對(duì)“三步打破雙軌制”的思考與分析

黃 俊

對(duì)“三步打破雙軌制”的思考與分析

黃 俊

2012年鄭功成教授針對(duì)如何打破“雙軌制”提出了“三步走”的建議，即通過為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立基本的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金待遇進(jìn)行分解等措施，合理的有序的實(shí)現(xiàn)雙軌合并。但隨著時(shí)間的推移，改革的進(jìn)一步推進(jìn)，“三步走”的戰(zhàn)略出現(xiàn)了一些實(shí)際問題。本文就三步走的建議進(jìn)行分析，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際進(jìn)行思考和研究。

雙軌制；單一制；并軌

新中國(guó)的近代發(fā)展特點(diǎn)為社會(huì)保障的發(fā)展和改革留下了歷史問題。其中一直飽受人們爭(zhēng)議的則是關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度與企業(yè)的養(yǎng)老制度的巨大差異，也就是：雙軌制。當(dāng)前如何深化社會(huì)保障改革，特別是打破雙軌制的歷史問題，實(shí)現(xiàn)雙軌合一，建立健全的社會(huì)保障體系成為了全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。鄭成功教授作為該領(lǐng)域的著名學(xué)者之一為此提出了“三步走”的戰(zhàn)略建議?！叭阶摺钡慕ㄗh否定了“一步到位”和“多步走”的改革思路。但隨著時(shí)間的推移，“三步走”的建議仍然有著其重要的指導(dǎo)作用，但也出現(xiàn)了許多實(shí)際問題，“三步走”的改革建議在具體實(shí)踐中需要進(jìn)一步細(xì)化和適應(yīng)。

一、關(guān)于“三步走”的解讀

“三步走”所針對(duì)的是機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度的改革，是對(duì)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在籌資機(jī)制和待遇調(diào)整機(jī)制等方面的差異所作的建議?！叭阶摺钡慕ㄗh建立在兩個(gè)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上：一是在短時(shí)間內(nèi)將雙軌合一是不能的；二是事業(yè)單位的退休制度改革以來并未取得理想成果。①因此，在這種基礎(chǔ)上，“三步”打破雙軌制的建議有了其現(xiàn)實(shí)意義。

首先， “三步走”的調(diào)整對(duì)象十分明確，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位中的絕大部分成員。并且，強(qiáng)調(diào)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度改革應(yīng)聯(lián)動(dòng)協(xié)同，簡(jiǎn)要而言即是在對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老制度進(jìn)行改革的過程中，應(yīng)將公職人員盡數(shù)囊括其中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)合同制和聘任制的公職人員協(xié)動(dòng)改革，應(yīng)注重養(yǎng)老改革與其他改革協(xié)動(dòng)進(jìn)行等。②此外，“三步走”強(qiáng)調(diào)了公職人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的繳費(fèi)義務(wù)。從而改變了公職人員與企業(yè)人員在養(yǎng)老福利待遇上的基礎(chǔ)。過去公職人員的養(yǎng)老待遇為人所羨慕的即是其養(yǎng)老費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)，而如今則是統(tǒng)一自費(fèi)。

其次，關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休金的分解和使用，則是采用一種漸進(jìn)的改革方式將較豐厚的退休金分為了兩個(gè)部分，實(shí)現(xiàn)對(duì)退休金的“溫柔一刀”?！叭阶摺钡慕ㄗh是將退休金分為兩個(gè)部分，一是養(yǎng)老保險(xiǎn)金，一是企業(yè)年金。養(yǎng)老保險(xiǎn)金部分與企業(yè)養(yǎng)老金保持同步，而企業(yè)年金部分也是按照企業(yè)養(yǎng)老制度的方法進(jìn)行劃分和改革。退休金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位最為看重的一個(gè)利益部分，如何對(duì)這一部分進(jìn)行有效的改革，使之與社會(huì)中的企業(yè)養(yǎng)老制度相符合是一個(gè)極大的難題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位通過將退休金劃分，將一部分繳納為養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而一部分則轉(zhuǎn)換為員工的企業(yè)年金，使之逐步實(shí)現(xiàn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同步。

最后，則是放棄了退休金與工資增長(zhǎng)掛鉤的機(jī)制，這是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部進(jìn)行了特權(quán)切割，為縱向上的養(yǎng)老制度改革打下了基礎(chǔ)。也就意味著不同層級(jí)和不同等級(jí)的公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金不會(huì)因其工資的增長(zhǎng)而增加其保險(xiǎn)金和企業(yè)年金。盡管會(huì)和企業(yè)養(yǎng)老制度一樣存在不同的等級(jí)，但那是處于繳費(fèi)自愿，而非行政等級(jí)的特權(quán)效果。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金的計(jì)算與支付采用了與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相同的辦法，一方面實(shí)現(xiàn)了雙軌合一，而另一方面也是為全國(guó)建立普惠式的基礎(chǔ)養(yǎng)老金打下基礎(chǔ)。

二、對(duì)當(dāng)前“雙軌”制度改革的思考

從當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景和改革狀況而言，“三步走打破雙軌制”的思想科學(xué)的，為當(dāng)時(shí)的改革指明了改革方向，并為全面深化中國(guó)社會(huì)保障改革理清了思路。其所提出的改革步驟和改革方法都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，看到了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員的退休制度與企業(yè)養(yǎng)老制度的癥結(jié)所在，即繳費(fèi)集資方式的不同導(dǎo)致待遇相差較大?？梢哉f“三步走”的改革方法在當(dāng)時(shí)而言具有理清思路、指明方向、明確目標(biāo)等作用。

但隨著時(shí)間的推移，改革的不斷深化和推進(jìn)，改革面臨不同的困境，“三步走”的改革對(duì)策也需要進(jìn)一步的發(fā)展和細(xì)化。從實(shí)際的改革來看，“三步走”的改革方法在以下幾個(gè)方面可能存在不足：公職人員的繳費(fèi)該如何確定？是直接按照企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行繳費(fèi)還是另有過渡方法？這些過渡方法是怎么樣的？是否可行？公職人員的養(yǎng)老繳費(fèi)如何進(jìn)行調(diào)整以實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)改革和過渡？退休金到養(yǎng)老金和企業(yè)年金的劃分該如何確定和調(diào)整？最后，還有一個(gè)十分重要的問題即是：如何具有激勵(lì)性？

“三步走”的改革思想目的在于盡可能平穩(wěn)而及時(shí)的實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的改革和完善。但在具體實(shí)踐過程中，關(guān)于各個(gè)數(shù)值的確定和幅度的調(diào)整則是存在利益的博弈和牽扯。其中一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)的問題是當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員制度在公務(wù)員工資待遇設(shè)置上偏重于福利待遇，而退休養(yǎng)老福利待遇好則是其中的核心。在進(jìn)行并軌改革的過程中，公務(wù)員工資沒有提高的前提下，改革其福利待遇會(huì)遇到多大的改革阻力則是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

當(dāng)前的方法是增加公職人員一部分的工資，而這一部分工資用作公職人員繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這樣一來，似乎公職人員現(xiàn)有工資待遇有所提高，并且保障了后期的養(yǎng)老福利。但需要注意的是國(guó)家財(cái)政不僅沒有減輕反而加重，也就意味著國(guó)家財(cái)政繼續(xù)為公職人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)買單，而沒有公職人員自主繳費(fèi)的本質(zhì)。公職人員的職業(yè)特殊性決定了其在我國(guó)社會(huì)制度中的特殊地位，而這些特殊隨著民主政治的發(fā)展和法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公職人員的特殊性在不斷的削減和弱化。當(dāng)然，其本質(zhì)上的為公共利益服務(wù)的特性是不會(huì)改變的。公職人員特殊性的削減也在為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一創(chuàng)造條件，促使不同年齡的公職人員在對(duì)待退休制度改革問題上有著不同的理念和態(tài)度，這在一定程度上弱化了整個(gè)改革難度。

此外，則是公職人員退休制度改革或許被分化為不同的意見群體，但這項(xiàng)改革是否為所有的公職人員群體所積極接受則是一個(gè)未知。人性上的享樂主義和消極意識(shí)總是促使大多數(shù)人愿意安于現(xiàn)狀。盡管打破金飯碗的意識(shí)已經(jīng)被宣傳和認(rèn)同，但至今仍有許多的家庭將公務(wù)員作為一個(gè)必選的職業(yè)選項(xiàng)。其中所包含的則是一個(gè)這樣的現(xiàn)象：公務(wù)員工資并不高，但其門檻要求較高，社會(huì)地位較高；公務(wù)員的求職是為了穩(wěn)定和優(yōu)福利而非民主價(jià)值或政治理想。因此，在這樣的社會(huì)背景之下，公職人員退休制度的改革一旦缺乏足夠的激勵(lì)性和激勵(lì)價(jià)值，當(dāng)福利待遇這一目標(biāo)被替換，還有可能導(dǎo)致改革動(dòng)力不的問題。

三、總結(jié)

綜上所述，“三步走打破雙軌制”的改革思路和方法在現(xiàn)行情況下仍然具有重要的指導(dǎo)作用，但同時(shí)其所存在的執(zhí)行細(xì)化問題也是十分明顯的，這其中到底是技術(shù)問題還是思路問題則是需要進(jìn)一步進(jìn)行論證。但我們可以，明確的是在沒有提出新的、更好的改革思路之前，“三步走”的改革思想是改革的必然選擇。我們需要的進(jìn)一步工作是分析其實(shí)際改革中所遇到的現(xiàn)實(shí)問題，并使制度更具有激勵(lì)性。(作者單位：湘潭大學(xué))

注解:

① 鄭功成中國(guó)人民大學(xué).關(guān)于全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的理性思考[N].中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào),2012-07-17003.

② 全國(guó)人大常委會(huì)委員中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成.不要讓事業(yè)單位養(yǎng)老改革孤軍突進(jìn)[N].光明日?qǐng)?bào),2014-11-05010.

[1] 對(duì)話人中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成本報(bào)記者蔣云龍.養(yǎng)老并軌如何消減改革陣痛[N].人民日?qǐng)?bào),2014-01-08013.

[2] 演講人鄭功成.中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展[N].光明日?qǐng)?bào),2012-11-20015.

[3] 鄭功成中國(guó)人民大學(xué).關(guān)于全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的理性思考[N].中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào),2012-07-17003.

黃俊(1992.04-)，男，漢，湖南人，研究生，湘潭大學(xué)，研究方向：社會(huì)保障。