規(guī)矩

廖燦勇

2016年5月27日，市四屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議并表決通過(guò)了《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》，并于2016年9月1日起施行。

作為走在全國(guó)前列，開(kāi)啟家庭教育地方立法先河的該條例有何特點(diǎn)？解決了哪些重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題？又該如何貫徹落實(shí)該條例呢？

四類(lèi)鮮明特點(diǎn)

該條例共7章44條，分別從家庭實(shí)施、學(xué)校指導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)、保障激勵(lì)和法律責(zé)任等方面，對(duì)家庭教育作出重點(diǎn)規(guī)范，其中規(guī)定每年5月第三周的星期一為本市家庭教育日。

市人大內(nèi)司委主任委員李元鶴介紹，作為目前中國(guó)大陸首部以“家庭教育”為主題的地方性法規(guī)，體現(xiàn)了四方面特點(diǎn)。

一是體現(xiàn)了鼓勵(lì)和促進(jìn)家庭教育事業(yè)發(fā)展、倡導(dǎo)良好家風(fēng)的立法理念。條例第一條開(kāi)宗明義地指出，立法目的是“為了推進(jìn)家庭教育發(fā)展，促進(jìn)未成年人全面健康成長(zhǎng)，增進(jìn)家庭幸福、社會(huì)和諧”。同時(shí)，在法規(guī)條文的設(shè)置上也體現(xiàn)了對(duì)家庭教育事業(yè)的引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范。“是一部促進(jìn)型特征突出的地方性法規(guī)?！?/p>

二是針對(duì)當(dāng)前家庭教育工作中存在著家長(zhǎng)主體責(zé)任不落實(shí)、工作體制機(jī)制不暢、社會(huì)參與不夠、激勵(lì)保障措施不完善等問(wèn)題，條例設(shè)定相關(guān)法律規(guī)范，體現(xiàn)了針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題的理念。

三是在沒(méi)有上位法作為立法依據(jù)的情況下，學(xué)習(xí)借鑒了有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)和有益探索，體現(xiàn)了立足“四化”確保法規(guī)有效管用的特點(diǎn)：創(chuàng)設(shè)型地細(xì)化了國(guó)家法律有關(guān)家庭教育的相關(guān)規(guī)定；固化了國(guó)家和本市文本所確立的工作制度，并將重慶家庭教育實(shí)踐中的成功做法和經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)條款；強(qiáng)化了父母的主體責(zé)任；深化了家庭教育的組織、保障工作機(jī)制。

四是明確了父母或者監(jiān)護(hù)人、家庭教育服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的違法責(zé)任。“這是條例亮點(diǎn)之一，增強(qiáng)了促進(jìn)型法規(guī)的剛性?！逼┤纾瑮l例第四十一條規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行或者不當(dāng)履行家庭教育職責(zé)，侵害未成年人合法權(quán)益的，相關(guān)單位和組織依法予以勸誡、批評(píng)教育或者向公安機(jī)關(guān)報(bào)案；公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案后應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理，并根據(jù)情節(jié)依法予以訓(xùn)誡、告誡或者行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

七個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題

李元鶴表示，該條例作為促進(jìn)性、倡導(dǎo)性法規(guī)，著重解決7個(gè)方面的問(wèn)題。

一是在理論和實(shí)務(wù)中，對(duì)家庭教育的概念一直存在狹義和廣義之爭(zhēng)。狹義概念認(rèn)為，家庭教育是指父母或者其他監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年子女的教育和影響；廣義概念認(rèn)為，家庭教育包括所有家庭成員之間相互的影響和教育。

“考慮到家庭教育實(shí)踐中，青少年時(shí)期是個(gè)人成長(zhǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，期間形成的習(xí)慣、品行、情感態(tài)度和價(jià)值觀對(duì)人一生的影響深遠(yuǎn)，家長(zhǎng)的家庭教育顯得尤為重要。條例在此明確了家庭教育的狹義概念，規(guī)定對(duì)象為未成年人子女?！?/p>

二是在家庭教育中，家長(zhǎng)責(zé)任不落實(shí)的問(wèn)題比較突出。尤其是農(nóng)村年輕一代父母，把子女交給老一輩的“隔代教育”情況比較多，甚至推向社會(huì)，沒(méi)有盡到應(yīng)盡的責(zé)任。為此，條例規(guī)定父母是家庭教育的直接責(zé)任主體，強(qiáng)化了父母的責(zé)任和義務(wù)。

三是在調(diào)研、論證、審議中，很多專家認(rèn)為，家庭教育的內(nèi)容不宜寬泛，需要更加具體、細(xì)化，增強(qiáng)操作性。對(duì)此，條例界定了家庭教育的內(nèi)容：父母和監(jiān)護(hù)人要言傳身教，以健康的思想、良好的品行教育和影響未成年子女健康成長(zhǎng)，同時(shí)要進(jìn)行社會(huì)公德、家庭美德、生活技能、行為習(xí)慣和身心健康等教育，促進(jìn)未成年人全面發(fā)展。

四是針對(duì)我市家庭教育在指導(dǎo)管理體制、保障激勵(lì)措施、財(cái)政和人才支持等方面制度供給不足、保障不力的現(xiàn)狀，條例明確了“家庭盡責(zé)、學(xué)校知道、社會(huì)參與、政府推進(jìn)”的家庭教育原則，明確婦女兒童工作委員會(huì)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、婦聯(lián)和教委為主要承辦部門(mén)。

五是針對(duì)家庭教育缺失，困境兒童學(xué)習(xí)、生活、健康等方面的突出問(wèn)題，條例規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向孤殘、留守、流動(dòng)、遺棄、流浪未成年人，單親、父母服刑和強(qiáng)制戒毒等家庭的未成年人，貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)家庭，提供家庭教育救助和指導(dǎo)服務(wù)。

六是針對(duì)近年來(lái)經(jīng)營(yíng)性家庭教育服務(wù)存在不登記、打擦邊球、隨意終止服務(wù)等問(wèn)題，條例規(guī)定從事經(jīng)營(yíng)性家庭教育服務(wù)必須登記，如不登記開(kāi)展服務(wù)以及服務(wù)中違法的，職能部門(mén)要依法進(jìn)行處理。

七是為體現(xiàn)家庭教育的公益性，條例規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)單位，以及為婦女兒童提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)和組織，應(yīng)當(dāng)為職工提供和開(kāi)展公益性家庭教育指導(dǎo)服務(wù)。同時(shí)，條例還規(guī)定了家庭教育基金會(huì)和基金的設(shè)立，并要求按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)支出進(jìn)行稅前扣除。

推動(dòng)“家教”工作法治化、

規(guī)范化、常態(tài)化

2016年8月24日，重慶市人大常委會(huì)召開(kāi)貫徹實(shí)施《重慶市家庭教育促進(jìn)條例》座談會(huì)，市人大常委會(huì)主任張軒出席會(huì)議指出，推進(jìn)家庭教育，事關(guān)國(guó)家發(fā)展、民族進(jìn)步、社會(huì)和諧，對(duì)于傳承文明家風(fēng)、培養(yǎng)青少年健康成長(zhǎng)與成才、構(gòu)建和諧幸福家庭具有十分重要的意義。

張軒說(shuō)，作為創(chuàng)設(shè)型立法，該條例的出臺(tái)有利于提升廣大家長(zhǎng)履職意識(shí)和家庭教育能力，形成和諧包容、積極向上的正能量，重塑和發(fā)揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)美德和道德觀念；有利于進(jìn)一步強(qiáng)化父母家庭教育意識(shí)和能力、傳導(dǎo)社會(huì)各方保障青少年合法權(quán)益的責(zé)任和壓力；有利于規(guī)范和引導(dǎo)各方行為，強(qiáng)化父母主體責(zé)任，深化指導(dǎo)保障工作機(jī)制；有利于探索和完善現(xiàn)行教育法治體系，促進(jìn)家庭教育、社會(huì)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

“良法只有善用，才能體現(xiàn)其權(quán)威性，才能發(fā)揮其應(yīng)有效果。”張軒強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)法規(guī)宣傳，增強(qiáng)市民貫徹實(shí)施的自覺(jué)性。各級(jí)各部門(mén)要積極發(fā)揮好職能作用，各司其職，形成合力，實(shí)現(xiàn)資源共享、工作聯(lián)動(dòng)，落實(shí)好家庭教育目標(biāo)任務(wù)。

張軒還要求，對(duì)條例實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)研究，提出對(duì)策建議，加強(qiáng)監(jiān)督和整改落實(shí)，推動(dòng)全市家庭教育工作法治化、規(guī)范化、常態(tài)化。

故 事

立法歷程

2013年，重慶市人大常委會(huì)啟動(dòng)了家庭教育立法工作，并經(jīng)當(dāng)年12月市人大常委會(huì)第七次會(huì)議討論通過(guò)納入了市四屆人大及其常委會(huì)的立法規(guī)劃；

2015年2月，被列為2015年立法預(yù)備項(xiàng)目；

2016年1月，被列為2016年立法計(jì)劃；

2016年3月28日，《重慶市家庭教育促進(jìn)條例（草案）》提請(qǐng)市四屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議進(jìn)行了初審。

2016年5月27日，市四屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議并表決通過(guò)了該條例。

整部條例歷經(jīng)數(shù)次調(diào)研論證、前后召開(kāi)52次會(huì)議、58次易稿。

目前，全國(guó)有上海、天津、山西、吉林、貴州、新疆，還有深圳、青島、杭州、寧波、鞍山等城市啟動(dòng)家庭教育立法工作。但從自主立法和立法進(jìn)展來(lái)看，重慶走在全國(guó)前列。

在國(guó)家層面，2010年，全國(guó)婦聯(lián)、教育部啟動(dòng)家庭教育立法工作；2011年，全國(guó)婦聯(lián)、教育部、中央文明辦、全國(guó)人大內(nèi)司委等部門(mén)共同組織開(kāi)展立法調(diào)研工作。目前，全國(guó)婦聯(lián)已經(jīng)完成了家庭教育立法的建議稿。

部門(mén)談執(zhí)行

Ⅰ市婦聯(lián)：創(chuàng)新方式方法，綜合運(yùn)用傳統(tǒng)媒體和新型媒體相結(jié)合、戶外宣傳與陣地宣傳相結(jié)合手段，加大對(duì)條例的宣傳；加大對(duì)未成年人父母的宣傳培訓(xùn)力度，突出加強(qiáng)對(duì)留守兒童及監(jiān)護(hù)人的重點(diǎn)宣傳教育，提升有效性和針對(duì)性；制定相關(guān)單位和各區(qū)縣貫徹實(shí)施條例任務(wù)分解清單，明晰相關(guān)單位職能職責(zé)；制定配套的《重慶市家庭教育大綱》將以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)起草，擬于2017年3月提交市政府審定。

Ⅱ市文明委：將家庭教育情況作為評(píng)選文明單位、文明家庭的主要內(nèi)容；督促區(qū)縣立足社區(qū)建立家庭教育品牌志愿者服務(wù)項(xiàng)目，打造一批有特色、有聲勢(shì)、有影響的家庭教育志愿服務(wù)品牌；在“志愿重慶”云平臺(tái)融入家庭教育工作內(nèi)容，在“重慶志愿者”微信公眾號(hào)大力宣傳家庭教育；把家庭教育作為未成年人思想道德建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

Ⅲ市教委：加強(qiáng)家庭教育專門(mén)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立學(xué)校教師開(kāi)展家庭教育指導(dǎo)全員培訓(xùn)機(jī)制，將家庭教育課程納入師資培訓(xùn)計(jì)劃；指導(dǎo)中小學(xué)建立健全家庭教育工作制度，將家庭教育工作納入學(xué)校工作計(jì)劃；將家庭教育作為對(duì)區(qū)縣教育行政部門(mén)和學(xué)校年度工作督導(dǎo)考核的重要內(nèi)容，建立健全督導(dǎo)卡和機(jī)制。

Ⅳ市總工會(huì)：以多部門(mén)合作、上下聯(lián)動(dòng)的方式，挖掘家庭、學(xué)校、企事業(yè)單位和社會(huì)各方面的教育資源，推動(dòng)家庭教育社會(huì)化進(jìn)程；把職工的素質(zhì)教育和家庭教育緊密結(jié)合，增強(qiáng)家庭教育的科學(xué)含量，科學(xué)定位，以家庭教育為重點(diǎn)，以各級(jí)工會(huì)大學(xué)為依托，因地制宜、突出特色，舉辦各類(lèi)專家講座、知識(shí)講座、讀書(shū)征文、家風(fēng)建設(shè)等活動(dòng)。

Ⅴ團(tuán)市委：將條例作為開(kāi)好未成年人保護(hù)工作的重要法規(guī)依據(jù)，編入年度普法工作計(jì)劃；將家庭教育主題納入全市1.1萬(wàn)余所城鄉(xiāng)社區(qū)學(xué)校志愿服務(wù)庫(kù)，作為條例宣傳的一線陣地，并設(shè)計(jì)制作條例宣傳漫畫(huà)集、宣傳手冊(cè)、微信解讀版及其他宣傳品；充分發(fā)揮青少年維權(quán)隊(duì)伍作用，關(guān)注有不良或嚴(yán)重不良行為青少年、閑散青少年、流浪乞討兒童、服刑人員未成年子女、農(nóng)村留守兒童等重點(diǎn)青少年群體，并對(duì)其開(kāi)展家庭教育服務(wù)。

Ⅵ市公安局：強(qiáng)化家庭矛盾源頭排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效預(yù)防不當(dāng)家庭教育行為；依托“110”家庭暴力投訴中心、派出所家庭暴力投訴站、警務(wù)室家庭暴力投訴點(diǎn)，及時(shí)受理不當(dāng)家庭教育方面的報(bào)警求助，并納入重點(diǎn)關(guān)注警情；依法查處不當(dāng)家庭教育引發(fā)的違法犯罪，緊密配合民政、司法、教育等相關(guān)職能部門(mén)，并開(kāi)展宣傳咨詢，切實(shí)維護(hù)未成年人的合法權(quán)益。

鏈 接

我國(guó)家庭教育立法的法律基礎(chǔ)一覽

推進(jìn)家庭教育國(guó)家立法，不僅具有廣泛的群眾基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)的迫切需要，而且具有良好的現(xiàn)實(shí)法律基礎(chǔ)條件。

1、1982年修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》，在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中規(guī)定：“父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)，成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)”。這是家庭教育內(nèi)容首次寫(xiě)進(jìn)新中國(guó)憲法，標(biāo)志著家庭教育被正式納入憲法框架，有了國(guó)家根本大法的頂層設(shè)計(jì)與支持。

2、我國(guó)1950公布施行的《中華人民共和國(guó)婚姻法》第十三條規(guī)定：“父母對(duì)于子女有撫養(yǎng)教育的義務(wù)”。在以后歷次修訂中，這一條始終保持未變，說(shuō)明國(guó)家對(duì)家庭教育非常重視。

3、1995年制定的《中華人民共和國(guó)教育法》第四十九條規(guī)定：“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)為其未成年子女或者其他被監(jiān)護(hù)人受教育提供必要條件?！?“未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)配合學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，對(duì)其未成年子女或者其他被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行教育。學(xué)校、教師可以對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)提供家庭教育指導(dǎo)?！边@些內(nèi)容，不僅規(guī)定了父母的教育子女的家庭責(zé)任，也明確了學(xué)校與老師對(duì)家庭教育的指導(dǎo)義務(wù)。

4、1986年制定的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第四條中規(guī)定：“家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的權(quán)利?！?006年修訂的該法第三十六條進(jìn)一步提出：應(yīng)當(dāng)“形成學(xué)校、家庭、社會(huì)相互配合的思想道德教育體系，促進(jìn)學(xué)生養(yǎng)成良好的思想品德和行為習(xí)慣?！边@些內(nèi)容，為家庭教育、學(xué)校教育、社會(huì)教育三種教育的銜接與配合以及教育的重點(diǎn)內(nèi)容指明了方向。

5、2006年修訂的《預(yù)防未成年人犯罪保護(hù)法》第十二條中規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)家庭教育知識(shí)，正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，撫養(yǎng)教育未成年人。”“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)為未成年人的父母或者其他監(jiān)護(hù)人提供家庭教育指導(dǎo)。”這些內(nèi)容，為父母如何履行職責(zé)、當(dāng)好家長(zhǎng)提出了法律要求，并對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)組織提出了搞好家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的明確要求。

6、經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第二十章中明確提出：“制定有關(guān)考試、學(xué)校、終身學(xué)習(xí)、學(xué)前教育、家庭教育等法律?！?/p>

7、全國(guó)婦聯(lián)、教育部等七部門(mén)制定的《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃（2011-2015）》提出：“推進(jìn)家庭教育法律政策完善，促進(jìn)家庭教育立法取得實(shí)質(zhì)性成果?！?/p>

以上憲法、相關(guān)法律及國(guó)家教育改革發(fā)展規(guī)劃，都分別制定了涉及家庭教育問(wèn)題的法律條款或立法工作規(guī)劃，為制定專門(mén)的家庭教育法律提供了多方面的法律依據(jù)。