銅陵縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的實(shí)踐與思考

丁屹

摘 要：為充分利用農(nóng)村土地確權(quán)成果，根據(jù)中央和省文件要求，銅陵縣積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，對緩解“三農(nóng)”融資抵押難題發(fā)揮了積極作用。該文主要介紹了銅陵縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的主要做法，針對存在的問題提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；抵押貸款；銅陵縣

中圖分類號 F311 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）06-13-03

按照中央和省市工作要求，銅陵縣土地確權(quán)工作已全面完成，因行政區(qū)劃調(diào)整和建設(shè)規(guī)劃原因，本次確權(quán)涉及全縣除五松鎮(zhèn)以外的其他7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共100個行政村，全縣累計(jì)調(diào)查承包戶6.1萬戶，實(shí)測耕地1.86萬hm2、地塊23.16萬塊，基本實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)屬明晰，承包地塊空間位置明確、四至清楚、面積準(zhǔn)確，促進(jìn)了土地承包管理工作向合同管理、登記管理、流轉(zhuǎn)服務(wù)和糾紛仲裁“四位一體”管理并重轉(zhuǎn)變，達(dá)到了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記目標(biāo)。為充分利用農(nóng)村土地確權(quán)成果，根據(jù)中央和省文件要求，銅陵縣積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，對緩解“三農(nóng)”融資抵押難題發(fā)揮了積極作用。

1 主要做法

截至2015年10月，全縣共辦理土地承包經(jīng)營權(quán)（水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)）抵押貸款業(yè)務(wù)4宗230萬元，尚有5家經(jīng)營主體貸款審批業(yè)務(wù)正在辦理中，申請額度逾200萬元。主要做法如下：

1.1 承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策機(jī)制較為完善 2012年，銅陵市委、市政府出臺了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革“1+8”方案，即《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革若干指導(dǎo)意見》、《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案》、《銅陵市集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)管理試行辦法》、《銅陵市農(nóng)村房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》、《銅陵市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法》、《銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價格評估管理辦法》和《銅陵市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法》，為農(nóng)民利用土地、財(cái)產(chǎn)等資產(chǎn)開展估價、變更、抵押、融資、入股等提供了一系列政策依據(jù)。

1.2 合理界定承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款對象與用途 貸款對象為通過家庭承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、森林林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，或通過其他承包方式取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、森林林木經(jīng)營權(quán)的承包人，以及通過依法流轉(zhuǎn)方式取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、森林林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的規(guī)模經(jīng)營業(yè)主體。抵押借款只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性用途，不可挪作他用。

1.3 規(guī)范制定承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作流程 一般流程為借款人申請，部門推薦→保險(xiǎn)公司和銀行進(jìn)行資格審核并受理→保險(xiǎn)公司和銀行進(jìn)行貸前調(diào)查，協(xié)商確定貸款金額→借款人辦理抵押物登記和價值評估手續(xù)→銀行向保險(xiǎn)公司出具《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資貸款保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)聯(lián)系單》→保險(xiǎn)公司為借款人貸款辦理保證保險(xiǎn)（保險(xiǎn)受益人為貸款銀行），以及借款人的法定代表人購買人身保險(xiǎn)等→保險(xiǎn)公司和銀行與借款人面簽相關(guān)協(xié)議等→銀行發(fā)放貸款→貸后檢查→貸款歸還。當(dāng)發(fā)生貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，銀行催收追索未果的，由保險(xiǎn)公司按照保證保險(xiǎn)條款內(nèi)容和協(xié)議相關(guān)約定先行代償。保險(xiǎn)公司代為清償后可通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股）等方式處置抵押物，行使優(yōu)先受償權(quán)。

1.4 設(shè)計(jì)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制 市、縣（區(qū)）政府設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資貸款保證保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，總額600萬元，其中市財(cái)政200萬元，銅陵縣財(cái)政200萬元，郊區(qū)和獅子山區(qū)財(cái)政各100萬元。試點(diǎn)工作期間，保險(xiǎn)公司、政府、銀行按5∶3∶2的比例承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)生貸款本金損失風(fēng)險(xiǎn)后，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)先行償還試點(diǎn)銀行50%貸款損失資金，試點(diǎn)銀行還可申請風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金補(bǔ)助30%貸款損失資金。對借款人所發(fā)生的融資貸款保費(fèi)，在專項(xiàng)資金中按保費(fèi)總額的50%給予補(bǔ)助，最高補(bǔ)助不超過其貸款總額的1%。當(dāng)貸款保證保險(xiǎn)對應(yīng)的貸款不良率超過20%，貸款保證保險(xiǎn)賠付率達(dá)到120%時，暫停新增業(yè)務(wù)。

2 存在的問題

通過1a來的探索和實(shí)踐表明，開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，使經(jīng)營主體認(rèn)識到土地不僅是一種生產(chǎn)生存的資源，還可以作為一種生產(chǎn)要素參與融資，從而解決了新型主體擔(dān)保難的問題。但在實(shí)際操作過程中仍然存在如下一些不可忽視的問題：

2.1 抵押貸款有“四難”

2.1.1 取得承包方簽字同意難 根據(jù)制度設(shè)計(jì)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款應(yīng)取得承包方簽字許可。實(shí)際操作中，一方面，經(jīng)營主體所對應(yīng)的承包方數(shù)量眾多，簽字難度大；另一方面，銅陵縣經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地，多采取每年收獲后支付土地流轉(zhuǎn)租金，如果農(nóng)戶同意經(jīng)營主體抵押土地，當(dāng)發(fā)生貸款風(fēng)險(xiǎn)時，農(nóng)戶不僅不能獲得租金，其轉(zhuǎn)出的土地經(jīng)營權(quán)還將被處置，因此擔(dān)心收益和失地風(fēng)險(xiǎn)可以理解。

2.1.2 抵押登記難 根據(jù)銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資貸款保證保險(xiǎn)要求，申請農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款需要辦理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記，但由于抵押登記涉及抵押物范圍農(nóng)戶眾多，以及土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果尚未最終形成，登記申請人一次性按照規(guī)定提交完整登記材料難度極大。同時，登記機(jī)關(guān)為每一流出戶出具抵押登記證明，登記工作量也極大。再者，由于經(jīng)營主體所流轉(zhuǎn)的土地并未全部包括農(nóng)戶的所有承包地，以致不能簡單的利用土地承包經(jīng)營權(quán)證進(jìn)行抵押融資。為了積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作，縣農(nóng)業(yè)局在沒有獲得抵押物涉及范圍農(nóng)戶的書面同意，以及沒有查明抵押物的四至范圍情況下，向申請人及抵押權(quán)人出具抵押登記憑證，導(dǎo)致一方面要承擔(dān)違規(guī)登記造成抵押權(quán)人不能實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的責(zé)任，另一方還要承擔(dān)因違規(guī)登記對抵押物涉及范圍的農(nóng)民侵權(quán)責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)極大。

2.1.3 價值評估難 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值是金融機(jī)構(gòu)授信貸款額度的基礎(chǔ)，但由于目前銅陵縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值評估中介機(jī)構(gòu)尚未健全，暫由市農(nóng)委組織系統(tǒng)內(nèi)農(nóng)業(yè)專家對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值進(jìn)行測算評估，缺乏專業(yè)資質(zhì)，僅以土地租金及地上附著物的價值來確定抵押物的評估價值，主觀意愿成分較大，過高或過低都會形成不同的風(fēng)險(xiǎn)。土地估價較低，則流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的商品性不能通過市場得到公允的表現(xiàn)。土地估價較高，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營易受自然災(zāi)害影響，金融機(jī)構(gòu)收回貸款的風(fēng)險(xiǎn)加大，易形成不良貸款。

2.1.4 抵押物處置難 一方面，因經(jīng)營主體提供的土地流轉(zhuǎn)合同不夠規(guī)范，發(fā)生貸款風(fēng)險(xiǎn)時，保險(xiǎn)公司存在不能實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，鄉(xiāng)、村成立的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和服務(wù)站，主要提供土地流轉(zhuǎn)政策咨詢、合同鑒證等服務(wù)性工作，沒有涉及流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)拍賣、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、掛牌交易等抵押物處置問題。

2.2 土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理有“兩難”

2.2.1 土地流轉(zhuǎn)合同修訂難 規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同是辦理承包經(jīng)營權(quán)抵押登記的基礎(chǔ)，由于銅陵縣土地流轉(zhuǎn)工作開展較早，現(xiàn)有經(jīng)營主體多為存量土地流轉(zhuǎn)大戶，流轉(zhuǎn)合同備案率雖高，但流轉(zhuǎn)地塊的編碼、四至、面積等信息不完善，補(bǔ)充協(xié)議難度大。加之經(jīng)營主體90%以上都是本地人，大家知根知底，在土地再流轉(zhuǎn)、互換等方面，為求方便就體制外運(yùn)作，向鄉(xiāng)村兩級備案意識不強(qiáng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)、村兩級對轄區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)變動情況信息不明、底數(shù)不清，存在信息不對稱現(xiàn)象。

2.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理機(jī)構(gòu)職能弱化 鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門依法負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、合同管理、鑒證及糾紛調(diào)解工作。自2000年機(jī)構(gòu)改革以來，銅陵縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)與財(cái)政所合并成立財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理所（以下稱財(cái)經(jīng)所），農(nóng)經(jīng)管理人員逐年減少，土地承包合同管理、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理職能弱化，確權(quán)登記后的常態(tài)化管理更是難以保證。

2.3 經(jīng)營主體發(fā)展不規(guī)范 銅陵縣合作社和家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體負(fù)責(zé)人或直系親屬往往同時舉辦農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等多個新型經(jīng)營主體，且各主體之間財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、管理人員混同，導(dǎo)致各主體之間債權(quán)、債務(wù)關(guān)系不清，銀行在貸款時對象甄別難。同時，受管理水平等因素的制約，在財(cái)務(wù)和銷售等經(jīng)營管理方面還不規(guī)范、不明晰，在貸款審批過程中往往因信用評級和能力評估通不過而被拒之門外。

3 對策建議

3.1 創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)雙方利益聯(lián)結(jié)機(jī)制 引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股經(jīng)營主體，按照保底加效益分紅的方式獲得收益，使其不再是經(jīng)營主體發(fā)展的旁觀者，形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的經(jīng)濟(jì)利益共同體，破解簽字難題。

3.2 以購買社會服務(wù)的方式，引入有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu) 政府部門通過公開招標(biāo)，引入具有權(quán)威的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押價值進(jìn)行準(zhǔn)確評估，合理確定農(nóng)村土地價值，為金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款創(chuàng)造條件。

3.3 整合搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易平臺 鑒于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易規(guī)模小、交易地域性強(qiáng)的實(shí)情，為方便交易，在框架設(shè)計(jì)上，應(yīng)確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基礎(chǔ)、縣級抓監(jiān)管、指導(dǎo)的基本定位，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、集體資產(chǎn)資源交易中心，科學(xué)整合成一個功能完備、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的交易平臺，接受抵押權(quán)人委托，負(fù)責(zé)對欠債欠息的農(nóng)村土地物權(quán)收回、儲存、發(fā)包、還貸，使抵押權(quán)人能夠及時通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易平臺，將抵押的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，為抵押物處置搭建成本低廉、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的交易平臺?？h級工作重點(diǎn)主要是側(cè)重于監(jiān)管和服務(wù)上，負(fù)責(zé)抓好制度建設(shè)、規(guī)范管理層面的工作，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易平臺實(shí)施正常交易創(chuàng)造良好的服務(wù)環(huán)境。

3.4 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理機(jī)構(gòu)建設(shè) 可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門作為縣級土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記部門的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記工作。強(qiáng)化其土地流轉(zhuǎn)信息與準(zhǔn)入資格審核、政策咨詢、合同簽訂指導(dǎo)與監(jiān)管，以及矛盾糾紛調(diào)解等4項(xiàng)管理服務(wù)職能。利用土地確權(quán)成果，落實(shí)好流轉(zhuǎn)合同修訂、備案、審查和流轉(zhuǎn)情況登記制度，確保土地確權(quán)成果“有人管、管得了、用得好”。

3.5 加快新型經(jīng)營主體提質(zhì)升級 積極引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體明晰產(chǎn)權(quán)，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，建立科學(xué)高效的管理體制，使其經(jīng)營管理符合金融機(jī)構(gòu)的信貸準(zhǔn)入要求，推動其成為獨(dú)立的、穩(wěn)定的承貸主體。

（責(zé)編：張宏民）