扶貧與地方政府的公出支出

扶貧投入雖然逐年增加，但是其不利影響也突顯出來(lái)。扶貧有沒(méi)有扭曲地方政府公共支出？目前我國(guó)學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的特殊性還缺乏細(xì)致的了解和深入的研究，并且從實(shí)施效果來(lái)看政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的。本文把目標(biāo)集中在扶貧與地方政府公共支出效用這一主題上進(jìn)行文獻(xiàn)綜述，這對(duì)政府從以人為本的角度重新思考和完善扶貧政策、更有效的開(kāi)展扶貧工作具有重要的實(shí)踐參考價(jià)值。

20世紀(jì)80年代，中國(guó)啟動(dòng)了由政府主導(dǎo)的國(guó)家扶貧戰(zhàn)略。典型的如1994-2000年期間實(shí)施的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，該計(jì)劃在全國(guó)范圍內(nèi)確定了592個(gè)國(guó)定貧困縣。直到2000年，該計(jì)劃覆蓋了中國(guó)28%的縣級(jí)行政單位，實(shí)現(xiàn)剩余8000萬(wàn)貧困人口大部分從貧困中脫貧。在該計(jì)劃實(shí)施期間，中央政府累計(jì)投入了超過(guò)1240億元的財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，每年投入的專項(xiàng)資金約占中央政府財(cái)政支出的5%-7%。

政府扶貧投入的逐年增加，一方面建立并規(guī)范了中國(guó)的反貧困體系，有助于扶貧減貧工作的順利開(kāi)展。例如，“八七計(jì)劃”實(shí)施期間農(nóng)村貧困人口每年平均減少500萬(wàn)-800萬(wàn)人。但另一方面，其負(fù)面影響也倍受關(guān)注。例如，地方政府通過(guò)虛列支出、改變資金用途和私設(shè)小金庫(kù)等手段，將本該投入生產(chǎn)建設(shè)、義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等扶貧工程的財(cái)政資金，用于建造豪華辦公樓或發(fā)放公務(wù)員工資等。

20世紀(jì)60年代末至70年代末，根據(jù)早期理論“面紗假說(shuō)”，地方政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的配置不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因此扶貧不會(huì)導(dǎo)致地方政府公共支出決策的扭曲。20世紀(jì)70年代末，“面紗假說(shuō)”等早期理論逐漸被“粘蠅紙效應(yīng)”理論所取代。根據(jù)“粘蠅紙效應(yīng)”以及轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致軟預(yù)算約束和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題的相關(guān)研究，政府間轉(zhuǎn)移支付會(huì)影響地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)的公平與效率，因此扶貧很可能會(huì)對(duì)地方政府公共支出決策產(chǎn)生負(fù)面影響。芮訓(xùn)媛分析了中國(guó)公共財(cái)政建設(shè)中是否產(chǎn)生了“粘蠅紙效應(yīng)”以及如何進(jìn)一步完善中國(guó)的財(cái)政撥款制度。王偉認(rèn)為由于“粘蠅紙效應(yīng)”的存在，撥款并不一定能夠解決該問(wèn)題，甚至有可能誘導(dǎo)基層政府財(cái)政赤字的增加。余珊，丁忠民用實(shí)證方法論證了我國(guó)地方政府的公共支出與地方政府稅收及所接受的一般性轉(zhuǎn)移支付資金間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付資金存在“粘蠅紙效應(yīng)”，它在地方政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)上具有正負(fù)兩種作用。胡洪曙從經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理出發(fā)構(gòu)建了公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給模型，并分析了“粘蠅紙效應(yīng)”對(duì)地方公共產(chǎn)品最優(yōu)供給的影響以及由此而導(dǎo)致的對(duì)轄區(qū)居民效用最大化的影響。劉暢等在考慮轉(zhuǎn)移支付內(nèi)生性問(wèn)題下，使用1999-2009年縣級(jí)面板數(shù)據(jù)，對(duì)中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付造成“粘蠅紙效應(yīng)”的大小重新進(jìn)行估計(jì)。進(jìn)入20世紀(jì)末，理論研究主要關(guān)注公平與效率，即政府間轉(zhuǎn)移支付是否使得地方政府更公平、有效地提供公共服務(wù)。張赟認(rèn)為為了提高經(jīng)濟(jì)效率，應(yīng)該加強(qiáng)地方政府公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度建設(shè)。涂斌 ，王宋濤研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)和文化政策等政策變量、人均GDP、人口密度和居民受教育水平等經(jīng)濟(jì)及社會(huì)因素會(huì)造成地方政府的公共文化支出效率存在顯著的差異。付文林，沈坤榮研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度不僅會(huì)帶來(lái)地方財(cái)政支出的“粘蠅紙效應(yīng)”， 而且地方政府的財(cái)力改善后，還可能通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，偏離轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。汪利錟利用趨同模型對(duì)中國(guó)31個(gè)省1995-2012 年間公共服務(wù)支出差異拉大的速度進(jìn)行了測(cè)度，發(fā)現(xiàn)中國(guó)地方政府公共服務(wù)支出以2.11%～2.28%速度逐漸拉大以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與中國(guó)地方政府間公共服務(wù)支出差異呈正向關(guān)系。李永友利用空間系統(tǒng)估計(jì)方法，對(duì)轉(zhuǎn)移支付融資和分配機(jī)制與相鄰縣之間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系進(jìn)行實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)中國(guó)轉(zhuǎn)移支付整體上并不具有協(xié)調(diào)地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的作用。

從上述綜述可以看出，雖然已經(jīng)形成了較為完善的體系和思路，為后續(xù)研究的開(kāi)展提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)和有力的理論支撐。但仍有一些研究局限性存在：第一，以往的研究基本上是定性研究，缺乏實(shí)證數(shù)據(jù)的支持，只有少部分利用微觀數(shù)據(jù)對(duì)貧困與地方政府公共支出問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)證分析；第二，要順利開(kāi)展扶貧工作，使更多人脫貧，地方政府公共支出的合理性與有效性必不可少。只有深入了解地方政府公共支出對(duì)扶貧的反應(yīng)，才能更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、幫助貧困人民真正脫貧致富?，F(xiàn)有研究雖然有使用模型來(lái)分析扶貧與地方政府公共支出的關(guān)聯(lián)性的，但是國(guó)內(nèi)大多數(shù)研究以及文獻(xiàn)僅僅浮于表面，并沒(méi)有對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深層次的挖掘，從而影響了后續(xù)相關(guān)政策建議的提出。（作者單位為云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）