杭州：績效考評的“法治指數”

鄒偉

《杭州市績效管理條例》于2016年1月1日起施行。從采取開放式社會評議，到注重過程管理，再到績效問責，《條例》直面“庸官懶政”的現實焦點，全方位、全環(huán)節(jié)地重構整治“庸官懶政”的政府績效管理體系。

由“政府本位”向“公民取向”轉變

民意與政府本是緊密相連的關系，許多情況下前者還是后者的行為指向。然而多年來，政府績效管理普遍存在著“以控制求穩(wěn)定”的思維定式，由此滋生了少數官員“唯上不唯下”的上級滿意而群眾不滿意，片面追求少數被考評的指標，統(tǒng)計水分等不合理現象。

據不完全統(tǒng)計，在各級政府績效評估中，推行公眾參與的比例不足10%。大多數的考評方式還是政府內部的自我總結和自上而下的內部考評，績效考評的透明度、開放度和群眾參與度普遍較低。

“造成這一局面的重要原因是，對公眾評價政府還沒有形成全國統(tǒng)一的政策指導和法規(guī)保障?！睂＜冶硎?，目前績效管理工作的開展主要取決于地方領導人對公眾參與的認識程度，工作的隨意性較大，沒有上升到法律層面。由于社會評議政府方式實施成本高、難度大、變數多，出于便利評議的現實考慮，許多地方采取內部評議、自我評定和上級考核的方式，以換取內部皆大歡喜的和諧氛圍，進而導致對“庸官懶政”的放縱、忽視甚至是網開一面。

正因如此，改變政府績效管理中無視民意的現實，從制度層面改變“干好干壞由領導說了算”的制度弊端，成了《條例》必須承擔的重要使命。

本著將群眾滿意度作為檢驗政府績效的核心標準，改進公共管理質量、提高公共服務水平提供更強有力法律武器的初衷，《條例》進一步從法律上確認公民參與地位，明確規(guī)定：“績效責任單位編制績效管理規(guī)劃和制定年度績效目標，要通過部門網站或其他渠道向社會公眾公開征求意見，涉及經濟社會發(fā)展的重大事項或專業(yè)事項，應邀請相關專業(yè)領域的專家事先組織必要性和可行性論證；績效管理機構在審核年度績效目標時，要秉著公開透明的原則，將初步審定的績效目標通過杭州考評網進行公示，征求社會公眾的意見。下達后的年度績效目標，則常年掛在網上，接受公眾的‘對標’?！?/p>

值得一提的是，此次《條例》圍繞“公民導向”為原則還在制度層面上作出了一系列的重大規(guī)定。在綜合考評分值權重上，公眾參與的實際權重超過50%，突出了社會公眾在政府績效評估中的主體地位。參評代表更是覆蓋社會各階層，其中，市民代表人數最多、所占比重最大。這意味著，未來在績效管理全過程中將注重公眾意見的吸收和應用，而社會公眾也將對績效規(guī)劃、績效目標的設定和執(zhí)行享有實質參與權。

“杭州市綜合考評和績效管理是一個開放的、多元的管理體系，既有內部的目標考核、領導考評，也有以社會公眾為主體的社會評價，改變了以往單一封閉的政府組織內部考核模式。”杭州市考評辦（績效辦）主任伍彬說。

“《條例》作為國內首部具有實踐基礎的政府績效管理地方性法規(guī)，以創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)為特色，以提升群眾滿意度為動力，創(chuàng)立了融目標考核、社會評價和領導考評于一體的‘三位一體’綜合考評制度。”浙江大學公共服務與績效評估研究中心主任胡稅根教授指出，這一模式整合了“自上而下”和“自下而上”兩種評估模式，實現了政府管理向“公民滿意原則”的轉變，體現了政府工作重心由“政府本位”向“公民取向”的轉變。

摒棄年終“一錘定音”

如何提高績效管理的科學化，發(fā)揮好績效管理的作用？ 是《條例》涉及的又一個重大議題。

客觀來看，在行政管理中，比較普遍的情況是，很多工作習慣于大而化之，定性評價多、定量分析少，目標定好到年底考核一下便草草了事，這在現實中造成績效考核“不嚴不實”問題。

而學界的普遍共識是，年度考核應該是政府績效評估的重要參考，但不應是唯一的標準，而是應當同時考量問題改進程度、民意回應度等因素，塑造更精準更具彈性的績效考核標準。

這一呼聲和思路，最終體現于《條例》中。績效考核標準正式摒棄了年終“一錘定音”的舊模式，取而代之的是以過程管理為導向的新模式，即原則規(guī)定：“績效管理機構應當建立績效監(jiān)測工作制度；績效責任單位應當按照經審核確定的年度績效目標實施績效管理，定期分析影響績效目標實現的制約因素，建立和完善內部責任體系和獎懲機制，推進年度績效目標的實現；同時，績效責任單位還應按照績效管理機構的要求，及時報送績效目標進展情況、存在問題等方面的績效信息，并將進展情況通過網站等渠道進行公開，接受公眾的評議和監(jiān)督?！?/p>

由此，《條例》建起了更符政府工作目標、更具彈性、更加合理的績效考核標準。此舉也被視為提高政府年度目標完成、建立公共服務型政府的一項重大制度變革。對此，浙江省公共政策研究院副院長藍蔚青研究員表示：“政府對績效的管理當然首先是對目標的管理，但為了保障目標的順利實現，必須進行過程管理，特別是對本地區(qū)經濟社會有重大影響、涉及公眾利益、關系民生或者需要較大財政資金投入的事項，不能到最后才算總賬?！?/p>

不過，《條例》對過程管理所作的原則性規(guī)定，只是完成了改革的第一步，其調整的原則性、富于彈性的規(guī)定還有待進一步細化和賦有操作性。為此，杭州市考評辦還專門邀請第三方機構，并建立了一支績效信息員隊伍，廣泛收集各類績效信息，建立“績效信息庫”。對平時發(fā)現的一些問題，市考評辦根據問題的輕重程度，向責任單位發(fā)放《績效告知單》或《績效改進通知書》，提醒責任單位引起重視或進行整改。此外，《條例》還規(guī)定責任單位要在收到告知單之日起十個工作日內做出情況說明，提出處理意見，反饋處理結果。

事實上，相關實踐早已有之。頗為典型的一個案例是，在2014年市政府為民辦實事項目績效考核中，“市區(qū)建設工地揚塵控制”項目得分最低，市直單位社會評價參評代表對加強工地揚塵、燃煤煙氣汽車尾氣、餐飲油煙等治理的呼聲強烈，2015年市考評辦就專門委托市績效評估中心對揚塵治理工作進行專項績效測評。評估中心在對建筑工地、道路（公路）、拆房工地、渣土運輸等相關揚塵治理工作進行測評后，梳理出監(jiān)管責任歸屬存在盲區(qū)等五大方面問題，幫助部門查找差距，并提出了相應的對策建議，從而推動績效改進，促進目標完成。

應當認識到，《條例》是運用法治思維和法治方式推進政府績效管理的新嘗試，因而在很大程度上，《條例》并不能窮盡現實中的所有特殊情節(jié)，它僅僅是對下一步要加強績效分析和治理診斷調查的一個規(guī)定。

正因此，未來在績效管理中政府要始終秉持問題導向，應當進一步會同相關部門和有關專家，進行治理診斷分析，綜合施策，特別是針對績效管理中發(fā)現的一些共性問題，如資源共享、建管脫節(jié)、部門聯動、長效機制等，才能最大限度地提升城市治理水平。如此，績效考核模式之變，才能真正轉化為績效管理科學化、精準化的現實動力。

據悉，為了適應績效管理的專業(yè)化要求，杭州市考評辦還專門建立專家?guī)?，邀請來自國家部委、省直機關、高等院校有較高專業(yè)素養(yǎng)和豐富實踐經驗的專家參與到績效管理的整個過程中來，開展專家咨議、第三方獨立評估等，以提升綜合考評和績效管理的專業(yè)化水平。

“績效管理是專業(yè)性很強的工作，必須配有專門的機構和專業(yè)的人員。”中央編譯局比較政治與經濟研究中心社會調查研究室主任陳雪蓮認為，杭州在機構設置上推行的一系列舉措，既保證了考評辦（績效辦）的綜合性，又保證了其權威性和專業(yè)性，是杭州綜合考評和績效管理有效推進的重要保障。

封堵“為官不為”之路

此次《條例》備受矚目的一項創(chuàng)舉是，針對“為官不為”現象設置了績效問責的特別執(zhí)行機制。這一反制措施，直面的正是現實中備受詬病的“打太極、磨洋工、踢皮球”等不正?，F象。

當前，我國國內大多數地方和單位的問責更側重于違反黨紀、政紀和國家法律以及涉及安全生產、環(huán)保等領域突發(fā)事件的責任追究，更多是采用黨紀處分、組織處理、行政處分以及移交司法等問責形式。但是，對于“干與不干”“干得好與干得差”“積極干與消極干”等績效表現的差異，由于缺乏明確法律依據而難以追責，這也是當前官場“不作為”“懶作為”“慢作為”難以遏制的主要原因。

頗為典型的案例是，在2015年初召開的杭州市深化作風建設大會上，視頻曝光了一位企業(yè)負責人遇到的麻煩事：為了將企業(yè)從上城區(qū)搬遷到江干區(qū)，來來回回跑了數十趟相關職能部門，耗時1年半，才完成法律意義上的搬遷審批。

尤其是，在作風建設新常態(tài)下，有些領導干部覺得管得嚴了、限制多了，辦起事來就會縮手縮腳，于是出現“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的消極思想，“不求過得硬，只求過得去”，對工作敷衍塞責，尸位素餐的事例不勝枚舉。

正因如此，此次《案例》草案討論過程中，不少參與立法審議的市人大常委會組成人員和一些部門都提出，應當針對“為官不為”現象引入嚴格的績效問責機制，將績效管理的理念和方法真正納入績效管理單位及其工作人員的工作規(guī)范中。

這一呼聲，最終被《條例》所確認，其具體設計是：對績效評估結果不合格的單位給予通報批評、責令限期予以整改、對負有責任的單位領導班子成員予以行政告誡或約談并取消當年或者次年度評優(yōu)評先資格；連續(xù)兩年不合格，一年內不得晉升職務；連續(xù)三年以上不合格，就會被調離崗位、降職、免職、解聘或者辭退。這意味著，績效管理結果將作為政策調整、預算管理、獎勵懲戒、領導人員職務升降任免等方面的重要依據。

此外，《條例》還強調，納入績效管理單位及其工作人員出現弄虛作假、一票否決等情形，以及績效管理機構及其工作人員出現徇私舞弊、工作不力等情形的，都將面臨問責。

“評估結果綜合利用、績效問責以立法的形式確定，這對于政府部門及其領導干部來說，壓力更大了，必須依法行政、注重實績、提能增效，否則就是違法，要面臨問責。”杭州市考評辦相關負責人表示，每次績效考評，都是一次工作作風和成效的檢驗?？冃Ч芾韱栘?，促使政府工作人員增強服務意識、責任意識，提升機關效能。“老百姓關心的是政策出臺后，有沒有實實在在的獲得感。”這位負責人說。

“結果運用是績效評估的重要環(huán)節(jié)，決定著評估獲得的價值和效用。評估結果束之高閣或形式主義虛晃一槍，不僅意味著資源的浪費，而且影響績效評估本身的公信力。反過來，高調且懲罰性運用評估結果比如末位淘汰一類，又會催生弄虛作假甚至更為惡劣的行為。”北京大學政府管理學院黨委書記周志忍教授指出，杭州市多年的綜合考評實踐沒有出現這兩種比較極端情況，這次用法律形式加以制度化，意義深遠。

毋庸置疑，《條例》作為治理庸官懶政的地方法規(guī)，其全面補充和完善政府績效管理的立法努力，已經邁出了極為關鍵的一步?？梢灶A見，以此為起點，政府績效管理法制化、規(guī)范化將大大加速，我國的政府績效管理也將因此進入多點開花、全面升級、制度管理的新時代。 任麗華 供圖

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發(fā)展歷程

杭州綜合考評和績效管理堅持“讓人民評判，讓人民滿意”的核心價值觀，不斷探索具有杭州特色的政府績效管理之路，在其發(fā)展過程中主要經歷了三次跨越。

一是從機關目標責任制考核向滿意不滿意單位評選的跨越。2000年，杭州在全國率先推出“滿意單位和不滿意單位”評選活動，以根治門難進、臉難看、話難聽、事難辦機關“四難”綜合征，促進機關作風轉變，由此邁出了讓社會公眾評議黨政機關績效的關鍵性一大步。

二是從滿意不滿意單位評選向綜合考評的跨越。2005年，杭州市將目標責任制考核（目標考核）與滿意評選活動（社會評價）結合，并增設領導考評，由此形成“三位一體”的杭州市綜合考評；2006年8月，杭州市綜合考評委員會辦公室正式成立，標志著杭州綜合考評走向制度化、規(guī)范化、專業(yè)化。

三是從綜合考評向績效管理的跨越。2011年6月，杭州市被列為全國政府績效管理試點城市之一，杭州綜合考評加快了向績效管理轉變的步伐。