禁飛區(qū)合法性問題的理論解析

趙廣成

(西北大學 中東研究所，陜西 西安 710069)

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禁飛區(qū)合法性問題的理論解析

趙廣成

(西北大學 中東研究所，陜西 西安 710069)

摘要：2011年利比亞戰(zhàn)爭爆發(fā)后，禁飛區(qū)這種國際人道主義干預(yù)形式再度引起人們的熱議。這種干涉形式本身不符合《聯(lián)合國憲章》精神和國際法準則，特別是與國家主權(quán)原則格格不入，在法理上的合法性是有問題的。中國無法贊同和支持這種國際干預(yù)形式，但又不愿單獨承擔與西方對抗的成本，于是在安理會表決時屢屢投棄權(quán)票。棄權(quán)原本是一種“不贊成”票，但在安理會的議事規(guī)則中被視為“同意”票，在事實上成了一種“不情愿的同意”。中國的這種立場為安理會通過涉禁飛區(qū)決議開了綠燈，從而使這種干預(yù)形式獲得了法律程序上的合法性。程序上的合法性會對法理上的合法性產(chǎn)生拉動作用，進而使這種干預(yù)形式獲得更多的國際支持，對中國在禁飛區(qū)問題上的立場和外交構(gòu)成更大的壓力。

關(guān)鍵詞：禁飛區(qū)；國際合法性；利比亞戰(zhàn)爭；人道主義干預(yù)

在全球化深入發(fā)展的今天，無論在國內(nèi)政治還是國際關(guān)系中，合法性都是權(quán)威或行為能否得到廣泛支持的關(guān)鍵因素。2011年利比亞戰(zhàn)爭爆發(fā)后，一度銷聲匿跡的禁飛區(qū)再次回到人們的視野，其政治合法性也引起了廣泛的爭議和國際討論。這種干預(yù)形式明顯不符合《聯(lián)合國憲章》的精神，特別是與作為國際法基礎(chǔ)的國家主權(quán)原則背道而馳，這使中國政府很難對它采取贊同和支持的態(tài)度。但是，在美國等西方國家的強勢主導(dǎo)下，設(shè)立禁飛區(qū)的動議往往能在聯(lián)合國安理會獲得通過，還得到了諸多非西方中小國家的支持甚至積極參與，表明這種干預(yù)形式的合法性是不能予以簡單否認的。本文旨在透視禁飛區(qū)這種國際干預(yù)形式的合法性，在此基礎(chǔ)上，解析中國在禁飛區(qū)問題上的原則立場及其成敗得失。

一、三次禁飛區(qū)實踐的法律授權(quán)情況

國際干涉古已有之，但人道主義干預(yù)是近代以來的事情，作為人道主義干預(yù)形式的禁飛區(qū)則是冷戰(zhàn)結(jié)束后的新事物。20世紀90年代初，美國等西方國家挾贏得冷戰(zhàn)和海灣戰(zhàn)爭的余威，1992年在伊拉克設(shè)立了禁飛區(qū)，作為干涉伊拉克內(nèi)政的工具。此后，禁飛區(qū)又在波黑和利比亞進行了兩次實踐。在這三次實踐中，西方國家不僅達到了干涉相關(guān)國家內(nèi)政的目的，還將禁飛區(qū)發(fā)展成一種新的國際干預(yù)模式，通過設(shè)立禁飛區(qū)強行對弱小國家推動政權(quán)更迭。

(一)安理會第688號決議與伊拉克禁飛區(qū)

長期以來，伊拉克的民族和宗教矛盾錯綜復(fù)雜，庫爾德人與阿拉伯人的民族矛盾難以調(diào)和，阿拉伯人中什葉派與遜尼派的宗教矛盾也形同水火。庫爾德人和什葉派穆斯林乘伊拉克戰(zhàn)敗之機加緊進行反政府活動，很快就分別控制了伊北部和南部的大片地區(qū)。*1991年初，在伊拉克兵敗海灣之時，伊國內(nèi)反對派趁機展開了反對薩達姆統(tǒng)治的武裝斗爭。庫爾德人控制了北部的部分城鎮(zhèn)，什葉派穆斯林也一度占領(lǐng)了南部第二大城市巴士拉和宗教圣城納杰夫等20余座城鎮(zhèn)。在此情況下，伊拉克總統(tǒng)薩達姆果斷地結(jié)束了海灣戰(zhàn)爭，實現(xiàn)?；鸷篑R上集中力量平息國內(nèi)動亂。到1991年3月底，伊政府軍重創(chuàng)了庫爾德人武裝，但造成150萬伊拉克人逃亡到鄰國土耳其和伊朗。

伊軍對庫爾德人和什葉派的鎮(zhèn)壓為西方國家在伊設(shè)立禁飛區(qū)提供了口實。在美國和英國的推動下，安理會于1991年4月5日通過了第688號決議，根據(jù)憲章第三十九條譴責伊拉克當局對平民特別是庫爾德人的鎮(zhèn)壓，認為它“導(dǎo)致大量難民流向并越過國際疆界，從而威脅該區(qū)域的國際和平與安全”。決議要求伊當局保證公民的人權(quán)和政治權(quán)利得到尊重，并允許國際救援機構(gòu)把救濟物資直接送到那些需要援助的人手中[1]。決議沿用1960年安理會第134號決議的措辭，擴大了對“威脅國際和平與安全”情勢的解釋：在一個國家內(nèi)部發(fā)生的侵犯人權(quán)的事件可以被解釋為對國際和平與安全的威脅，安理會從而可以授權(quán)使用武力以阻止這種侵犯的發(fā)生[2]。

隨后，英國以安理會688號決議為依據(jù)，提議在伊拉克北部北緯36度線以北建立了一個保護庫爾德人的“安全區(qū)”，得到美國和法國等國的積極響應(yīng)。1991年4月和8月，美、英、法三國軍隊相繼進入伊拉克境內(nèi)，在伊北部設(shè)立了保護庫爾德人的“安全區(qū)”，在伊南部設(shè)立了保護什葉派穆斯林的“禁飛區(qū)”。美國設(shè)立禁飛區(qū)時，宣布伊拉克的軍用和民用飛機禁止進入，否則將被擊落。1996年9月4日，美國又宣布將禁飛區(qū)擴大到北緯33度線以南地區(qū)，逼近薩達姆統(tǒng)治的中心區(qū)巴格達。

圖1　美英法在伊拉克設(shè)立的禁飛區(qū)和安全區(qū)

美、英、法在伊拉克設(shè)立禁飛區(qū)并未得到安理會的直接授權(quán)，而是根據(jù)他們自己對688號決議的解釋做出的，事實上是借聯(lián)合國之名為干涉小國內(nèi)政披上了合法的外衣。1996年9月4日，伊拉克總統(tǒng)薩達姆宣布不承認其領(lǐng)土內(nèi)的兩個禁飛區(qū)。此后，美英軍隊在禁飛區(qū)和安全區(qū)內(nèi)外與伊軍沖突不斷。2000年12月26日，伊拉克外長薩哈夫致信聯(lián)合國秘書長安南，重申美英在伊設(shè)立的禁飛區(qū)違反了安理會688號決議，也不符合《聯(lián)合國憲章》的精神和國際法準則。但是，美英兩國繼續(xù)在伊執(zhí)行禁飛令，直到2003年發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，實現(xiàn)了伊拉克的政權(quán)更迭。

(二)安理會系列決議與波黑禁飛區(qū)

20世紀90年代初，在南斯拉夫社會主義聯(lián)邦共和國迅速走向解體的過程中，各民族之間長期積累的民族矛盾迅速激化，并在波黑共和國演變成了一場曠日持久的血腥內(nèi)戰(zhàn)和民族仇殺。西方大國支持穆斯林和克羅地亞人打壓塞爾維亞人，但人口最多的穆斯林不敵塞族甚至克族。到1993年底，塞族和克族分別控制了全國約70%和20%的領(lǐng)土，穆斯林控制的領(lǐng)土只有約10%。歐共體和聯(lián)合國雖然進行了多方斡旋，先后提出了4個和平方案并促成了9個?；饏f(xié)議，但均因無視這一事實的“拉偏架”立場而歸于失敗。

波黑內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，聯(lián)合國一反在伊拉克國內(nèi)事務(wù)上的保守做法，密集地通過了一系列決議并明確授權(quán)設(shè)立了安全區(qū)。*從1991年南斯拉夫內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)到1991年11月21日代頓和平協(xié)議簽署，安理會就前南斯拉夫問題先后通過了79個決議，在同期安理會通過的所有決議中占25.7%以上。其中1992年就通過了26項決議，占當年安理會通過決議總數(shù)的35.1%。1991年9月25日，安理會713號決議宣布南斯拉夫境內(nèi)的戰(zhàn)事“構(gòu)成對國際和平與安全的威脅”，決定對南斯拉夫?qū)嵤┤嫖淦鹘\[3]。1992年2 月21日，安理會743號決議決定向南斯拉夫派遣聯(lián)合國保護部隊[4]。1992年5月30日，安理會通過了757號決議，決定在波黑建立安全區(qū)，同時對南聯(lián)盟和波黑塞族實行全面經(jīng)濟制裁[5]。8月13日770號決議首次做出在安全區(qū)內(nèi)使用武力的授權(quán)，“吁請各國單獨或通過區(qū)域機構(gòu)或安排采取一切必要措施，與聯(lián)合國協(xié)調(diào)，使得有關(guān)的聯(lián)合國人道主義組織和其他組織向薩拉熱窩和波斯尼亞—黑塞哥維那其他一切需要援助的地方提供人道主義援助”[6]。9月14日，安理會通過第776號決議，擴大了聯(lián)合國保護部隊的任務(wù)和權(quán)限[7]。

1992年10月以后，聯(lián)合國進一步加大了對波黑事務(wù)的干預(yù)力度。10月9日，安理會通過第781號決議，明確宣布在波黑全境建立“禁飛區(qū)”[8]，11月16日，安理會通過第787號決議，“呼吁各國單獨或通過區(qū)域機構(gòu)或安排，根據(jù)安全理事會授權(quán)，采取符合具體情況的必要措施……確保嚴格執(zhí)行第713(1991)號決議和第757(1992)號決議的規(guī)定”[9]。1993年3月31日，安理會通過第816號決議，授權(quán)會員國或國際組織“在波黑領(lǐng)空采取一切必要措施執(zhí)行禁飛令”[10]。此后，北約立即派軍隊到波黑執(zhí)行禁飛令，安理會又相繼通過了保護穆斯林的第824和836號決議。北約通過空中打擊摧毀了塞族軍隊的戰(zhàn)斗力，穆克聯(lián)邦軍隊則乘機攻占了波黑中西部大片地區(qū)，使塞族不得不接受美國提出的苛刻?；鸱桨浮?994年9月23日，安理會又通過了第924號決議，通過強化制裁和增加壓力迫使塞族接受北約用武力造成的事實。

上述過程表明，北約在波黑設(shè)立安全區(qū)、禁飛區(qū)和動用武力都是按照安理會決議的授權(quán)進行的，從而為其武裝干涉弱小國家的內(nèi)政披上了“合法”的外衣。安理會首先宣布前南斯拉夫境內(nèi)的情勢威脅了國際和平與安全，同時由有關(guān)各方進行了密集的斡旋和調(diào)?；顒?。在和平手段似乎已經(jīng)用盡并且無效之后，安理會分別通過第757號和781號決議授權(quán)設(shè)立了波黑安全區(qū)和禁飛區(qū)。安全區(qū)和禁飛區(qū)設(shè)立后，安理會又專門通過了第770、781、816號決議，對于在安全區(qū)和禁飛區(qū)內(nèi)使用武力做出明確授權(quán)。在此之后，西方國家才通過北約向波黑派駐軍隊，并且向塞族武裝實施了軍事打擊。在改變了波黑的政治地圖后，安理會又通過了多項決議，確認這種安排并進行善后工作。在南斯拉夫和波黑內(nèi)戰(zhàn)期間，北約成為安理會決議的實際執(zhí)行者，這在聯(lián)合國和北約的歷史上都是史無前例的。

(三)安理會1973號決議與利比亞禁飛區(qū)

在2010年年底開始的“阿拉伯之春”劇變中，軍事強人卡扎菲長期執(zhí)政的利比亞風云突變，反對派很快成立了“國家過渡委員會”，并以第二大城市班加西為據(jù)點向首都進軍。利比亞國內(nèi)沖突剛一爆發(fā)，西方國家和聯(lián)合國就開始對卡扎菲當局進行制裁。值得注意的是，阿拉伯國家聯(lián)盟和非洲聯(lián)盟也加入了制裁利比亞的行列中。2011年3月17日，安理會通過了英法美等國提出的第1973號決議，決定在利比亞領(lǐng)空禁止除人道主義救援外的一切飛行，授權(quán)會員國“以本國名義或通過區(qū)域組織或安排……視需要采取一切必要措施”，強制執(zhí)行禁飛令[11]。

1973號決議為西方國家對利比亞進行軍事打擊提供了法律依據(jù)。在利比亞政府宣布接受聯(lián)合國安理會相關(guān)決議并遵守禁飛令的情況下， 西方國家仍然于3月20日開始了代號為“奧德賽黎明”的軍事行動。法國、美國、丹麥、英國、加拿大、卡塔爾和阿聯(lián)酋等國相繼派空軍參戰(zhàn)。西方國家先后向利比亞政府發(fā)動了六輪空中打擊，掩護反對派于8月22日攻占首都的黎波里，成功地在利比亞實現(xiàn)了政權(quán)更迭。特別值得一提的是，部分阿拉伯國家派軍隊參加了利比亞戰(zhàn)爭，這是利比亞禁飛區(qū)與波黑和伊拉克禁飛區(qū)的一個重大區(qū)別。

從上述三次禁飛區(qū)實踐可以看出，伊拉克禁飛區(qū)的設(shè)立并未得到聯(lián)合國的明確授權(quán)，而是英、法、美三國根據(jù)他們對安理會688號決議的理解擅自行事，但聯(lián)合國在事后確實介入了此事。所以，安理會688號決議和三國的行動開創(chuàng)了一個先例：在一個國家內(nèi)部發(fā)生的侵犯人權(quán)的事件可以被解釋為對國際和平與安全的威脅，從而安理會可以授權(quán)使用武力以阻止這種侵犯的發(fā)生。波黑禁飛區(qū)和安全區(qū)雖然備受爭議，但它們的設(shè)立則得到了安理會的明確授權(quán)，安理會為此密集地通過了一系列決議。利比亞禁飛區(qū)僅僅通過兩個決議(1970和1973號決議)就完成了法律授權(quán)，而且是在地區(qū)國際組織邀請和支持下設(shè)立、在地區(qū)有關(guān)國家的積極參與下實施的。這一變化過程表明，禁飛區(qū)這種國際干預(yù)模式正在得到越來越多國家的認可，其實施也變得越來越便捷和有效了。在此情況下，禁飛區(qū)雖然有悖于國家主權(quán)原則，但它的合法性已經(jīng)成為一個頗受各方關(guān)注的問題。

二、禁飛區(qū)的合法性與國際支持程度分析

客觀地說，禁飛區(qū)作為一種人道主義干預(yù)形式，在國際法上的合法性確實存在問題。從法律的角度看，合法性包括法律理念上的合法性(legitimacy)和法律程序上的合法性(legality)。[12]如圖2，法理上的合法性是一種價值判斷，本質(zhì)上是政治學中的實體“正義”問題，因而也可以理解為“合理性”或“正當性”。在當今國際社會，聯(lián)合國的法律框架是國際法的基礎(chǔ)，法理上的合法性主要看是否符合《聯(lián)合國憲章》的精神，是否得到國際社會多數(shù)國家的贊同和支持。程序上的合法性追求的是程序正義，關(guān)注一項行為是否獲得了法定權(quán)威機構(gòu)的授權(quán)，以及這種授權(quán)是否符合法定的程序。在當今國際社會，唯一有權(quán)授權(quán)使用武力的機構(gòu)是聯(lián)合國安理會，程序上的合法性就是看是否獲得了安理會的授權(quán)。如圖2所示，從指標A的角度看，無論相關(guān)國家在投票時做了什么樣的反對和保留，事實是后兩次禁飛區(qū)實踐基本上都得到了安理會的授權(quán)，可以說在程序上具有無可爭議的合法性，顯然位于圖中的上半部分。但是，根據(jù)指標B來衡量，三次實踐都存在較大的國際爭議，在西方國家內(nèi)部也有著不同聲音，表明法理上的合法性存在問題，應(yīng)當位于圖2的左半部分。

圖2　國際行為在國際法上的合法性問題

中國是當今國際體系中負責任的大國，也是《聯(lián)合國憲章》和其他公認的國際關(guān)系準則的堅定維護者。正如一些西方學者正確地觀察到的那樣，中國正在變成一個更加“負責任的”大國，參與聯(lián)合國的形態(tài)已經(jīng)由20世紀60年代的系統(tǒng)變換路徑，轉(zhuǎn)換為70年代的系統(tǒng)改革路徑，80年代以后進一步轉(zhuǎn)換成了系統(tǒng)維護路徑，開始全面參與和高度肯定聯(lián)合國[13]。由于國家主權(quán)是《聯(lián)合國憲章》和國際法的根本原則，中國主張以對話和政治手段解決國家之間的爭端，國家內(nèi)部的爭端應(yīng)當由有關(guān)各方自行解決，反對以任何借口和形式干涉其他國家的內(nèi)部事務(wù)。從根本上說，設(shè)立禁飛區(qū)是外部勢力以武力干涉一個國家的內(nèi)部事務(wù)，不符合《聯(lián)合國憲章》的精神，直接侵犯了作為憲章基石的國家主權(quán)原則。在中國看來，設(shè)立禁飛區(qū)的動議之所以能夠在安理會獲得通過，通常都是某些大國強勢推動的結(jié)果。正因如此，禁飛區(qū)這種干涉形式不具有法理上的合法性，中國無法支持以設(shè)立禁飛區(qū)的形式干涉其他國家的內(nèi)部沖突。

然而，作為《聯(lián)合國憲章》基石的主權(quán)原則，如今正在遭受著西方鼓吹的“人道主義干涉”理念的挑戰(zhàn)。設(shè)立禁飛區(qū)的動議都是以捍衛(wèi)人權(quán)和遏制人道主義災(zāi)難之名進行的，這使任何國家都很難旗幟鮮明地站在反對的立場上。這種狀況表明，禁飛區(qū)作為一種人道主義干預(yù)形式，在國際法上并非完全沒有合法性依據(jù)，在圖2中應(yīng)當處于左半部分靠右的位置上。中國政府一貫重視和致力于促進人權(quán)，但認為發(fā)展權(quán)和生存權(quán)是其他人權(quán)的基礎(chǔ)，反對在人權(quán)問題上進行對抗，反對以人權(quán)為理由干涉他國內(nèi)政。中國如果支持設(shè)立禁飛區(qū)的動議，不僅有損于本國的國家利益，而且在無形中放棄了自己所珍視的國際關(guān)系準則；但如果信守國家主權(quán)和不干涉內(nèi)政原則，不僅事實上無法阻止西方國家設(shè)立禁飛區(qū)，還會同西方國家竭力倡導(dǎo)的價值觀正面沖突。

從目前的實踐來看，被設(shè)立禁飛區(qū)的都是一些體系外國家。這些國家實行與西方不同的政治制度，拒絕奉行與西方一致的外交政策。在當今世界上，這類國家為數(shù)并不多，主要有敘利亞、伊朗、古巴、朝鮮、緬甸和蘇丹等國。他們都遭到了西方國家的普遍敵視，但與中國保持著傳統(tǒng)的友好合作關(guān)系。更為重要的是，中國在這些國家大都有著重要的戰(zhàn)略利益需要維護。當西方國家推動對他們進行制裁的時候，中國在二者之間處于左右為難的困境：如果反對外部勢力對他們進行干涉，有可能遭到西方國家的誤解乃至惡意攻擊；如果配合西方國家向他們施加壓力，有可能使我們在這些國家的利益面臨風險[14]。

中國對禁飛區(qū)問題的態(tài)度集中體現(xiàn)在安理會的投票上。在安理會就相關(guān)決議草案進行表決時，中國無法支持西方國家對弱小國家動武，又不便采取公開反對的態(tài)度，于是在多數(shù)情況下都投了棄權(quán)票。在伊拉克禁飛區(qū)問題上，中國對第688號決議投了棄權(quán)票。在波黑禁飛區(qū)問題上，安理會先后通過了11項直接或間接相關(guān)決議，中國對其中的7項關(guān)鍵決議投了棄權(quán)票，分別針對在波黑建立安全區(qū)的第757號決議，首次授權(quán)使用武力的第770號決議，擴大聯(lián)保部隊任務(wù)和規(guī)模的第776號決議，宣布在波黑建立禁飛區(qū)的第781號決議，要求外部勢力停止對波黑一切形式干涉的第787號決議，授權(quán)聯(lián)合國會員國和國際組織以武力執(zhí)行禁飛令的第816號決議以及強化和擴大對塞族控制所采取措施的第942號決議。在利比亞禁飛區(qū)問題上，中國與巴西、德國*德國的棄權(quán)票與中、俄兩國有所不同。在1973號決議通過的次日，德國總理安格拉·默克爾明確表示：“我們毫無保留地同樣抱有此決議的宗旨。我們的棄權(quán)不應(yīng)與中立混為一談?！薄⒂《群投砹_斯一起，對安理會第1973號決議投了棄權(quán)票(見表1)。

表1　14個涉及禁飛區(qū)的安理會決議及投票情況

續(xù)表1

在《聯(lián)合國憲章》中屬于不“同意”，應(yīng)當視為對安理會就非程序性事項通過決議的阻礙。但在安理會的投票實踐中，棄權(quán)票向來都不被這樣認為。這樣一來，對于安理會決議的效力來說，中國投出的棄權(quán)票形同“同意票”。

三、中國在禁飛區(qū)合法性問題上的兩難處境

從價值判斷和國家利益角度看，對于禁飛區(qū)這種國際干涉和政權(quán)更迭形式，中國的立場無疑是堅決反對的。但在外交實踐中，我國政府出于外交策略方面的考慮，對于這一并非攸關(guān)中國核心利益的問題，采取了公開反對但事實上無可奈何的默認態(tài)度。作為這種態(tài)度的結(jié)果，中國在相關(guān)決議案在安理會進行表決時，多數(shù)情況下都投了棄權(quán)票。棄權(quán)票作為實質(zhì)上的不贊成票，卻被當作同意票來對待，從而為安理會通過授權(quán)設(shè)立禁飛區(qū)的決議開了綠燈。這種不情愿的同意既顯示了中國外交的無奈，也無助于最大限度地實現(xiàn)我國的外交利益。

(一)中國的立場體現(xiàn)了中國在國際人道主義干涉問題上的無奈心情

中國是安理會的常任理事國，只要中國根據(jù)事情本身的是非曲直投下反對票，設(shè)立禁飛區(qū)提案將無法在安理會獲得通過。但是，這里存在兩個不容回避的問題。

首先，中國雖然擁有否決權(quán)，但對于否決權(quán)的行使是非常慎重的。根據(jù)聯(lián)合國官方網(wǎng)站提供的數(shù)據(jù)，從1971年10月25日中華人民共和國恢復(fù)在聯(lián)合國的合法席位以來，中國在安理會行使否決權(quán)只有9次，是5個常任理事國中最少的，僅占同期行使否決權(quán)總數(shù)的6.08%(見圖3)*同期美國、英國、蘇聯(lián)/俄羅斯和法國行使否決權(quán)的次數(shù)分別為77次、26次、19次和17次。參見《安全理事會常任理事國在公開會議上所投的否決票》，載聯(lián)合國官方網(wǎng)站：http://www.un.org/zh/sc/meetings/veto/，訪問時間：2014年4月27日。。一個至關(guān)重要卻容易被人忽略的事實是，除了2次報復(fù)相關(guān)國家與臺灣保持或者恢復(fù)“邦交”和1次支持盟友巴基斯坦抗衡印度外，中國的其他6次否決票都是與俄羅斯一起投出的。換言之，在俄羅斯拒絕投反對票的情況下，中國寧愿投棄權(quán)票也不行使否決權(quán)。所以，在禁飛區(qū)問題上，中國不愿為行使否決權(quán)而獨自承擔與西方國家對抗的成本。

圖3　1971年10月25日以來

其次，提案被否決并不能讓西方國家打消設(shè)立禁飛區(qū)的念頭，相反，有可能促使他們到安理會乃至聯(lián)合國的框架外尋求“國際授權(quán)”。由于得到了大批中小國家的支持，同時很少有哪個國家站出來明確表示反對，西方國家在推動設(shè)立禁飛區(qū)時表現(xiàn)得有恃無恐。有報道說，美、英、法推動在利比亞設(shè)立禁飛區(qū)時，曾因為不能確信中國和俄羅斯會投棄權(quán)票，準備了一套當中俄投否決票時的備用方案，那就是由北約和阿盟直接在利比亞設(shè)立禁飛區(qū)。北約成員國囊括了西方主要國家，阿盟則是一個泛阿拉伯統(tǒng)一組織，二者均有著廣泛的代表性。利比亞是阿盟的一個成員國，如果阿盟和北約聯(lián)手在利設(shè)立禁飛區(qū)，雖然不具有程序上的合法性，但在法理上的合法性顯然是無可爭議的。

利比亞戰(zhàn)爭結(jié)束后，西方干預(yù)敘利亞局勢的企圖甚囂塵上。2012年2月4日，法、英、德和阿盟起草的涉敘決議草案在安理會遭到了中俄兩國的否決。在此之前，中俄曾于2011年10月4日否決了另一份涉敘決議草案。西方國家一面對中俄兩國進行惡意攻擊，一面繞開安理會尋求聯(lián)大的支持。2月17日，聯(lián)大通過了一份內(nèi)容大同小異的涉敘決議，要求敘利亞政府停止所有暴力活動，釋放在沖突期間被羈押的所有人士，從城鎮(zhèn)中撤離所有的武裝部隊，允許和平示威并允許阿盟觀察員和國際媒體不受妨礙地在敘利亞進行活動。雖然根據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，聯(lián)大決議不具有法律約束力，其他國家不能以此作為制裁敘利亞和開展軍事行動的法律依據(jù)，但由于該決議得到了大多數(shù)聯(lián)合國會員國的支持，假如西方國家和/或阿盟據(jù)此在敘利亞設(shè)立禁飛區(qū)，其合法性也是不能簡單地予以否認的。

(二)中國的立場顯示了中國在國際人道主義干涉問題上的孤立處境

迄今為止，對于同禁飛區(qū)直接或間接相關(guān)的14項安理會決議，中國政府投了5次贊成票、9次棄權(quán)票。中國投棄權(quán)票的9個決議跨越5屆安理會任期，前后涉及37個安理會成員國(見表2)。在其中的32個非常任理事國中，有11個西方國家、5個亞洲國家、6個拉美國家、10個非洲國家。在對這9個決議進行投票時，除了古巴、也門和津巴布韋三國聯(lián)合投過一次反對票(第688號決議)外，前后僅有6個國家投過棄權(quán)票，占安理會成員國的16.22%；棄權(quán)票總數(shù)為20國/次，占投票國/次總數(shù)的9.52%；中國有三次是單獨投下了棄權(quán)票。需要指出的是，亞非拉國家共有21個，占安理會成員國總數(shù)的56.76%，但只有3個國家投過反對票，只有3個國家與中國一起投過棄權(quán)票(印度、津巴布韋、巴西)。這些數(shù)據(jù)充分說明，中國在反對西方國家在第三世界設(shè)立禁飛區(qū)時，處于一種相對孤立少援的地位，甚至還得不到多數(shù)亞非拉國家的贊成和支持。

表2　中國對涉禁飛區(qū)決議投棄權(quán)票時的安理會成員國分布情況

事實上，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，特別是利比亞戰(zhàn)爭開始后，中國捍衛(wèi)不干涉內(nèi)政原則時經(jīng)常處于少數(shù)地位。2012年2月4日，中國和俄羅斯在安理會否決了阿盟和西方國家聯(lián)合起草的涉敘決議草案，但安理會其他13個理事國均投了贊成票。2月17日，聯(lián)大就一份內(nèi)容相同的決議草案進行表決時，投贊成票的國家高達137個，反對票和棄權(quán)票分別只有12票和17票。在投反對票的國家中，除了中國和俄羅斯之外，是古巴、朝鮮、伊朗等西方體系外國家。3月1日，聯(lián)合國人權(quán)理事會也通過一份對敘利亞政府進行譴責的決議，表決結(jié)果是37票贊成、3票反對、3票棄權(quán)，投反對票的是中國、俄羅斯和古巴。6月1日，聯(lián)合國人權(quán)理事會舉行“敘利亞人權(quán)狀況惡化和拉胡鎮(zhèn)屠殺”特別會議并通過決議，認為敘利亞政府和親政府民兵對拉胡鎮(zhèn)屠殺事件負有責任，仍然只有3票(中國、俄羅斯和古巴)反對、2票棄權(quán)。

對于中國政府來說，最尷尬的處境是阿盟在這一問題上的態(tài)度。如前所述，利比亞禁飛區(qū)是在阿盟的邀請下設(shè)立的。在西方國家推動安理會通過1973號決議之前，阿盟和非盟都已經(jīng)開始對卡扎菲當局進行嚴厲的譴責和制裁。利比亞禁飛區(qū)設(shè)立之后，卡塔爾等國還直接參加了對利比亞的軍事行動。利比亞是一個非洲國家，也是一個阿拉伯國家。對于利比亞事務(wù)，非盟和阿盟顯然更有發(fā)言權(quán)。在非盟和阿盟積極推動國際干預(yù)的情況下，中國的上述立場事實上并不受地區(qū)國家的歡迎。在隨后的敘利亞危機中，中國的立場延續(xù)了上述狀況，也招致了一些阿拉伯國家和人民的非議和指責。

(三)中國立場表明了中國在國家利益認知和實現(xiàn)上的矛盾狀態(tài)

毫無疑問，中國對于禁飛區(qū)這種干涉形式是持反對態(tài)度的*例如2011年3月17日安理會通過1973號決議后，中國常駐聯(lián)合國代表李保東在就此做的解釋性發(fā)言中說：“我們支持安理會采取適當和必要的行動，盡快穩(wěn)定利比亞局勢，制止針對平民的暴力行徑。”但是，在安理會第1973號決議磋商過程中，中方和其他一些安理會成員提出了一些具體問題。但遺憾的是，不少問題沒有得到澄清和回答。因此，中國對該決議投了棄權(quán)票。他說，中方支持聯(lián)合國秘書長利比亞問題特使以及非盟、阿盟繼續(xù)致力于和平解決利比亞當前危機。，但因為不愿在此非核心利益問題上與西方國家對抗，所以在投票時采取了棄權(quán)這種模棱兩可的立場。西方有一句名言：“不表態(tài)的，等于認同”*這句話最早是教皇卜尼法斯八世(Pape Bonifacius VIII，1294—1303)說的，拉丁文原文是“qui tracet consentir videture”。。所以，用西方的眼光來看中國的棄權(quán)票，等同于中國在以另一種方式說“同意”。*參見《西方國家眼中之中國在聯(lián)合國安理會的棄權(quán)票》，載http://bbs.runsky.com/thread-9100326-1-1.html，訪問時間：2014年4月30日。在安理會的實際投票規(guī)則中，棄權(quán)票也是被等同于贊成票的。中國政府并非不明白這一點，只是想以此收到對雙方(西方國家和被設(shè)立禁飛區(qū)的當局)都不得罪的效果。但從實際效果來看，不情愿的同意有可能適得其反。由于中國政府反復(fù)重申自己的反對意見，西方人在收獲了中國的同意后仍然會銘記中國的不情愿；而在被設(shè)立禁飛區(qū)的當局看來，中國的不情愿并沒有多少實際意義，最關(guān)鍵的是中國以事實上的同意為設(shè)立禁飛區(qū)開了綠燈。在迄今為止的三次禁飛區(qū)實踐中，西方國家都達到了預(yù)期目的，中國與西方的價值觀沖突卻未曾有多少減少；中國試圖“保護”的有關(guān)政權(quán)幾乎都被更迭。事實上，利比亞政權(quán)更迭后，中國在利比亞的原有利益遭到了多方侵害，中國與利比亞新政權(quán)的關(guān)系也長期低迷，與中國的上述立場不無關(guān)系。從這個意義上講，中國完全可以根據(jù)自己參與國際社會的戰(zhàn)略部署，依據(jù)國家利益與國際道義原則做出合理的抉擇。

更加重要的是，不情愿的同意間接地對這種國際干預(yù)形式的合法化產(chǎn)生促進作用，從而對中國在禁飛區(qū)問題上的立場和外交構(gòu)成更大的壓力。當英、法、美三國1991年炮制禁飛區(qū)這種國際干預(yù)形式時，與赤裸裸的對伊武裝入侵沒有什么區(qū)別，其合法性位于圖2的左下方區(qū)域。如圖所示，國際干預(yù)獲得合法性的途徑有兩個：一是爭取聯(lián)合國安理會的授權(quán)，從而獲得程序上的合法性；二是爭取多數(shù)國家的支持，從而獲得法理上的合法性。事實上，西方國家一向是雙管齊下，一方面爭取中俄兩國不在安理會行使否決權(quán)，另一方面在國際上大肆鼓吹“人權(quán)高于主權(quán)”的論調(diào)。當中國(有時還有俄羅斯)在安理會投下棄權(quán)票時，已經(jīng)幫助這種干預(yù)形式獲得了程序上的合法性。從本質(zhì)上看，法理上的合法性是多數(shù)行為體的共識，而不是存在于特定的法律文本中。在西方國家交替使用強制、算計和信仰的先鋒作用(vanguard)[16]帶動下，當國際社會多數(shù)國家都采取了認同甚至支持的態(tài)度時，這種國際人道主義干預(yù)形式事實上已經(jīng)獲得了法理上的合法性。因為《聯(lián)合國憲章》本質(zhì)上是國際社會(在70年前)的一份協(xié)議和共識，當多數(shù)國家都支持一份有違《聯(lián)合國憲章》精神的決議時，說明憲章已經(jīng)到了非修改不可的地步了。[17]所以，可以說，禁飛區(qū)的合法性位于圖2中“①”所示的位置上。

四、結(jié)論

改革開放以來，中國采取了全面融入國際社會，但不走全盤西化的發(fā)展道路。這種發(fā)展取向決定了中國會在國際事務(wù)中盡量與西方國家合作，但不會放棄自己的核心價值觀和原則立場。在發(fā)展和參與全球事務(wù)問題上，與西方國家合作和避免對抗是中國的戰(zhàn)略選擇；而與西方國家發(fā)生觀念沖突和原則分歧時，俄羅斯和第三世界是中國的兩大重要支持力量。所以，在非攸關(guān)中國核心利益的國際問題上，除非得到俄羅斯的積極配合和亞非拉國家的明確支持，中國不會因為堅持自己的原則立場而與西方國家發(fā)生正面沖突。換言之，中國在非核心利益問題上有一條底線，那就是盡量不單獨承擔與西方國家對抗的成本。

禁飛區(qū)作為一種國際人道主義干預(yù)形式，本身不符合《聯(lián)合國憲章》精神，也有悖于中國堅持的國際關(guān)系準則。迄今為止，這種干預(yù)形式仍然是一個有爭議的事物，聯(lián)合國安理會通過授權(quán)設(shè)立禁飛區(qū)的決議時，尚沒有一次得到全體15個成員國的一致支持，特別是常任理事國中國無一例外地投了棄權(quán)票。安理會通過設(shè)立利比亞禁飛區(qū)的第1973號決議時，投棄權(quán)票的國家不僅包括中、俄兩個常任理事國，還有德國、印度和巴西三個國家，使棄權(quán)國家的總數(shù)達到了安理會成員國的1/3,充分說明這種干預(yù)形式不具有無可爭議的合法性?？梢钥隙ǖ卣f，對于這種國際干預(yù)形式，中國在本質(zhì)上是堅決反對的。

不過，從法律角度看，合法性并非簡單地符合法律規(guī)定和立法精神的問題，而是包括程序上的合法性和法理上的合法性兩個方面。設(shè)立禁飛區(qū)的決議雖然在程序合法性上存在一定問題，但在法理上得到了國際社會大多數(shù)國家的支持或默認，迄今為止采取棄權(quán)或反對立場的只有中國、俄羅斯、印度、巴西、德國和古巴、也門、津巴布韋，穩(wěn)定的棄權(quán)者只有中國、津巴布韋和印度三國。最為重要的是，與中國有著相似經(jīng)歷、命運和任務(wù)的亞非拉多數(shù)國家，在對待禁飛區(qū)問題的態(tài)度上也與中國分道揚鑣了。同期的37個安理會成員國中有21個亞非拉國家，占安理會成員國總數(shù)的56.76%，但只有3個國家投過反對票，3個國家與中國一起投過棄權(quán)票(印度、津巴布韋、巴西)。這些數(shù)據(jù)說明，禁飛區(qū)這種國際干預(yù)形式已經(jīng)獲得了事實上的法理合法性。

正因為禁飛區(qū)的法理合法性比程序合法性走得更快，中國反對西方國家推動設(shè)立禁飛區(qū)議案時遇到了兩大困難。首先，蘇聯(lián)/俄羅斯并非一個可靠的合作者。俄羅斯與中國一樣，也與西方國家存在根本性的觀念沖突和立場分歧，但在俄羅斯的外交傳統(tǒng)中，意識形態(tài)立場一向服從于現(xiàn)實利益考量。迄今為止，在禁飛區(qū)問題上，俄羅斯與西方國家進行了充分的合作，僅對安理會1973號決議投了棄權(quán)票。其次，如上所述，在國際人道主義干預(yù)問題上，廣大亞非拉國家并不認同中國的做法。在此情況下，由于被設(shè)立禁飛區(qū)的伊拉克、波黑塞族和利比亞并非中國的核心利益區(qū)，中國不愿在安理會封殺西方國家推動的涉禁飛區(qū)決議案，投棄權(quán)票就成了一個現(xiàn)實而便利的選擇。

投棄權(quán)票本身不失為一種明智之舉，但中國作為安理會常任理事國，不利于中國全面融入國際社會。首先，既然《聯(lián)合國憲章》把維護國際和平與安全的職責賦予了安理會，安理會常任理事國自然要肩負起比其他國家更大的責任。頻繁棄權(quán)會被認為是逃避責任，與我們“負責任的大國”地位并不相稱。正因如此，有人甚至認為“用不好權(quán)力尚不如沒有權(quán)力”[18]。其次，這種“不情愿的同意”為安理會通過涉禁飛區(qū)決議開了綠燈，從而使這種干預(yù)形式獲得了程序上的合法性。程序上的合法性會對法理上的合法性產(chǎn)生拉動作用，進而使這種干預(yù)形式獲得更多的國際支持，對中國在禁飛區(qū)問題上的立場和外交構(gòu)成更大的壓力。再次，屢次棄權(quán)的結(jié)果很可能不是兩邊示好，而是同時向雙方傳遞出負面信息：西方國家會牢記中國反復(fù)表達的反對意見，一邊對華施壓一邊推動安理會改革；被設(shè)立禁飛區(qū)的第三世界國家發(fā)生了政權(quán)更迭，既無助于維護我們在當?shù)氐睦?，也未能消除其他第三世界國家對我們棄?quán)動機的質(zhì)疑。

綜上所述，在包括禁飛區(qū)在內(nèi)的國際人道主義干預(yù)問題上，一味地棄權(quán)并非中國的最佳選擇。這種干預(yù)形式既然得到了多數(shù)國家的支持和認同，在不涉及中國核心利益的地方，特別是在地區(qū)國家和組織積極推動的情況下，完全可以投下堅定的贊成票。但是，如果相關(guān)決議有損于中國——即便不是核心——利益，要旗幟鮮明地行使我們的權(quán)力。2011年10月4日、2012年2月4日和7月19日，中國連續(xù)三次否決西方國家推動的涉敘決議案。雖然沒有爭取到更多的反對票*2011年10月的決議草案由法國、英國、德國、葡萄牙四國聯(lián)合起草，并得到美國支持。在表決中，中國和俄羅斯投了反對票，印度、南非、巴西、黎巴嫩投了棄權(quán)票，美國、英國、法國、德國、葡萄牙、尼日利亞、波黑、加蓬、哥倫比亞投了贊成票。2012年2月的決議案由摩洛哥提交、西方國家和有關(guān)阿拉伯國家共同起草，除中俄兩國投了反對票之外，美國、法國、英國、德國、阿塞拜疆、哥倫比亞、危地馬拉、印度、摩洛哥、巴基斯坦、葡萄牙、南非和多哥全部贊成。2012年7月的決議案由英美等西方國家提交，中、俄兩國投了反對票，巴基斯坦和南非投了棄權(quán)票，美國、法國、英國、德國、阿塞拜疆、哥倫比亞、危地馬拉、印度、摩洛哥、葡萄牙和多哥全部贊成。參見聯(lián)合國投票紀錄系統(tǒng)，載http://www.un.org/zh/sc/meetings/searchvote.shtml，訪問時間：2014年5月20日。，但成功地挫敗了有關(guān)方面尋求對敘動武授權(quán)的圖謀。

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[責任編輯：焦玉奎]

Theoretical Analysis on the Legitimacy of the No-fly Zone

ZHAO Guang-cheng

(Institute of Middle Eastern Studies, Northwest University, Xi'an, Shaanxi710069, China)

Abstract：No-fly Zone, as a method of humanitarian intervention, has become a hotly discussed issue since the breaking out of 2011 Libyan War. This intervention, however, is not conformed to the spirit of the United Nation (UN) Charter, nor the standard of the International law, and is especially inconsistent with the principle of sovereignty. So, the legitimacy of No-fly Zone may therefore be under discussion. Facing the No-fly Zone issues in the UN Security Council (UNSC), the repeated Chinese abstentions were because China could neither agree nor accept this form of intervention, nor take the cost to confront the West on the matter alone. Abstention which means "not agree" yet became a vote in favor in the UNSC, therefore, it became an actual vote in "unwilling favor". China's position helped the UNSC to pass No-fly Zone resolutions easily, and helped justify its legitimacy. Gaining legitimacy brought more international support to No-fly Zone issues, thus, pushing more pressure on China's foreign policy on the matter.

Key words:No-fly Zone, international legitimacy, Libyan war, Humanitarian intervention

中圖分類號：D815

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0063(2016)01-0041-09

收稿日期：2015-09-21

基金項目：陜西省教育廳2013年科學研究項目人文社科專項“禁飛區(qū)問題與中國面臨的外交挑戰(zhàn)”(13JK0024)；中國博士后科學基金第52批面上資助項目“禁飛區(qū)問題與中國面臨的外交挑戰(zhàn)”(2012M521660)。

作者簡介：趙廣成(1972-)，男，河南南陽人，副教授，從事國際關(guān)系理論、中東問題和中國外交研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.01.009