城管“貼單”繞不過的法律問題

賽馬

也許有一天，你在街上看到貼罰單的是城管，并不需要感到很驚訝。

8月19日，由住建部牽頭制定的《城市管理執(zhí)法辦法（征求意見稿）》在“中國政府法治信息網——公開征求意見系統(tǒng)”中公布，在城市道路上違章停車僅僅是未來城管執(zhí)法六個方面行政處罰范圍之一。

不過，該《辦法》目前還處在征求意見階段，征求意見將至9月18日止。

對于這一條文，有不少網友提出質疑?！俺枪苁欠駥τ诮煌ㄟ`法有執(zhí)法權？”“該《辦法》是否與我國現行法律相抵觸？”……

距 離

早在去年底，中央深改組第十八次會議就通過了《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，為我們期待已久的有關城市管理以及執(zhí)法體制的改革開出了藥方。其中第7點提出，城市管理部門可以實施與以下范圍內法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權有關的行政強制措施，其中就包括“交通管理方面侵占城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權”。

這次住建部發(fā)布的《辦法》征求意見稿提出的執(zhí)法范圍正是對近20年來城管執(zhí)法實踐進行了系統(tǒng)的總結。但是，要真正做到像《辦法》規(guī)定的那樣持證上崗，就目前而言，還有一定的距離。

比如，城管暴力執(zhí)法頻發(fā)，城管部門大都將責任推諉至協(xié)管人員身上。據有關資料顯示，目前全國城管執(zhí)法系統(tǒng)協(xié)管人員大約100多萬人，不具有執(zhí)法資格，但又參與執(zhí)法工作。因此，城管執(zhí)法人員資格合格性問題，理應成為城管執(zhí)法必須要跨過的一道坎。而此次的《辦法》在城管執(zhí)法人員的隊伍建設中卻沒有涉及這一問題。

因為按現行法律要求，執(zhí)法人員本人要具備公務員或者是參公事業(yè)編制的身份，并且要通過考試，取得省一級人民政府頒發(fā)的行政執(zhí)法證才能上崗執(zhí)法。

協(xié) 調

這些年來，城管執(zhí)法已經或為公認的“天下第一難事”。究其原因，主要是我國城市立法工作進度緩慢，國家層面始終沒有出臺專門的法律法規(guī)。而目前我國執(zhí)法大都是部門的規(guī)范性文件，而這些執(zhí)法依據分散，有的長期未作修訂，有的還存在著交叉重疊的問題。

《辦法》作為一個部門規(guī)章，因為層級所限，所以對很多的事項是無法進行規(guī)定的，尤其是城管執(zhí)法涉及到多個領域，它需要解決綜合執(zhí)法和專業(yè)部門執(zhí)法之間的關系，“城管執(zhí)法會涉及多個部門，用一個部門的部門規(guī)章進行規(guī)定，從立法層級上沒有辦法解決和多部門合作的問題”。

比如，對于“交通管理方面在城市道路上違法停放機動車輛的行政處罰權”，這其中的城市道路指的是非機動車道。中國城市管理協(xié)會會長羅亞蒙表示，十幾年前國務院曾明確發(fā)布，機動車道上的違法停車行政處罰權歸公安交管部門，非機動車道上的違法停車行政處罰權歸城管部門。但是因為涉及利益問題，每個城市的情況不同，有些城市的公安交管部門交出了非機動車道上的違法停車行政處罰權，有些城市的沒有交出。

“如果機動車道、非機動車道全部劃給城管執(zhí)法部門，算是有所進步，但又可能出現難以執(zhí)法到位的問題。”這就涉及到多部門合作執(zhí)法問題，而就此現象，我國尚未出臺明確的多部門合作規(guī)范。

因此，城管執(zhí)法需要協(xié)調，特別是當職能發(fā)生交叉時，該如何解決，都是部門規(guī)章不可能解決的問題。

當然，這個《辦法》征求意見稿的出臺還是令人振奮的，畢竟對于一些引起爭議的地方實踐各不相同的城管執(zhí)法范圍等作出了明確統(tǒng)一的界定。

跨 界

法律人士指出，僅憑現有的信息還無法判斷《辦法》是否符合法律規(guī)范，如果只看辦法本身，那么它與現行的道路交通安全法是存在沖突的，因為道路交通違法行為的處罰權歸屬公安交通部門。

而且，賦予城管執(zhí)法權的目的是讓行政執(zhí)法權相對集中，但需要獲得法律授權。目前來看，還有幾個疑問沒有解答。一是住建部此次頒布的征求意見稿，屬于部門規(guī)章還是一般性的規(guī)范文件；二是它是否取得了法律上的授權。

“還有一個問題是管理邊界的問題。”一些執(zhí)法人員告訴記者，目前一些違法行為往往呈現出“誰都能管，誰都不管”的局面，如果將一個本來就有明確執(zhí)法部門的違法行為處罰權賦權給其他部門，容易出現“都不管”的情況。

即使如此，同一違法行為由不同執(zhí)法部門管理，仍然容易造成市民對被賦權執(zhí)法部門的不認可，市民的接受程度影響著執(zhí)法效果。以城管查處出租車違法為例，不少駕駛員和乘客并不認可城管管理出租車，在取證時配合程度不高，導致執(zhí)法“取證難”情況依然突出。

專業(yè)人士指出，基層執(zhí)法本身是一門學問，聯(lián)合執(zhí)法還是跨界執(zhí)法，需要經過慎重的研究。真正要使“城管貼單”發(fā)揮其被寄予希望的作用，首先需要理順法律關系，依法授權；還要對執(zhí)法方式、執(zhí)法技巧等各方面細節(jié)加強培訓與實踐，同時大力宣傳贏得市民的認同。

鏈 接

城市管理執(zhí)法的行政處罰范圍征求意見是這樣規(guī)定的：

1、住房城鄉(xiāng)建設——法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權；

2、環(huán)境保護——社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業(yè)油煙污染、露天燒烤污染。城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等；

3、工商——戶外公共場所無照經營、違規(guī)設置戶外廣告；

4、交通——在城市道路上違法停放機動車輛；

5、水務——向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等；

6、食品藥品——戶外公共場所的食品銷售和餐飲攤點無證經營、違法回收販賣藥品等。

看到這些，你是否開始對城管執(zhí)法感到“畏懼”？不必擔心太早，這畢竟還只是意見征求稿，并且從8月19日至9月18日，在面向社會公開征求意見時間內，你有意見都可提！