英國出租車行業(yè)法律監(jiān)管改革及啟示

城市出租車行業(yè)的監(jiān)管是一個世界性難題，近年來互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用使競爭格局發(fā)生了一些變化，政府的監(jiān)管面臨新的挑戰(zhàn)和機遇。國內(nèi)諸多學(xué)者尤其是一些自由主義經(jīng)濟學(xué)家以執(zhí)政黨和政府提出的簡政放權(quán)號召為指引，從鼓勵共享經(jīng)濟角度明確提出了終結(jié)傳統(tǒng)的出租車管制政策的主張。與之形成對比，實務(wù)部門則呼吁理性看待新技術(shù)的應(yīng)用結(jié)果。出租車的監(jiān)管改革牽涉到諸多方面利益，牽一發(fā)而動全身，交通運輸部及各城市政府正在密切關(guān)注行業(yè)發(fā)展動向并考慮出臺新的法律規(guī)則。打車軟件、第三方平臺公司在發(fā)達國家的興起要早于中國。打車軟件Hailo于2011年在英國出現(xiàn)，2012年盛行。2013年至2014年，英國學(xué)界和實務(wù)部門就此對監(jiān)管規(guī)則的影響展開了大規(guī)模調(diào)研并提出若干改革主張，一些地方政府還修改了相應(yīng)法律。英國雖與我國國情不同，政治與法律體制上存在較大差異，但基于市場特征的監(jiān)管規(guī)律還是可以借鑒的。本文擬對英國出租車行業(yè)的運行現(xiàn)狀、相關(guān)立法的沿革、改革方向進行簡要分析，以為我國立法提供參考。

一、英國出租車行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)立法

出租車行業(yè)的監(jiān)管可追溯至公元1635年倫敦和威斯敏斯特地區(qū)對出租馬車的數(shù)量限制，據(jù)此英國可稱得上是世界上出租車監(jiān)管史最長的國家。廣義的帶司機的出租用車包括出租車(taxi)和私雇車(private hirevehicle，縮寫PHV)，前者可從事上街巡游(hailing，揚招)、站候(ranking)及預(yù)訂(pre-booking)業(yè)務(wù)，但后者只能通過預(yù)訂獲得業(yè)務(wù)。根據(jù)英國交通部網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2015年3月，英格蘭和威爾士地區(qū)(政府未統(tǒng)計自治程度較高的蘇格蘭和北愛爾地區(qū))共有租賃車251500輛，其中出租車81200輛，私雇車170300輛，兩者之比約為3：7。共有持證司機309200人，其中持出租車駕駛許可證的62700人，持私雇車駕駛許可證的165400人，同時持出租車和私雇車駕駛許可證的81100人。英格蘭和威爾士地區(qū)共有人口5741萬人，出租車和私雇車的每千人擁有量分別為1.4輛和3輛。首都倫敦的這一數(shù)字分別是2.6輛和7.3輛，為全國之最，其服務(wù)水平亦被公認為世界一流。英國交通部對2009年至2014年間的乘客滿意程度進行了調(diào)查，城市地區(qū)出租車滿意率6年來一直在69%左右，居世界全列，遠優(yōu)于我國多個城市的調(diào)查結(jié)果(滿意率不足四成)。

英國的出租車行業(yè)管制一般被認為是成功的典型，這得益于其比較健全的法律體系。作為普通法法系國家，正式的成文立法及法院的判例均具有約束力。1831年的《倫敦出租馬車法》要求“所有出租馬車持證經(jīng)營”。1847年起在倫敦外地區(qū)實施的《城鎮(zhèn)警察法》正式確認，乘客享有制締約權(quán)?；诰S護公共秩序，政府有權(quán)對車輛數(shù)量進行限制，有權(quán)制定并公開發(fā)布運價。1869年《首都地區(qū)公共馬車法》則規(guī)定，倫敦主管當(dāng)局可以制定嚴格的出租車司機準入條件如品行和經(jīng)濟狀況，但無權(quán)對出租車數(shù)量進行限制。為解決出租車供給不足、黑車泛濫的問題，1976年頒布的《地方政府法》、1998年《倫敦私雇車法案》進一步明確了頒發(fā)執(zhí)照的相關(guān)規(guī)則，其最大看點是引入了無準入數(shù)量和價格管制的私雇車制度。1985年出臺《運輸法》，對出租車的共乘和以“公共汽車”角色提供地方性服務(wù)進行規(guī)范，并針對牌照主管當(dāng)局權(quán)力過大的實際，規(guī)定當(dāng)局若拒絕增加出租車數(shù)量則應(yīng)承擔(dān)義務(wù)，向新的入行申請者證明“本地區(qū)的出租車服務(wù)需求沒有明顯的未滿足現(xiàn)象?！?/p>

二、英國相關(guān)機構(gòu)的改革主張及評價

盡管英國出租車行業(yè)管理水平處于世界前列，政府部門一直沒有放棄過提升服務(wù)質(zhì)量的努力。公平交易局隸屬于商務(wù)創(chuàng)新與技術(shù)部，以促進有序競爭和保護消費者為目標，其先后在2003年、2007年發(fā)布專題研究報告，推進出租車行業(yè)管制革新。英國法律委員會是依據(jù)1965年《法律委員會法案》設(shè)立的促進法律改革的獨立機構(gòu)，旨在提升法律的公正度和收益率。針對打車軟件興起后的新情況，該委員會在2014年5月發(fā)布名為《出租車與私雇車服務(wù)》的長篇報告，就行業(yè)監(jiān)管存在的問題和改革方向進行了研究，并向議會遞交了一份《出租車與私雇車服務(wù)法》草案。

(一)英國公平交易局的改革主張

在2003年時，英國45%的地方政府實施出租車準入數(shù)量限制，52%的出租車在受限地區(qū)運行。95%的地方政府實施價格管制，如倫敦地區(qū)的固定價格制、威爾士和蘇格蘭的最高限價制、北愛爾蘭的“最高限價制+最低價格制”。公平交易局2003年度報告《英國出租車與私雇車服務(wù)的規(guī)制》認為，“質(zhì)量和安全管制的確有壓倒性的理由，但準入數(shù)量限制政策降低了服務(wù)可得性和質(zhì)量，應(yīng)予以廢除。在價格管制方面應(yīng)留足競爭的空間，全國應(yīng)統(tǒng)一為最高限價制?！眻蟾嬷赋?，2012年全國約有180萬人乘坐過黑車。在全面廢除出租車數(shù)量管制后，黑車將失去生存空間，出租車數(shù)量將至少增加30%，每年可節(jié)省的乘客等待時間將達250萬小時。2003年度研究報告發(fā)布后，各方反應(yīng)不一，爭議的焦點在于準入數(shù)量的管制。

英國議會交通委員會提出了嚴厲批評，認為報告最大的問題就是缺乏實地調(diào)研的數(shù)據(jù)支持，很多結(jié)論純屬閉門造車式的臆測。

(二)英國法律委員會的改革主張

英國法律委員會在2014年5月的報告中指出，17世紀確立的出租車法律監(jiān)管框架200多年來幾乎沒有發(fā)生重大變化。自1976年引入私雇車體系后，當(dāng)前在面臨的最大挑戰(zhàn)是，智能手機和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對行業(yè)產(chǎn)生了革命性影響，法律調(diào)整顯得滯后。法律委員會的這項調(diào)研始于2011年，在廣泛接觸各利益團體、商討專家學(xué)者后，提出如下修法建議。

一是在立法的價值取向上倡導(dǎo)價值整合，呼吁從以往單純的消費者中心或經(jīng)營者中心主義轉(zhuǎn)向多元主義。二是在立法體系建設(shè)上，建立單一法律框架下的雙軌制雇傭車服務(wù)體系。三是在管制內(nèi)容上，分為準入、價格和服務(wù)質(zhì)量三部分實施。四是要在法律上厘清出租車和私雇車的界限，實現(xiàn)分工協(xié)同發(fā)展。五是對第三方平臺公司進行合理管制。

英國公平交易局和法律委員會在國家治理體系中具有舉足輕重的地位，其改革主張對立法實踐產(chǎn)生了重要影響。以出租車的準入數(shù)量管制為例，在314個地方政府中，2011年有86個在實施準入數(shù)量管制，2013年至2015期間變?yōu)?8個。這表明地方政府已經(jīng)不將解除準入數(shù)量管制視為必然任務(wù)，而是以獲得和擴大社會凈福利為目的，相機進行市場調(diào)控。

(三)對英國監(jiān)管改革的評價

出租車的監(jiān)管改革實際上體現(xiàn)的是政府管制與市場自治的互動，在市場環(huán)境發(fā)生變化后，政府管制行為要進行相應(yīng)調(diào)整。市場失靈和管制失靈在理論上劃定了政府和市場手段的邊界，其邊界演變導(dǎo)致法律制度的變革?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)在打車領(lǐng)域得到大規(guī)模應(yīng)用后，乘客與司機的匹配效率提高，預(yù)定出行比例有明顯增加，司機乘客可實現(xiàn)互評信用等級，信息不對稱的困境得到一定程度的消解，傳統(tǒng)巡游模式的負外部性減弱。英國政府充分利用上述有利條件，在某些方面放松了管制，例如對第三方平臺公司視具體情形納入特許范圍;基于完全競爭特征，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一私雇車服務(wù)的質(zhì)量標準，收回地方政府在這方面的自由裁量權(quán)。與此同時，在另外一些方面則加強了管制，如要求私雇車與出租車劃清界限，用“隨時隨地上車”代替過去含混不清的“招徠顧客”概念，要求其適當(dāng)錯位發(fā)展。這體現(xiàn)了政府對市場功能的準確認識。

三、英國出租車行業(yè)監(jiān)管對我國的啟示

在我國，很多城市長期以來實行嚴格的準入數(shù)量管制，在質(zhì)量監(jiān)管方面的執(zhí)法力量投入則相對不足，消費者的體驗不佳，司機過勞駕駛，出租車公司通過掌控牌照漁利，政府的管制行為受到質(zhì)疑。2013年末，以騰訊公司旗下的“滴滴”、阿里巴巴旗下的“快的”為代表的一大批打車軟件面世，展開激烈市場爭奪。2014年4月，拼車軟件登場。僅僅4個月后，滴滴、一號、易到、神州、優(yōu)步等專車軟件又橫空出世。至此?；ヂ?lián)網(wǎng)租車形成了打車、拼車、專車等3種模式。打車的承擔(dān)主體是傳統(tǒng)出租車。拼車市場均為私家車，車主通過拼車軟件和網(wǎng)站聯(lián)系需求方，最為典型的為滴滴的“順風(fēng)車”。在專車領(lǐng)域，少部分車輛由互聯(lián)網(wǎng)平臺在汽車租賃公司承租，大部分為掛靠汽車租賃公司后又被司機反租的高端私家車。上述三車并行的發(fā)展態(tài)勢，提高了租車服務(wù)的可得性，給消費者帶來了全新的體驗。一些專家直呼松開政府之手，全面解除出租車行業(yè)的管制。

英國的相關(guān)改革的思路已經(jīng)相當(dāng)清晰，即帶司機的租車市場只能分為兩種：出租車和私雇車。前者不具有完全競爭市場調(diào)整，政府加強管制;后者屬于完全競爭領(lǐng)域，政府要促進公平合理的競爭。在我國出現(xiàn)的專車(又稱網(wǎng)絡(luò)約租車)實際上就相當(dāng)于英國的私雇車。強調(diào)專車屬于完全競爭領(lǐng)域，并不意味著可以放任自由。對具有派車功能的平臺公司，必須取得運輸行業(yè)許可證。私家車從事營利性活動，原則上應(yīng)予禁止。考慮到我國城市有一大批低技能的勞動者，在完全放開出租車市場后，過度競爭極有可能發(fā)生，這在一些地區(qū)已經(jīng)被證實，因此，專車必須和出租車劃清界限。為回應(yīng)公眾對管制俘獲現(xiàn)象的擔(dān)憂，在加強政府權(quán)力的同時，尤其重視加強對權(quán)力的監(jiān)督和約束。

我國在中央層次至今無關(guān)于出租車行業(yè)的專門立法，受《立法法》限制，地方層面的立法不大可能有較大創(chuàng)新。面對新技術(shù)的沖擊，由中央出臺一些原則性、底線性的規(guī)定很有必要。這需要各界人士凝聚共識。有必要效仿英國，由主責(zé)不同的機構(gòu)在調(diào)研基礎(chǔ)上發(fā)布研究報告，比如負責(zé)維護市場公平競爭的國家工商總局、側(cè)重于宏觀市場調(diào)控的國家發(fā)改委、側(cè)重于維護行業(yè)穩(wěn)定的交通運輸部、專司法制改革的國務(wù)院法制辦，獨立的民間機構(gòu)也可以加入到這一行列。出租車行業(yè)的立法要以維護社會整體利益為首要原則，協(xié)調(diào)好自由、效率、秩序、公平等價值之間的關(guān)系。