我國行政指導(dǎo)理論與實(shí)踐探析

甘露

摘 要：我國的行政指導(dǎo)，在20世紀(jì)90年代中期才引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，由于其自身發(fā)展的不完善和在實(shí)踐中存在的一些問題，使行政法學(xué)者們產(chǎn)生了諸多爭論。為此，針對行政指導(dǎo)的概念、特征以及在國內(nèi)實(shí)際運(yùn)用中存在的問題進(jìn)行探討，從而提出一些意見和建議。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)；概念；特征；實(shí)踐

一、引言

行政指導(dǎo)相對于其它行政行為而言，是一種相對靈活的管理手段。率先對行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)用的國家是日本。在我國，行政指導(dǎo)的運(yùn)用起步較晚，而且在實(shí)踐中也存在很多問題。對于怎樣才能更好的解決這些問題，在理論上已經(jīng)有很多學(xué)者提出了不少的意見和建議，但是從政府的具體實(shí)踐上來看，還是“任重而道遠(yuǎn)”。

二、行政指導(dǎo)的概念及特征

（一）行政指導(dǎo)的概念

行政法學(xué)界對于行政指導(dǎo)的定義大同小異。在羅豪才（2012）等主編的教材《行政法學(xué)（第三版）》中提出，所謂行政指導(dǎo)，就是指行政主體在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要，基于國家的法律、法規(guī)和政策，在行政相對方的同意或協(xié)助下，適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段，以有效地實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。比較有代表性的學(xué)者的觀點(diǎn)如章劍生（2002）認(rèn)為，行政指導(dǎo)是指行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而做出的，旨在引導(dǎo)行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)的行為。還有諸如倪秋菊、章志遠(yuǎn)等都對行政指導(dǎo)的概念進(jìn)行了闡述。

從這些權(quán)威教材和學(xué)者對行政指導(dǎo)的概念闡述中可以看出，雖然在表述上各有不同，但是實(shí)際上卻有很多共通的地方。他們都認(rèn)為行政指導(dǎo)的主體是行政主體，對象是行政相對人，行政指導(dǎo)是一種柔性的非強(qiáng)制手段，是非職權(quán)的行為，不具有直接法律效力。

（二）行政指導(dǎo)的特征

從對行政指導(dǎo)概念的分析中可以看出，行政指導(dǎo)的特征有：第一，只有行政主體才能做出行政指導(dǎo)，這就體現(xiàn)了行政主體的優(yōu)越性和權(quán)威性；第二，行政指導(dǎo)應(yīng)該具有合法性，要基于國家的法律、法規(guī)和政策做出指導(dǎo)；第三，行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性，是在行政相對人自愿、同意和協(xié)助的情況下做出的指導(dǎo)；第四，行政指導(dǎo)具有靈活性，是為應(yīng)對復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要而采取的適時(shí)、靈活的指導(dǎo)；最后，行政指導(dǎo)具有引導(dǎo)性，旨在引導(dǎo)行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，從而產(chǎn)生相應(yīng)的后果。

三、我國的行政指導(dǎo)實(shí)踐

（一）行政指導(dǎo)在我國行政管理中的作用

在我國，行政指導(dǎo)現(xiàn)在已經(jīng)被廣泛地運(yùn)用于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，因此，行政指導(dǎo)在我國的行政管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。在羅豪才（2012）等主編的《行政法學(xué)（第三版）》中詳細(xì)介紹了行政指導(dǎo)的作用：第一，對強(qiáng)制性法律手段的補(bǔ)充作用；第二，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)和促進(jìn)作用；第三，對社會(huì)生活的協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)作用；第四，對損害社會(huì)利益行為的預(yù)防和抑制作用。

以上這些僅僅只是行政指導(dǎo)在理論上的作用，在實(shí)踐中是否也能如這般所說，運(yùn)用到實(shí)處、運(yùn)用得恰當(dāng)，就值得商榷了。

（二）行政指導(dǎo)在實(shí)踐中存在的問題

1、行政指導(dǎo)信息流通不暢。現(xiàn)實(shí)生活中，政府的每一項(xiàng)活動(dòng)都會(huì)對相對人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生直接或間接的影響，即使只是做出了一個(gè)行政指導(dǎo)，由于信息流通過程中的失真或者誤判，也會(huì)對行政相對人產(chǎn)生一定程度的不良影響。就比如對于口頭的行政指導(dǎo)，不同的相對人理解會(huì)不一樣，或者攝于政府或者領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，誤解為強(qiáng)制性的行政命令來執(zhí)行。

2、行政指導(dǎo)過程不公開。政務(wù)信息基本不公開是國內(nèi)政府行政的一個(gè)特點(diǎn)，對于牽涉到行政相對人切身利益的一些重大決策往往是保密的，這就造成了相對人無法作出正確選擇和判斷的情況。

3、行政指導(dǎo)不兌現(xiàn)承諾。就如行政機(jī)關(guān)為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)或者社會(huì)發(fā)展而制定一個(gè)指導(dǎo)性的文件，文件中說明只要行政相對人符合規(guī)定的條件就能享有一些獎(jiǎng)勵(lì)或者優(yōu)惠的權(quán)利，而當(dāng)行政相對人符合條件向行政機(jī)關(guān)提出履行文件中的獎(jiǎng)勵(lì)或優(yōu)惠時(shí)，行政機(jī)關(guān)卻拒不履行。這種情況的出現(xiàn)讓相對人投訴無門，因?yàn)樾姓笇?dǎo)行為是一種非權(quán)利行為，對行政相對人沒有強(qiáng)制力，所以法院不會(huì)受理。

4、行政指導(dǎo)內(nèi)容擬定不科學(xué)、不民主。在當(dāng)代的行政管理中，政府部門還是會(huì)出現(xiàn)閉門造車，不考慮現(xiàn)實(shí)情況，隨意做出行政指導(dǎo)的情況。這樣做的后果就是讓行政相對人為此買單，而政府部門卻可以以“這只是一個(gè)行政指導(dǎo)”為借口而逃避責(zé)任。

5、行政指導(dǎo)容易被公務(wù)人員濫用或錯(cuò)用。公務(wù)人員以行政指導(dǎo)為名，損害行政相對方的合法權(quán)益。就如公務(wù)人員強(qiáng)制要求相對方接受行政指導(dǎo)，對不接受行政指導(dǎo)的相對方進(jìn)行處罰等。

四、對我國行政指導(dǎo)的幾點(diǎn)建議

針對上述我國在行政指導(dǎo)實(shí)踐中產(chǎn)生的問題，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)行政指導(dǎo)信息服務(wù)建設(shè)。盡量以書面的形式提出行政指導(dǎo)，并且可以借助官方、政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等廣而告之，這樣就能使指導(dǎo)信息流通更加順暢，也能在指導(dǎo)雙方存在爭議時(shí)提供有效的依據(jù)。

（二）行政指導(dǎo)過程更加公開化。章志遠(yuǎn)（2005）認(rèn)為，只要當(dāng)行政指導(dǎo)的整個(gè)過程都及時(shí)向社會(huì)公開，行政相對人才能從中獲取到更多有用的信息，進(jìn)而對行政指導(dǎo)做出理性的選擇。

（三）行政指導(dǎo)及時(shí)兌現(xiàn)承諾。行政指導(dǎo)如果不能兌現(xiàn)承諾，就形同虛設(shè)，不僅會(huì)影響到行政機(jī)關(guān)的威信，也會(huì)影響到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）加強(qiáng)行政指導(dǎo)內(nèi)容的科學(xué)化、民主化。在制定行政指導(dǎo)之前，應(yīng)該做好認(rèn)真的市場調(diào)查和周密論證，廣泛聽取各方的意見和建議，而不是閉門造車，想當(dāng)然地制定指導(dǎo)內(nèi)容。這樣才能使行政指導(dǎo)的內(nèi)容符合客觀規(guī)律，符合現(xiàn)實(shí)情況，符合群眾的意愿。

（五）加強(qiáng)公務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)和素質(zhì)培養(yǎng)。避免由于公務(wù)人員的執(zhí)法錯(cuò)誤和道德缺失造成對相對方的損害和糾紛。

五、結(jié)語

在我國，行政指導(dǎo)已經(jīng)越來越廣泛地運(yùn)用于各個(gè)領(lǐng)域，因此，我們就應(yīng)該更加重視行政指導(dǎo)的理論研究和實(shí)踐。誠然，很多專家學(xué)者在對行政指導(dǎo)的理論研究和救濟(jì)手段研究方面都取得了科學(xué)有效的成果，但是在實(shí)踐中卻由于各種主觀或客觀的原因難以實(shí)現(xiàn)。所以說，行政指導(dǎo)實(shí)踐的道路還是“任重而道遠(yuǎn)”。

參考文獻(xiàn)：

[1] 羅豪才，湛中樂.行政法學(xué)（第三版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012，296～301.

[2] 章劍生.論行政指導(dǎo)及其程序[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2002，（6）：63～68.

[3] 章志遠(yuǎn).行政指導(dǎo)新論[J].法學(xué)論壇，2005，（5）：58～65.

[4] 倪秋菊，倪星，揭建旺.試論行政指導(dǎo)[J].科技進(jìn)步與對策，2003，（9）：159～161.

[5] 賈桐桐.試論我國行政指導(dǎo)救濟(jì)的幾點(diǎn)思考和對策[J].科技信息，2008，（18）：501～502.