。2003年12月，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》頒布實施，該法第2條對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行了解釋，其明確將政策性銀行納入其中，即在對政策性銀行的監(jiān)管問題上，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》與《中國人民銀行法》的規(guī)定一樣：將政策性銀行與商業(yè)銀行和其他銀行業(yè)金融機構(gòu)并列，共同接受銀監(jiān)會的監(jiān)管?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》在明確規(guī)定了政策性銀行與其他商業(yè)性銀行相同的受監(jiān)管地位的同時，也確定了政策性銀行的不同性，其中附則的第48條有規(guī)定：“對在中國境內(nèi)設(shè)立的政策性銀行、金融資產(chǎn)管理公司的監(jiān)督管理，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！钡?8條的意思即，我國法律并沒有禁止政策性銀行單獨立法，相反是鼓勵政策性銀行單獨立法。

（二）新的經(jīng)濟、金融形勢背景

1.經(jīng)濟全球化趨勢

上世紀七八十年代之后，世界經(jīng)濟開始呈現(xiàn)全球化趨勢，金融市場的競爭愈加激烈，許多國家的政策性銀行失去了持續(xù)發(fā)展的動力，各國紛紛開始金融改革，重組政策性銀行，有的國家政策性銀行被其他國家機關(guān)或者其他商業(yè)銀行兼并;有的國家政策性銀行后續(xù)資金不足，破產(chǎn)倒閉;有的國家政策性銀行實現(xiàn)了設(shè)立目標，剝離了政策性業(yè)務(wù)，成功轉(zhuǎn)型成為了專業(yè)的商業(yè)性銀行;有的國家政策性銀行則順應(yīng)本國經(jīng)濟的發(fā)展轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)換了業(yè)務(wù)范圍，轉(zhuǎn)型為農(nóng)業(yè)、工業(yè)等其他領(lǐng)域的政策性銀行。從各國政策性銀行轉(zhuǎn)型的大致規(guī)律來看，主流趨勢是政策性銀行轉(zhuǎn)型成為開發(fā)性金融機構(gòu)。

2.政府失靈

政策性銀行設(shè)立的時代背景是市場經(jīng)濟中市場自身調(diào)控失靈，其設(shè)立的目的是為了通過政府的力量扭轉(zhuǎn)市場失靈的局面。為了克服市場機制的失靈，政策性銀行的調(diào)控方式是向商業(yè)銀行不愿投資的領(lǐng)域，提供較低利率、較長期限的貸款，雖然對于國民經(jīng)濟的發(fā)展有非常巨大的促進作用，但因政策性銀行對相關(guān)領(lǐng)域的投資資金的來源主要是國家財政，如果國家財政實力不足，很有可能導(dǎo)致政策性銀行的投資金額出現(xiàn)短缺，無法周轉(zhuǎn)，財務(wù)缺乏可持續(xù)性;另一方面，因為政策性銀行依賴的是政府財政的支持，政府對于政策性銀行的干預(yù)就會相應(yīng)地比較嚴重，政策性銀行就失去了應(yīng)有的獨立性，同時，政府實行補貼，政策性銀行就容易出現(xiàn)道德風險。這些問題即政府失靈。因此，面對變化發(fā)展的經(jīng)濟形勢以及政策性銀行特殊的問題，政策性銀行的發(fā)展面臨了重大的阻礙。

（三）自身體制背景

政策性銀行的業(yè)務(wù)領(lǐng)域沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展的需要作出相應(yīng)的動態(tài)調(diào)整。首先，國家開發(fā)銀行。原本完全屬于國家開發(fā)銀行基礎(chǔ)業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的“兩基一支”業(yè)務(wù)在發(fā)展過程中，已不只需依賴政府財政的支持，商業(yè)銀行也開始參與其中，不可避免地與國家開發(fā)銀行發(fā)生競爭沖突，商業(yè)銀行巨大的靈活性和龐大的資金使國家開發(fā)銀行的業(yè)務(wù)受到巨大沖擊。其次，中國進出口銀行。我國經(jīng)濟已經(jīng)完全納入到全球化經(jīng)濟的領(lǐng)域內(nèi)，國際經(jīng)濟對我國對外貿(mào)易和進出口能力的要求更嚴格，中國進出口銀行本身的政策性業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，仍然固守舊式的運行模式，無法適應(yīng)全球經(jīng)濟的新要求。最后，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行順應(yīng)社會的發(fā)展變化，在保證自身政策性業(yè)務(wù)安全有效的同時，開始慢慢開發(fā)商業(yè)性業(yè)務(wù)，但由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)制和銀行自身的不足，在開展業(yè)務(wù)的時候，沒有做到將政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)完全分離，出現(xiàn)了政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)交叉的現(xiàn)象，增加了政策性業(yè)務(wù)運行的風險。另一方面，一直以來政策性銀行都無法律法規(guī)規(guī)制，其運行機制在政府機關(guān)指導(dǎo)下進行，缺乏現(xiàn)代銀行運行體制，將出現(xiàn)資本金可持續(xù)性不足，業(yè)務(wù)運行紊亂，外部監(jiān)督體系缺乏等問題，對于政策性銀行的發(fā)展有極大的不利影響。

（四）現(xiàn)實實踐背景

我國的經(jīng)濟體制在過去的十幾年間，實現(xiàn)了不斷深化，我國的經(jīng)濟市場化程度、全球化程度在一步步加深，政策性銀行的經(jīng)營環(huán)境發(fā)生了巨大改變，政策性銀行的財務(wù)運行出現(xiàn)了困境，在此情況下，國家提出三大政策性銀行的改革要求：分別改革，“一行一法”。具體的改革方案是：不同的政策性銀行因為在發(fā)展過程中商業(yè)化的時間和程度各有不同，因此實施改革的次序也不同。國家開發(fā)銀行因為在開展政策性業(yè)務(wù)的過程中，商業(yè)化程度遠高于其他兩個政策性銀行，因此首先開始改革，取得了一些經(jīng)驗，其他兩個政策性銀行在借鑒國家開發(fā)銀行改革的基礎(chǔ)上也開始探索改革之路。

三、我國政策性銀行向開發(fā)性銀行轉(zhuǎn)型的立法完善

（一）我國政策性銀行轉(zhuǎn)型應(yīng)當通過立法完成

1.國外有關(guān)政策性銀行立法的經(jīng)驗借鑒

因為政策性銀行的特殊性，即一定的公共性質(zhì)，需要以國家的財政資金作為支撐，動用的是國家的公共資源，涉及到了納稅人的合法權(quán)益。因此，國外在設(shè)立政策性銀行時，都是先進行立法，吸收公眾民意，再設(shè)立相應(yīng)的機構(gòu)，即普遍做法是先有立法后有機構(gòu)，這是國際慣例。

以美國的立法為例：1916年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》頒布實施，聯(lián)邦土地銀行依據(jù)該法規(guī)定設(shè)立;1932年《1932年住房貸款銀行法》頒布實施，聯(lián)邦住房貸款銀行體系相應(yīng)設(shè)立;美國進出口銀行是依據(jù)1945年《1945年進出口銀行法》頒布實施，美國進出口銀行相應(yīng)設(shè)立。

以日本的相關(guān)法律為例：日本的政策性銀行“二行九庫”的設(shè)立也是法律頒布事實之后才設(shè)立機構(gòu)。日本政策性銀行依據(jù)的法律分別是1953年頒布實施的《日本開發(fā)銀行法》、1950年頒布實施的《日本輸出銀行法》和1949年頒布實施的《國民金融公庫法》等。

其他國家的例子還包括韓國與德國。韓國產(chǎn)業(yè)銀行和進出口銀行兩大政策性銀行分別在《產(chǎn)業(yè)銀行法》和《進出口銀行法》先后頒布后設(shè)立。德國復(fù)興信貸銀行是在《復(fù)興開發(fā)銀行法》頒布實施后設(shè)立。

2.我國政策性銀行成立時沒有立法的不良后果

我國一直沒有制定專門的政策性銀行法，政策性銀行的運行和監(jiān)督管制，主要是依靠《中國人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的幾個法條的相關(guān)規(guī)定，但這兩部法律對于政策性銀行的規(guī)定是籠統(tǒng)的，組織機構(gòu)、監(jiān)督管理等具體問題都沒有規(guī)定，因此我國政策性銀行實際上一直處于無法可依的狀態(tài)。無法可依導(dǎo)致了政策性銀行的運行缺乏確定的制度可依，同時缺乏正規(guī)的外部監(jiān)督機制。在這種狀況下，政策性銀行出現(xiàn)了與商業(yè)銀行爭利，商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)交叉以及資金儲備不足等問題，政策性銀行的發(fā)展受到了嚴重阻礙。

3.政策性銀行有法可依才能健康運營

政策性銀行有其特殊的地位，其具有商業(yè)性銀行所不具備的公共性，以一個國家的財政和信用為支撐，在一定程度上代表著國家的意志，行使著一部分宏觀調(diào)控的職能。對于政策性銀行如此特殊的地位和作用，為防止國家財政和信用被濫用，必須出臺專門的政策性銀行法律加以規(guī)范，以更好地發(fā)揮國家財政的作用。另一方面，頒布實施專門的政策性銀行法不只是對政策性銀行進行監(jiān)督，同時也是對政策性銀行的保護。這是因為，政策性銀行以國家財政為支撐，政府很容易對政策性銀行實施不當干預(yù)，導(dǎo)致政策性銀行喪失獨立性，損失工作效率和權(quán)威性。設(shè)立政策性銀行之前先進行立法，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃、理順關(guān)系，從長遠、根本上解決問題，同時在進行立法的時候，公眾有機會參與到立法過程中，有利于反映民意，實現(xiàn)方案的科學化和認同度。

（二）開發(fā)性金融機構(gòu)法的形式與內(nèi)容

1.我國開發(fā)性金融機構(gòu)的立法模式

對于政策性銀行或開發(fā)性金融機構(gòu)的立法模式，各國立法中有兩種模式：一是對于開發(fā)性金融機構(gòu)，制定一部專門的統(tǒng)一的開發(fā)性金融機構(gòu)法進行規(guī)范，對開發(fā)性金融機構(gòu)的組織形式、權(quán)利義務(wù)、運行機制和監(jiān)督體系等共同性問題進行統(tǒng)一的法律規(guī)制;二是不同的開發(fā)性金融機構(gòu)各自適用單行的金融法律，比如可以制定《國家開發(fā)銀行法》、《中國進出口銀行法》等。

在我國的現(xiàn)有的立法格局下，最好采用第二種模式，即“一行一法”。（1）不同的政策性銀行、不同的開發(fā)性金融機構(gòu)由于設(shè)立的目的不同，從事的政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域也各異，業(yè)務(wù)運行模式也不盡相同，同一部法律無法涵蓋全部的開發(fā)性金融機構(gòu)。如我國進出口銀行的業(yè)務(wù)范圍是為境外投資、產(chǎn)品出口等提供信用擔保，而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍是為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展提供資金支持，一部法律沒有辦法將所有的政策性銀行制度都規(guī)定在內(nèi)。（2）我國市場經(jīng)濟在經(jīng)濟全球化的形勢下，發(fā)展迅猛，產(chǎn)業(yè)升級換代迅速，需要政策性金融支持的重要產(chǎn)業(yè)也隨之變化，相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的政策性銀行可能因為扶持領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)的成熟而沒有存在的價值，宣告終止或者轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)范圍，轉(zhuǎn)為另一個領(lǐng)域的政策性銀行、開發(fā)性金融機構(gòu)。相應(yīng)的，這會引起相關(guān)政策性銀行法律的修改或廢止，如果采用統(tǒng)一的開發(fā)性金融機構(gòu)法的立法模式，將來進行修改時，難度將會非常大，無法適應(yīng)社會的形勢。

2.我國開發(fā)性金融機構(gòu)的立法內(nèi)容

我國在開始制定開發(fā)性金融機構(gòu)法時，應(yīng)盡可能的詳盡，將政策性銀行的原則、法律性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立變更終止程序、內(nèi)部管理模式、風險防控和外部監(jiān)督體系等進行詳細的規(guī)定。在制定相應(yīng)開發(fā)性金融機構(gòu)法的過程中，需要在法律中對以下問題作出明確的規(guī)定。

（1）明確界定業(yè)務(wù)范圍是“政策性”還是“商業(yè)性”

通過立法明確將政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)劃分，明確各自的范圍界限和權(quán)利義務(wù)、相關(guān)的開發(fā)性金融機構(gòu)是以政策性業(yè)務(wù)為目標，或是以營利性業(yè)務(wù)為目標、相關(guān)的開發(fā)性金融機構(gòu)的政策性業(yè)務(wù)與營利性業(yè)務(wù)在哪些情況下可以并存，或有先后順序要求、政策性業(yè)務(wù)的風險如何防范。

（2）內(nèi)部結(jié)構(gòu)

在專門的法律中明確規(guī)定開發(fā)性金融機構(gòu)的法律性質(zhì)，明確開發(fā)性金融機構(gòu)的性質(zhì)是國有公司、有限責任公司還是股份有限公司，以此來明確確定開發(fā)性金融機構(gòu)的公司模式結(jié)構(gòu);在專門的法律中明確規(guī)定開發(fā)性金融機構(gòu)內(nèi)部的董事會、監(jiān)事會之間的職責權(quán)限劃分和監(jiān)督制約機制。在開發(fā)性金融機構(gòu)的專門立法中，應(yīng)明確規(guī)定內(nèi)部的管理機制，如對機構(gòu)組織的相應(yīng)規(guī)定。根據(jù)三家政策性銀行自身的特點，對三家政策性銀行的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)有不同的法律規(guī)定。

（3）風險防范機制

政策性銀行的業(yè)務(wù)運行是以國家財政為支撐，因此，如何防范政策性銀行資產(chǎn)投資的風險是立法需要解決的一個重要問題。對于政策性銀行風險防范機制問題，應(yīng)明確規(guī)定政策性銀行資金充足問題。政策性銀行主要的業(yè)務(wù)范圍是國家重要的經(jīng)濟領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村，這些經(jīng)濟領(lǐng)域需要長期且數(shù)額巨大的投資，政策性銀行的充足資本金必須獲得保障，以免發(fā)生投資后勁不足，被迫中斷的現(xiàn)象。政策性銀行資本金的補充和調(diào)整，由國務(wù)院和財政部進行審批，并且規(guī)定資本金補充程序，規(guī)定政策性銀行的資本金補充方式應(yīng)遵循法定程序，政策性銀行的收益作為資本金的補充，當資本金不能彌補業(yè)務(wù)虧損時，政府財政應(yīng)當彌補。以其他國家政策性銀行籌備資金來源的途徑來看，除了依靠國家財政撥款獲得原始資本金外，還有尋求外部借款以及發(fā)行債券。政策性銀行發(fā)行的債券依托于政府財政，在金融市場上也被等同于風險較小的“政府債券”，金融市場接受度比較高，通過發(fā)行債券獲取的資金來源也相對較穩(wěn)定。近年來由于全球經(jīng)濟和金融環(huán)境的變化以及市場形勢發(fā)生新變化，越來越多的國家轉(zhuǎn)向市場融資。韓國政策性銀行產(chǎn)業(yè)銀行在對外融資方面的經(jīng)驗可以被借鑒，這家政策性銀行在成立之初也是主要依賴政府撥款獲得原始資本金，之后在開展自身業(yè)務(wù)的過程中慢慢發(fā)展，開始脫離政府撥款，轉(zhuǎn)為在國家信用的基礎(chǔ)上，依靠財政提供的擔保，在國內(nèi)外金融市場上融資，自籌資金。這種方式可以被我國開發(fā)性金融機構(gòu)借鑒。

（4）完善、明確的監(jiān)管體制

在政策性銀行監(jiān)管體制規(guī)定方面，在立法時應(yīng)該將政府與政策性銀行的職能明確劃分出來，賦予政策性銀行獨立經(jīng)營權(quán)。政策性銀行雖以國家財政為支撐，但政策性金融機構(gòu)不是“第二財政”，政府只是出資人，不應(yīng)該直接參與到政策性銀行具體業(yè)務(wù)項目的選擇中，應(yīng)明確監(jiān)管體制，避免政府部門對政策性銀行的過多干涉。菲律賓開發(fā)銀行就是政府過多干預(yù)政策性銀行的典型例子，菲律賓開發(fā)銀行在進行重組之前，嚴重缺乏獨立的經(jīng)營權(quán)限，主要原因就是菲律賓政府對其業(yè)務(wù)開展干預(yù)過多，導(dǎo)致業(yè)務(wù)運行嚴重受阻，瀕臨破產(chǎn)倒閉。因此，在制定專門法律時，應(yīng)當明確賦予開發(fā)性金融機構(gòu)獨立的權(quán)限，將政府不當?shù)母深A(yù)排除在外。

四、結(jié)語

我國三大政策性銀行在1994年分別成立，在20年的發(fā)展期內(nèi)，政策性銀行在國家重要的經(jīng)濟領(lǐng)域如能源、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)等領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮了重要的作用。但隨著經(jīng)濟全球化和我國經(jīng)濟體制改革的深化，我國的政策性銀行在發(fā)展過程中出現(xiàn)了諸多問題，面臨著轉(zhuǎn)型的迫切形勢。在此背景下，國家開發(fā)銀行率先改革，已經(jīng)實現(xiàn)了從政策性銀行向開發(fā)性金融機構(gòu)的成功轉(zhuǎn)型，為農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家進出口銀行的轉(zhuǎn)型提供了現(xiàn)實的借鑒經(jīng)驗。

我國三大政策性銀行在向開發(fā)性金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型的過程當中，最重要及最首要的是制定專門的法律，我國制定政策性銀行法的原則是“一行一法”，即分別立法，并不制定一部統(tǒng)一的規(guī)制法律。通過專門立法，對政策性銀行的法律性質(zhì)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍和外部監(jiān)督體系等重要內(nèi)容進行規(guī)制。唯有通過立法，我國三家政策性銀行在轉(zhuǎn)型前才能有一個統(tǒng)一的明確的目標和體系，唯有通過立法，我國三家政策性銀行在轉(zhuǎn)型過程中才能獲得更多的公眾參與度和支持。

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