立新規(guī) 管立法 促良法

許迎華

2016年1月28日，浙江省十二屆人大四次會(huì)議表決通過關(guān)于修改《浙江省地方立法條例》的決定，開啟了我省地方立法條例升級(jí)版。

良法是善治之前提。2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改立法法的決定，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，對(duì)這部“管法的法”作出了許多重要修改。2016年1月28日，浙江省第十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過關(guān)于修改《浙江省地方立法條例》的決定，開啟了我省地方立法條例升級(jí)版。

立法引領(lǐng)改革，落實(shí)重大改革于法有據(jù)

黨的十八屆三中全會(huì)之后，改革迎來(lái)升級(jí)換代，法治更被寄予厚望。2014年2 月28 日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào) ：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”

秉承這一指導(dǎo)精神，省人大及其常委會(huì)為支持改革而進(jìn)行的立法和修法步伐不斷加速，呈現(xiàn)出新的變化。

修改后的省條例開宗明義：地方立法要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。同時(shí)規(guī)定：省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用省的地方性法規(guī)設(shè)定的部分規(guī)定。這是貫徹落實(shí)中央有關(guān)凡屬重大改革都要于法有據(jù)要求的重要體現(xiàn)，目的是使立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接。據(jù)此，今后我省地方立法要注重做好頂層設(shè)計(jì)同先行先試、探索創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，通過立法凝聚社會(huì)共識(shí)、推動(dòng)制度創(chuàng)新、引領(lǐng)改革發(fā)展。

人大主導(dǎo)立法，突圍“部門利益法制化”

實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)在立法過程中的主導(dǎo)作用有時(shí)發(fā)揮不夠，一個(gè)主要原因是受到部門利益的影響。長(zhǎng)期以來(lái)，部門主導(dǎo)起草法規(guī)草案已成常態(tài)，一些關(guān)系人民群眾切身利益、人民群眾普遍關(guān)注、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的立法項(xiàng)目，社會(huì)呼聲很高，但限于這種部門主導(dǎo)起草的機(jī)制，難以進(jìn)入立法程序。推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，就是要轉(zhuǎn)變這種主導(dǎo)機(jī)制，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益法制化。

健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，是黨的十八屆四中全會(huì)提出的明確要求。修改后的省條例從以下幾個(gè)方面作了完善：一是規(guī)定省和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)及景寧畬族自治縣人大應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全地方立法工作機(jī)制，發(fā)揮在地方立法工作中的主導(dǎo)作用。二是強(qiáng)化省人大常委會(huì)立法調(diào)研項(xiàng)目庫(kù)、年度立法計(jì)劃的統(tǒng)籌功能和督促落實(shí)程序。三是改進(jìn)法規(guī)草案起草機(jī)制，明確規(guī)定法規(guī)一般由提案人組織起草小組進(jìn)行起草，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)草案可以由省人大有關(guān)專委或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草，省人大有關(guān)專委、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面的法規(guī)草案起草工作。

強(qiáng)化人大代表作用，推動(dòng)科學(xué)民主立法

從各級(jí)人代會(huì)期間代表議案、建議質(zhì)量的不斷提高，從法律草案公開征求意見數(shù)量的屢創(chuàng)新高可以看出，公眾的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)立法的關(guān)注度越來(lái)越高。這就需要立法工作本身作出改革，積極主動(dòng)全面回應(yīng)公眾對(duì)民主立法和參與立法過程的新訴求。

法規(guī)立項(xiàng)認(rèn)真研究吸納代表的議案和建議，法規(guī)起草邀請(qǐng)代表參與，法規(guī)草案征求代表意見，按照代表分專業(yè)有重點(diǎn)參與立法工作機(jī)制的要求邀請(qǐng)有關(guān)代表全程參與立法調(diào)研，組織代表赴代表聯(lián)絡(luò)站聽取群眾意見，常委會(huì)審議法規(guī)案邀請(qǐng)代表列席會(huì)議，等等，都是充分發(fā)揮代表在立法工作中作用的具體方式。修改后的省條例，強(qiáng)化代表作用的發(fā)揮，將上述做法全部吸納予以規(guī)定，使代表作用的發(fā)揮貫穿法規(guī)立項(xiàng)、起草、調(diào)研、審議各個(gè)階段。

完善立法程序，嚴(yán)把立法質(zhì)量關(guān)

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革提出了新要求，這些改革舉措能否真正落實(shí)，能否促進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對(duì)法治建設(shè)提供了新的課題。張德江委員長(zhǎng)明確指出，立法質(zhì)量直接關(guān)系到法律的實(shí)施效果，是加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作、完善法律體系的永恒主題。人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。

要確保高質(zhì)量的立法，首先要建立科學(xué)的立法程序。修改后的省條例根據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定和我省實(shí)際，著重在以下幾方面作了補(bǔ)充完善：一是拓寬公民有序參與立法途徑，開展立法協(xié)商，完善條例有關(guān)立法公開征求意見、立法論證、立法聽證等制度規(guī)定。二是健全審議和表決機(jī)制，改進(jìn)法規(guī)審議各個(gè)環(huán)節(jié)工作機(jī)制，增加規(guī)定重要條款單獨(dú)表決和數(shù)個(gè)法規(guī)案合并表決制度。三是增加法規(guī)通過前評(píng)估、法規(guī)清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等制度。四是改進(jìn)法規(guī)公布機(jī)制。

此外，為適應(yīng)全省11個(gè)設(shè)區(qū)的市都開始行使地方立法權(quán)的新形勢(shì)，條例中的“較大的市”都已修改為“設(shè)區(qū)的市”，同時(shí)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的有關(guān)規(guī)定等也作了修改完善。 攝影 蔡榮章