內(nèi)地職業(yè)院校與臺(tái)灣技職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的比較

[摘要]文章根據(jù)現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的要求，通過(guò)對(duì)內(nèi)地職業(yè)院校與臺(tái)灣技職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及章程建設(shè)現(xiàn)狀的比較，發(fā)現(xiàn)內(nèi)地職業(yè)院校存在學(xué)術(shù)權(quán)力較弱、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置粗放、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制殘缺、治理效率較低以及會(huì)議制度不完善等問(wèn)題，進(jìn)而提出了“內(nèi)部強(qiáng)化依法治校和章程建設(shè)，外部強(qiáng)化制度供給和督導(dǎo)評(píng)估”的改進(jìn)思路。

[關(guān)鍵詞]職業(yè)院校 依法辦學(xué) 自主辦學(xué) 內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) 章程

[作者簡(jiǎn)介]崔發(fā)周（1963- ），男，河北曲陽(yáng)人，唐山工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院高職所所長(zhǎng)，教授，碩士，研究方向?yàn)楦呗毥逃母?。（河?唐山 063020）

[課題項(xiàng)目]本文系中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)科研規(guī)劃項(xiàng)目2014—2015年度重點(diǎn)課題“職業(yè)院校章程建設(shè)研究”的階段性成果。（課題編號(hào)：201403Z01，課題主持人：崔發(fā)周）

[中圖分類(lèi)號(hào)]G719.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2016）12-0017-05

依照章程自主管理，既是《中華人民共和國(guó)教育法》賦予學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，也是學(xué)校內(nèi)部治理的基本特征。從學(xué)校章程的角度觀察內(nèi)地高職院校與臺(tái)灣地區(qū)以科技大學(xué)為代表的技職院校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，可以為內(nèi)地職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善和章程建設(shè)提供一些有益的啟示。

一、臺(tái)灣技職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)

臺(tái)灣技職院校的章程稱(chēng)為“組織規(guī)程”，由學(xué)校自主制訂，臺(tái)灣教育行政主管部門(mén)核定或備查。本文重點(diǎn)考察臺(tái)灣科技大學(xué)的章程和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要基于以下兩點(diǎn)理由：一是臺(tái)灣技職院校以科技大學(xué)和技術(shù)學(xué)院為代表，這些院校由優(yōu)秀的專(zhuān)科學(xué)校升格而來(lái)，能夠反映技職教育體系的典型特色，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上比臺(tái)灣現(xiàn)有專(zhuān)科學(xué)校和高職學(xué)校（職業(yè)高中）更加完善，對(duì)技職學(xué)校起引領(lǐng)作用；二是目前內(nèi)地正在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，職業(yè)院校面臨重大轉(zhuǎn)變，考察臺(tái)灣科技大學(xué)和技術(shù)學(xué)院的治理結(jié)構(gòu)對(duì)于當(dāng)前的職教改革更具借鑒意義。

1.以校務(wù)會(huì)議為決策機(jī)構(gòu)。臺(tái)灣公立技專(zhuān)院校實(shí)行舉辦者和辦學(xué)者相對(duì)分離的管理體制，各院校普遍設(shè)置校務(wù)委員會(huì)，決定學(xué)校的重大事項(xiàng)。無(wú)論是政府舉辦還是私人舉辦，舉辦者只負(fù)責(zé)校長(zhǎng)選聘、經(jīng)費(fèi)籌措、重要規(guī)章制度的審核、發(fā)展規(guī)劃的審核等，不直接干涉學(xué)校校務(wù)。這種體制保證了學(xué)校發(fā)展可以更好地遵循教育教學(xué)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)宗旨，提升教學(xué)品質(zhì)，防止造成資源浪費(fèi)和教育損失。

事實(shí)上，臺(tái)灣公立技專(zhuān)院校的這種決策機(jī)制有一個(gè)發(fā)展過(guò)程。20世紀(jì)五六十年代，當(dāng)時(shí)的臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)基本為勞動(dòng)密集型，教育采用了高度集中的管理體制，技職教育也不例外。進(jìn)入70年代，臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)開(kāi)始由勞動(dòng)密集型向資本密集型和技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需要，臺(tái)灣于1974年成立了第一所本科技職院?！_(tái)灣工業(yè)技術(shù)學(xué)院，并逐漸出現(xiàn)了“教育決策民主化”“教育制度彈性化”的呼聲。臺(tái)灣1994年頒布了《大學(xué)法》修正案，在教育主管部門(mén)權(quán)限、學(xué)校內(nèi)部組織、校長(zhǎng)選任、學(xué)術(shù)事務(wù)等方面擴(kuò)大了學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)， 有力地促進(jìn)了技術(shù)學(xué)院的發(fā)展。伴隨著信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，1997年出現(xiàn)了技職教育系統(tǒng)的第一批科技大學(xué)。①截至2002年，臺(tái)灣的技術(shù)學(xué)院達(dá)到56所，科技大學(xué)達(dá)到14所，專(zhuān)科學(xué)校則減少到15所。這些技術(shù)學(xué)院和科技大學(xué)全部適用于1994年頒布的《大學(xué)法》。

臺(tái)灣技職院校的辦學(xué)自主權(quán)主要由校務(wù)會(huì)議體現(xiàn)，一般每學(xué)期都要召開(kāi)一次校務(wù)會(huì)議，討論決定學(xué)校的重大事項(xiàng)。譬如2013年云林科技大學(xué)校務(wù)會(huì)議通過(guò)并經(jīng)教育主管部門(mén)核定的《云林科技大學(xué)組織規(guī)程》第十條規(guī)定，“本校設(shè)校務(wù)會(huì)議，議決校務(wù)重大事項(xiàng)”?！敖處煷響?yīng)經(jīng)選舉產(chǎn)生（非為上列兼學(xué)術(shù)或行政主管者），其人數(shù)不得少于全體會(huì)議代表人數(shù)之二分之一，教師代表中具有教授或副教授資格者，以不少于教師代表人數(shù)三分之二為原則?！薄靶?wù)會(huì)議審議下列事項(xiàng)：一、校務(wù)發(fā)展計(jì)劃及預(yù)算。二、組織規(guī)程及各種重要章程。三、學(xué)院、系、所及附設(shè)機(jī)構(gòu)之設(shè)立、變更與停辦。四、教務(wù)、學(xué)生事務(wù)、總務(wù)、研究及其他校內(nèi)重要事項(xiàng)。五、有關(guān)教學(xué)評(píng)鑒辦法之研議。六、校務(wù)會(huì)議所設(shè)委員會(huì)或?qū)０感〗M決議事項(xiàng)。七、會(huì)議提案及校長(zhǎng)提議事項(xiàng)?！雹谂_(tái)北科技大學(xué)甚至將“校長(zhǎng)遴選辦法、校長(zhǎng)連任、代理及副校長(zhǎng)任命同意之相關(guān)事項(xiàng)”也列入校務(wù)會(huì)議的審議內(nèi)容。私立學(xué)校組織規(guī)程中關(guān)于校務(wù)會(huì)議的規(guī)定與公立學(xué)?；鞠嗤?。盡管組織規(guī)程中一般沒(méi)有教師權(quán)利義務(wù)的專(zhuān)門(mén)條款，但這種決策機(jī)制充分體現(xiàn)了教授治校的原則，保障了教師的學(xué)術(shù)自由。

2.以校長(zhǎng)為首的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。根據(jù)組織規(guī)程規(guī)定，臺(tái)灣高等技職院校設(shè)校長(zhǎng)1人，綜理校務(wù)。學(xué)術(shù)單位主管包括分院院長(zhǎng)（通識(shí)教育中心主任）、系主任（研究所所長(zhǎng)）、學(xué)程主任幾個(gè)層次。一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)一般設(shè)置教務(wù)處、學(xué)務(wù)處、總務(wù)處、研發(fā)處、圖書(shū)信息中心、創(chuàng)新育成中心、推廣教育中心（進(jìn)修部）、秘書(shū)室、人事室、會(huì)計(jì)室等。除校長(zhǎng)外，其他行政主管和學(xué)術(shù)單位主管均為兼職。

校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)學(xué)校工作，通過(guò)校內(nèi)的遴選委員會(huì)從教授中遴選，由臺(tái)灣教育行政主管部門(mén)聘任。一般設(shè)副校長(zhǎng)1～3人，由校長(zhǎng)從學(xué)校教授中聘任，協(xié)助院長(zhǎng)推進(jìn)校務(wù)，任期一般與校長(zhǎng)相同。校內(nèi)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的主管均由校長(zhǎng)聘任。分院院長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)學(xué)院工作，經(jīng)該院院務(wù)會(huì)議選出后由校長(zhǎng)聘任。學(xué)院規(guī)模較大時(shí)，可設(shè)置副院長(zhǎng)，由院長(zhǎng)從本院教授中選出并聘任。獨(dú)立設(shè)置的研究所是與學(xué)院同一層次的學(xué)術(shù)單位，由所長(zhǎng)主持研究所事務(wù)，所長(zhǎng)經(jīng)所務(wù)會(huì)議選出并由校長(zhǎng)聘任。系主任主持系務(wù)工作，規(guī)模較大時(shí)可從副教授以上專(zhuān)任教師中選出副主任并報(bào)請(qǐng)校長(zhǎng)聘請(qǐng)。研究所是與教學(xué)系并行的教學(xué)科研單位，擔(dān)負(fù)碩士班和博士班的教學(xué)任務(wù)。

臺(tái)灣高等技職院校的執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有以下特點(diǎn)：第一，校長(zhǎng)權(quán)力集中，處于學(xué)?！翱偛谩钡牡匚?。由于副校長(zhǎng)由校長(zhǎng)聘任，且與校長(zhǎng)任期相同，從根本上保證了副校長(zhǎng)的“襄理”作用。這就對(duì)校長(zhǎng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了高要求，明確規(guī)定校長(zhǎng)要具有教授資格。第二，教學(xué)中心地位突出，行政化色彩較弱。組織規(guī)程明確規(guī)定了學(xué)校的辦學(xué)宗旨，如朝陽(yáng)科技大學(xué)組織規(guī)程規(guī)定“以教授應(yīng)用科學(xué)、從事學(xué)術(shù)研究、推動(dòng)在學(xué)術(shù)交流及培養(yǎng)科技專(zhuān)才，加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)國(guó)家發(fā)展為宗旨”。從學(xué)校一級(jí)行政機(jī)構(gòu)的排序可以看出，教務(wù)處、學(xué)務(wù)處、總務(wù)處、研發(fā)處通常位于前列，而秘書(shū)室、人事室、會(huì)計(jì)室通常置于最后，體現(xiàn)了教育機(jī)構(gòu)的基本特征。第三，一級(jí)行政機(jī)構(gòu)不設(shè)置單獨(dú)的招生部門(mén)，通常在教務(wù)處設(shè)置招生組。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)了內(nèi)涵發(fā)展的基本特征，擺脫了以規(guī)模擴(kuò)張為特征的辦學(xué)模式。教務(wù)處負(fù)責(zé)招生事務(wù)也更有利于學(xué)生的職業(yè)生涯規(guī)劃，符合組織規(guī)程規(guī)定的辦學(xué)宗旨。第四，學(xué)生事務(wù)處以服務(wù)學(xué)生為中心，將生活輔導(dǎo)放在首位。學(xué)生事務(wù)處強(qiáng)調(diào)服務(wù)而非管理，將學(xué)生作為學(xué)校服務(wù)的直接用戶(hù)。學(xué)務(wù)處一般具有生活輔導(dǎo)、課外活動(dòng)指導(dǎo)、諮商輔導(dǎo)、軍訓(xùn)等職能，對(duì)相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)要求較高，較少采用家長(zhǎng)式的簡(jiǎn)單管理。第五，總務(wù)處負(fù)責(zé)出納，強(qiáng)化了內(nèi)部審計(jì)職能。由總務(wù)處負(fù)責(zé)出納，是臺(tái)灣技職院校的通行做法。這樣既有利于會(huì)計(jì)室集中精力從事會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)核算工作，也能有效防止出現(xiàn)舞弊貪污的行為。第六，研發(fā)處以發(fā)展企劃為首要職責(zé)，體現(xiàn)了系統(tǒng)管理的思想。由于生源的逐步減少和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的雙向要求，臺(tái)灣技職院校已由“賣(mài)方市場(chǎng)”轉(zhuǎn)為“買(mǎi)方市場(chǎng)”，因此，多數(shù)技職院校都強(qiáng)化了發(fā)展企劃職能，全面研究學(xué)校發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，按照系統(tǒng)科學(xué)思想對(duì)學(xué)校發(fā)展進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。第七，將會(huì)議作為機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的組織形式，采用了矩陣型組織形式。學(xué)校設(shè)置教務(wù)長(zhǎng)、學(xué)務(wù)長(zhǎng)、總務(wù)長(zhǎng)、研發(fā)長(zhǎng)等行政職務(wù)，根據(jù)校長(zhǎng)授權(quán)分別主持相關(guān)領(lǐng)域的工作。同時(shí)，在組織規(guī)程中專(zhuān)門(mén)設(shè)置“會(huì)議”一章，規(guī)定行政會(huì)議、教務(wù)會(huì)議、學(xué)務(wù)會(huì)議、總務(wù)會(huì)議、研發(fā)會(huì)議的組成與工作辦法，形成各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。以臺(tái)北科技大學(xué)的研發(fā)會(huì)議為例，參加人員包括各教學(xué)研究單位主管、教務(wù)長(zhǎng)、圖書(shū)館長(zhǎng)、網(wǎng)絡(luò)中心主任、研發(fā)中心主任、研發(fā)處所屬相關(guān)單位主管、教師代表3人，必要時(shí)邀請(qǐng)相關(guān)人員列席。第八，教師升格晉級(jí)須經(jīng)各級(jí)教師評(píng)審委員會(huì)審議通過(guò)，由校長(zhǎng)聘任。教師評(píng)審委員會(huì)分為校級(jí)、院級(jí)和系級(jí)三級(jí)，校級(jí)評(píng)審委員會(huì)設(shè)置辦法由校務(wù)會(huì)議通過(guò)，院級(jí)和系級(jí)評(píng)審委員會(huì)組成方式及工作辦法由校級(jí)評(píng)審委員會(huì)制訂。這種人事機(jī)制體現(xiàn)了公平、公正、公開(kāi)的原則，規(guī)避了行政權(quán)力的尋租現(xiàn)象，可以調(diào)動(dòng)廣大教師的工作積極性。第九，學(xué)生參與學(xué)校管理，是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。在校務(wù)會(huì)議中有學(xué)生代表，參與學(xué)校的重大決策。一些學(xué)校如云林科技大學(xué)還規(guī)定，學(xué)生代表比例要達(dá)到校務(wù)會(huì)議成員的1/10。有關(guān)學(xué)業(yè)、生活以及獎(jiǎng)懲制度的會(huì)議，也要有學(xué)生代表參加。

3.多種方式的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。臺(tái)灣高等技職院校的校長(zhǎng)由教育主管部門(mén)聘任，組織規(guī)程也要由教育主管部門(mén)核定，私立學(xué)校還要接受董事會(huì)的監(jiān)督，這從整體上保證了投資者意愿的實(shí)現(xiàn)。此外，學(xué)校內(nèi)部也存在多種監(jiān)督機(jī)制。

第一，制度監(jiān)督。學(xué)校組織規(guī)程明確規(guī)定了各級(jí)行政主管和學(xué)術(shù)單位主管的任職資格，各種委員會(huì)的組織章程明確規(guī)定了組成人數(shù)和委員資格，相關(guān)制度也對(duì)教師升等評(píng)審程序作了嚴(yán)格規(guī)定，給聘任者留下的自由裁量權(quán)很小，有效地規(guī)避了舞弊行為。如《云林科技大學(xué)設(shè)計(jì)學(xué)院教師升等評(píng)審細(xì)則》對(duì)評(píng)分依據(jù)、計(jì)分辦法、成果標(biāo)準(zhǔn)等都做了詳細(xì)規(guī)定，“升等評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)分為研究及產(chǎn)學(xué)合作、教學(xué)、服務(wù)三部分，依各級(jí)教師配分比例計(jì)分，計(jì)算至小數(shù)點(diǎn)以下第一位，以下四舍五入，總分計(jì)算至整數(shù)（小數(shù)部分無(wú)條件舍去）”，擬升等教授配分比例標(biāo)準(zhǔn)為“研究與產(chǎn)學(xué)合作55%、教學(xué)30%、服務(wù)15%”，申請(qǐng)升教授需要在“任現(xiàn)職期間發(fā)表于有嚴(yán)謹(jǐn)審查制度之正式期刊論文至少5篇，其中至少3篇為第一作者”。③制度監(jiān)督是一種預(yù)防性、前置性的監(jiān)督，與事后相比監(jiān)督大大降低了管理成本。

第二，師生監(jiān)督。教師和學(xué)生作為學(xué)校重要的利益相關(guān)者和學(xué)校最龐大的人群，可以對(duì)涉及自身利益的事項(xiàng)進(jìn)行事后監(jiān)督。組織規(guī)程規(guī)定學(xué)校需要設(shè)置教師申訴評(píng)議委員會(huì)和學(xué)生申訴評(píng)議委員會(huì)，并制定工作辦法，維護(hù)師生的合法權(quán)益。教師申訴評(píng)議委員會(huì)主要評(píng)議本校教師因解聘、停聘及其他決定不服而提出的申訴，學(xué)生申訴評(píng)議委員會(huì)主要受理學(xué)生因重大權(quán)益受損而提出的申訴，職員申訴評(píng)議委員會(huì)主要評(píng)議職員因?qū)W校所提供的工作條件或其他管理不當(dāng)而提出的申訴。教師申訴評(píng)議委員會(huì)中未兼任行政職務(wù)的教師需占教師總?cè)藬?shù)的三分之二，學(xué)生申訴評(píng)議委員會(huì)中需要有一定數(shù)量的學(xué)生代表。這種申訴機(jī)制作用的發(fā)揮，可以防止學(xué)生和教師與學(xué)校的矛盾進(jìn)一步激化。

第三，機(jī)構(gòu)監(jiān)督。院校一級(jí)行政機(jī)構(gòu)對(duì)校內(nèi)院所執(zhí)行院務(wù)會(huì)議、行政會(huì)議、專(zhuān)門(mén)會(huì)議的情況進(jìn)行監(jiān)督，保證各項(xiàng)決定的貫徹執(zhí)行。一些技職院校設(shè)有稽核室之類(lèi)的機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督。各種專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)學(xué)校行政工作也具有重要的制約作用。譬如，組織規(guī)程規(guī)定學(xué)院院長(zhǎng)須具有教授職稱(chēng)、系主任須具有副教授以上職稱(chēng)，而教師職稱(chēng)是由教師評(píng)審委員會(huì)通過(guò)的，這樣就間接地形成了監(jiān)督機(jī)制。

二、兩岸職業(yè)院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的比較

由于政治體制和發(fā)展歷史的不同，目前兩岸職業(yè)院校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在很大差異（如下表所示），特別是在高職教育領(lǐng)域，內(nèi)地普遍實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，而臺(tái)灣大多實(shí)行校務(wù)委員會(huì)制，在領(lǐng)導(dǎo)體制上有著根本的不同。但是，隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷增強(qiáng)和政府職能的轉(zhuǎn)變，辦學(xué)自主權(quán)逐步擴(kuò)大，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、多元參與”的基本原則下，借鑒臺(tái)灣技職院校內(nèi)部治理中的一些方法，對(duì)于提高內(nèi)地職業(yè)院校的內(nèi)部治理水平仍然具有重要意義。