完善國有資產(chǎn)管理體制的工作構(gòu)想

趙旭凌

摘 要 長期以來，關(guān)于國有資產(chǎn)管理問題始終困擾著國企改革。在現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制下，部分國有企業(yè)因?qū)w制的解析不透、執(zhí)行不力等因素影響，經(jīng)營效益仍未得到顯著改觀，致使大量國有資產(chǎn)流失。因此，國有資產(chǎn)使用效率能否實現(xiàn)有效提升，其關(guān)鍵即在于能否落實現(xiàn)行管理體制改革，切實執(zhí)行政策措施，最大限度盤活國有資產(chǎn)存量。鑒于此，本文通過對當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制不足之處的分析，提出了相應(yīng)完善建議，以期對國企國有資產(chǎn)管理體制的健全提供有益參考。

關(guān)鍵詞 國有企業(yè)改革 國有資產(chǎn)管理 資產(chǎn)法制化 內(nèi)控風(fēng)險

一、引言

隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，國有企業(yè)改革早已被列入政府年度計劃，在對其改革項目中，國有資產(chǎn)流失問題是其重點之一?；趪衅髽I(yè)當(dāng)前存在各種各樣的現(xiàn)實問題，故而造成國有資產(chǎn)流失的形式也是多樣的，都在不同程度上對社會經(jīng)濟的發(fā)展有著嚴(yán)重的影響，亟待予以完善。

二、當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制的不足之處

（1）資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不完整。首先，政府既是國有資產(chǎn)的所有者，也是其實際支配者，而國企或事業(yè)單位既是國有資產(chǎn)的實際使用者，又是其經(jīng)營者；從獨立支配權(quán)來看，前者較大，而后者并無。其次，政府所履行的職能是“雙重”的，是社會公共管理權(quán)和國有資產(chǎn)管理權(quán)的集合，既是國有資產(chǎn)所有者，又是社會經(jīng)濟的管理者，因此對其準(zhǔn)確定位較難，且難以規(guī)范兩種權(quán)力的行使，這是造成管理混亂的根本原因。再者，國家劃撥國有資產(chǎn)管理權(quán)限給企業(yè)，既侵害國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，又致使其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)無法確定，這是地方政府或國企機會主義產(chǎn)生的本質(zhì)根源。此外，政府在履行國有資產(chǎn)管理職能時，對國企提出一些非經(jīng)濟性目標(biāo)，將部分政府職能“轉(zhuǎn)嫁”，而國有資產(chǎn)管理過程中，政府的越級管理行為，也影響國有資產(chǎn)管理體制改革，致使無法達成資產(chǎn)管理目標(biāo)。

（2）法律制度不健全。法律制度缺陷是現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制缺陷的主要問題之一，而現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理法律體系不健全的主要表現(xiàn)為范圍以及方向并不明確。具體地說，我國在國有資產(chǎn)管理方面并沒有制定專門的法律，僅僅是在部分相關(guān)法規(guī)中分散性的提到國有資產(chǎn)管理，諸如《公司法》《物權(quán)法》《證券法》等。上述法律對國有資產(chǎn)管理的規(guī)范以及所闡述的調(diào)整范圍都不統(tǒng)一，導(dǎo)致對國有資產(chǎn)的管理效能長期停滯不前。其次，目前，我國所出臺的同國有資產(chǎn)管理相關(guān)的一些條例或政策也是極為分散，而且對現(xiàn)有經(jīng)營性抑或非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的規(guī)定都多為原則性規(guī)定，特別是鮮少看到轉(zhuǎn)化非經(jīng)營性國有資產(chǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的相關(guān)條款。

（3）創(chuàng)新意識不齊備?？陀^而論，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)及其相關(guān)部門普遍缺乏對國有資產(chǎn)的清晰認(rèn)識，致使管理目標(biāo)并不明確。其具體表現(xiàn)為：一是不重視國有資產(chǎn)監(jiān)管。管理者往往多重視有形資產(chǎn)而輕無形資產(chǎn)；重國有資產(chǎn)使用而輕其監(jiān)管，致使其大量閑置、損毀、流失，國有資產(chǎn)使用率大降，更枉論保值增值。二是對市場經(jīng)濟背景下的國有資產(chǎn)認(rèn)識不足。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，部分國有資產(chǎn)管理部門故步自封，乏于創(chuàng)新，思維局限，鮮少在國有資產(chǎn)監(jiān)管中運用先進資產(chǎn)管理理念，致使國有資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率和質(zhì)量都日趨下降。

（4）機構(gòu)設(shè)置不獨立。我國設(shè)有專門的“國有資產(chǎn)管理委員會”（下文簡稱“國資委”），地方政府也設(shè)有“國有資產(chǎn)管理局”，但它們都從屬于國家財政部，其職能權(quán)力并不獨立，由此反而對國有資產(chǎn)的管理形成了一種束縛和制約?，F(xiàn)實中的國企單位，并非所有單位都設(shè)有資產(chǎn)管理機構(gòu)，這是國有資產(chǎn)管理低效的主要因素之一。此外，即便是國企單位設(shè)有資產(chǎn)管理機構(gòu)，也多因內(nèi)部控制制度不健全，而無法對財產(chǎn)形成切實有力的保護；有些國企單位更因為職務(wù)分離不徹底，而導(dǎo)致大量國有資產(chǎn)從中流失。例如，2014年，“國家審計署”針對11家央企的財務(wù)狀況所披露的2012年度財務(wù)審計結(jié)果表明，某集團在既未按規(guī)定程序?qū)嵤┛尚行匝芯亢蜕蠄蠹瘓F董事會審批，也未報請發(fā)改委核準(zhǔn)的前提下，私自和境外3家公司聯(lián)合開發(fā)3個境外礦山；其合作時間分別為：首次是2003年11月；第二次是2006年7～8月；第三次是2008年2月～2012年底，該三次項目累計投入7.7億元、14.4億元、33.56億元，終造成虧損各為5.2億元、2.73億元、23億元。由此可見，在機構(gòu)設(shè)置缺陷的背景下，國企單位往往很難按照既定權(quán)限或程序履行“集體決策審批制”或“聯(lián)簽制”，從而極易威脅國有資產(chǎn)安全。

三、完善國有資產(chǎn)管理體制的工作構(gòu)想

（1）提倡全面實行法制化管理。即以法律、制度手段的有效結(jié)合為途徑，嚴(yán)樹國有資產(chǎn)管理體制，使其更具權(quán)威性，進而使國有資產(chǎn)管理更趨于法制化。倡導(dǎo)法制化管理，構(gòu)建國有資產(chǎn)管理法律體系是改善現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制缺陷的重要途徑，同時也有利于深化國有資產(chǎn)管理體制改革。反過來說，強化國有資產(chǎn)管理的法制化水平，對國有資產(chǎn)管理法律體系予以規(guī)范也是必然條件。借由明確國有資產(chǎn)配置、程序和具體方法，可使國有資產(chǎn)管理更加有章可循、有法可依，進而更加規(guī)范國有資產(chǎn)管理體制。

（2）完善內(nèi)控與風(fēng)險管理機制。完善國企內(nèi)部控制制度以及風(fēng)險管理機制，對提升內(nèi)部管理水平以及風(fēng)險防范能力，避免國有資產(chǎn)流失是極為有利的。為此，國企除了增設(shè)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組之外，還要設(shè)立專門的風(fēng)險管理部門，以強化國有資產(chǎn)管理。所以在實踐中，不僅要強化財產(chǎn)登記以及各種資產(chǎn)、文件資料等實物保管，重要文件資料應(yīng)留備份；定期盤點并檢查賬目是否相符，發(fā)現(xiàn)誤差應(yīng)及時分析原因，明確責(zé)任；還要對不相容職務(wù)分離制度嚴(yán)格執(zhí)行，明確各機構(gòu)、崗位職責(zé)，形成相互監(jiān)督制約機制；對“三重一大”事項按規(guī)定集體決策審批或聯(lián)簽執(zhí)行。

（3）資產(chǎn)管理推行市場化運作。集中非經(jīng)營性國有資產(chǎn)后，可使金融市場中國有資產(chǎn)的整體作用得以發(fā)揮，促其從實物形態(tài)轉(zhuǎn)為價值形態(tài)。具體地說，即是要強化地方政府融資約束，對其違規(guī)擔(dān)保行為嚴(yán)令禁止，嚴(yán)控貸款期限，對貸款授權(quán)制度予以規(guī)范，又要加強督促銀行信貸管理。統(tǒng)一運作監(jiān)管機構(gòu)，以公開、透明的方式對非經(jīng)營性進行運作，使其向經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。

（4）優(yōu)化資產(chǎn)機構(gòu)派專人督崗。作為國有資產(chǎn)實際出資人，政府應(yīng)盡少干預(yù)國企日常經(jīng)營，以確保企業(yè)獨立法人資格的完整性。此外，作為出資人，政府也應(yīng)承認(rèn)并尊重企業(yè)獨立、完全法人資格，雖以固定身份參與股權(quán)管理，但不過分干涉經(jīng)營。此外，國有資產(chǎn)管理旨在社會效應(yīng)最大化，并借此平衡社會功能，因此，政府應(yīng)把精力多投入公共服務(wù)管理，多創(chuàng)造市場經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境，借由所有權(quán)分開使用權(quán)，降低對國企的行政干預(yù)度，促其盤活國有資產(chǎn)存量，實現(xiàn)其保值增值。同時，除設(shè)置專門的資產(chǎn)管理機構(gòu)之外，還要增設(shè)專門的資產(chǎn)管理崗位，并委派專人負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理，詳盡地掌握關(guān)于國有資產(chǎn)的一切經(jīng)營管理活動，以確保其安全，進而促進其保值、增值。

四、結(jié)語

國有資產(chǎn)管理體制是國有企業(yè)改革中的重點環(huán)節(jié)，也是其中一個十分繁雜的問題。因其問題所涉甚廣，包括經(jīng)濟、社會等各大范疇，因此必須立足在各個方面給予及時且有效的處理解決，切莫顧此失彼，并建立健全適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的新體制，進而最大限度防止國有資產(chǎn)的流失。以全新姿態(tài)面對經(jīng)濟市場的各種挑戰(zhàn)，切實提高國有企業(yè)的核心競爭力。

（作者單位為國家新聞出版廣電總局五六四臺）

參考文獻

[1] 呂曉華.關(guān)于完善國資監(jiān)管體制與深化國企改革的幾點思考[J].當(dāng)代經(jīng)濟，2012 （07）.

[2] 周燕.產(chǎn)權(quán)理論與我國國有企業(yè)的改革[J].黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2006（03）.