社會協同治理視域下公共服務供給機制創(chuàng)新

譚詩賞

（中共重慶市委黨校 科學社會主義教研部，重慶 400041）

社會協同治理視域下公共服務供給機制創(chuàng)新

譚詩賞

（中共重慶市委黨校 科學社會主義教研部，重慶 400041）

近年來重慶市A區(qū)在推進社會治理的進程中不斷強化公共服務職能，取得了比較突出的成就，但仍然存在公共服務結構失衡、服務碎片化和分散化、效率低下等問題。而社會協同治理既能充分發(fā)揮政府、市場和社會的整體協同效應，又能發(fā)揮單個主體的各自獨特優(yōu)勢，有效回應公共服務復雜化需求，彌補政府單一供給模式的缺陷，提高公共服務供給的質量和效率，因此協同治理可以為A區(qū)創(chuàng)新公共服務供給機制提供較為理想的路徑選擇。

公共服務；協同治理；供給機制

黨的十八屆三中全會提出“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府?！保?］而建設服務型政府，實現政府職能轉變的重點內容在于完善公共服務供給機制，以促進社會經濟全面協調可持續(xù)發(fā)展。協同治理可以有效解決不同的供給主體因為缺乏協同、溝通不暢而導致的公共服務碎片化、分散化、低效化的供給狀況，既能充分發(fā)揮多元供給主體的整體效應，同時也能夠體現出單個供給主體的獨特優(yōu)勢，不斷提高政府公共服務的能力和水平。重慶市A區(qū)經過多年努力在加強和創(chuàng)新社會管理方面，推動公共服務領域改革取得了較為明顯的成就，但仍然面臨著公共服務結構失衡、服務供給不足、效率低下等問題帶來的挑戰(zhàn)。針對A區(qū)公共服務供給機制現狀及存在的問題，筆者提出把社會協同治理理論引入A區(qū)公共服務領域，通過樹立協同治理思維，搭建公共服務平臺，注重市場化運作，促進社會組織發(fā)展，最終達到對社會公共事務的有效治理目標，實現由以往的政府一元供給結構走向多元主體協同供給的合作伙伴關系，以不斷滿足人們日益增長的多元化服務需求。

一、公共服務供給機制創(chuàng)新的理論依據與現實意義

隨著社會發(fā)展越來越多元化，社會結構也變得更加的復雜，如何實現社會系統(tǒng)中的各個子系統(tǒng)從混亂無序的狀態(tài)走向有規(guī)律性的協助合作發(fā)展成為我們必須得面對和思考的重要理論和現實問題。近年來系統(tǒng)科學中的協同學在自然科學領域和社會科學領域得到廣泛應用，成為了連接不同學科研究社會系統(tǒng)協同發(fā)展的橋梁和紐帶。在此背景下，協同治理理論逐漸興起。

（一）理論依據：社會協同治理理論

協同治理作為一門新興的理論，是將“協同學”引入到社會治理理論而發(fā)展形成的交叉理論。要正確理解和把握這個概念，首先應分別對“社會治理”與“協同學”進行界定。

“社會治理”通過強調多元主體的共同參與以及主體間的良性互動從而實現社會公共利益最大化，其最終目的則是要達到“善治”。具體概括為“以實現和維護群眾權利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程。”［2］而“協同學”源于希臘語，意為協調合作之學，1971年由西德的理論物理學家赫爾曼?哈肯創(chuàng)立的，哈肯在他的著作《協同學——大自然構成的奧秘》中指出：“協同學是一門研究普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為的科學。”［3］綜合而言，協同學指研究系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)之間相互配合、協調、互動合作而形成有機整體變化規(guī)律的新興綜合性學科。社會協同治理，是協同學與社會治理理論的有機結合，“可以看作是在開放系統(tǒng)中尋找有效治理結構的過程”，［4］所以，社會協同治理理論就是用協同學的基本思想和方法來重新闡釋社會治理理論所形成的新的研究范式。那么具體運用到公共服務領域，公共服務協同供給是將公共服務供給機制與協同治理理論進行融合所產生的必然性結果。公共服務協同供給是指由政府、市場、社會組織與公民個人等利益相關主體在一定規(guī)則的指導下，通過各主體資源共享與優(yōu)勢互補，共同分配任務和承擔責任，既能充分發(fā)揮政府、市場和社會的整體協同效應，又能發(fā)揮單個主體的各自獨特優(yōu)勢，從而實現多元主體相互協作、共同供給公共服務的良好格局。可以說，公共服務協同供給既是公共服務理論發(fā)展的需要，也是對我國公共服務供給現實問題的回應，可以看作是對傳統(tǒng)公共服務供給模式的創(chuàng)新和發(fā)展。

（二）現實意義：構建公共服務協同供給機制

公共服務社會協同供給作為新型公共服務供給方式，有利于轉變政府職能，建設服務型政府；有利于構建公共服務的復雜化需求回應機制；有利于形成多元主體協同供給的合作模式；從而可以為創(chuàng)新傳統(tǒng)公共服務供給機制提供較為理想的路徑選擇。

第一，有利于轉變政府職能，建設服務型政府。以往的公共服務供給模式中，政府作為一元供給主體，缺乏競爭激勵機制，排斥其他主體參與公共服務供給，導致公共服務成本高昂、效率低下。而在協同治理的供給模式下，促使政府的職能從公共服務生產者向規(guī)則制定者轉變，使政府從大包大攬模式下解脫出來，通過引入競爭機制，原本由政府承擔的工作可以通過按照合同、契約等交給市場或社會組織分擔，實現各個供給主體之間資源共享和優(yōu)勢互補，既能在縱向方面協調政府內部關系，也能在橫向方面理順政府與市場、社會組織關系。

第二，有利于構建公共服務的復雜化需求回應機制。社會經濟的不斷變遷，人們對公共服務的需求也隨之多樣化和復雜化，任何單個的供給主體由于自身特點和資源限制均無法滿足當下復雜化的公共需求。多元供給主體因缺乏協同溝通而容易導致資源浪費、效率低下，而協同治理的供給模式能通過政府部門、市場和社會組織之間的協調互動，形成網絡化的公共服務供給方式，有效整合碎片化、分散化的供給狀況。

第三，有利于形成多元主體協同供給的合作模式。在協同治理的供給模式下，通過建立以人們的公共需求為導向的網絡化供給結構，由政府與市場組織、社會組織、公民個人共同參與公共服務供給，在合作和競爭中增進信任和理解，協調行動共擔責任，充分發(fā)揮各個主體自身的優(yōu)勢，形成整體功能大于部分之和。例如社會組織作為政府和公民之間的橋梁和紐帶，能夠提供種類繁多、功能各異的服務項目，調動起各方的廣泛參與，整合社會多方資源，為人們提供更為專業(yè)化、個性化、多樣化的服務，實現公共服務靈活高效地供給。

二、A區(qū)公共服務供給的現狀與存在的問題

A區(qū)是重慶市主城核心區(qū)之一，幅員面積220.77平方公里，人口56.1萬，區(qū)轄9個街道、3個鎮(zhèn)，致力于發(fā)展成為重慶金融中心、重慶商貿中心、重慶物流中心、現代制造業(yè)基地、現代企業(yè)總部基地。近年來在經濟發(fā)展、社會建設等方面亮點頗多，多項指標位居全市第一?？傮w而言，隨著A區(qū)市場化、工業(yè)化、信息化、城市化進程深入發(fā)展，轄區(qū)經濟一直保持著平穩(wěn)較快發(fā)展，居民收入水平不斷提高，消費結構轉型升級步伐加快，各種公共服務需求比較旺盛；財政收入穩(wěn)步增加，基本的公共服務財政保障能力和供給能力逐漸加強；科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)進一步發(fā)展，逐漸建立健全科學發(fā)展的體制機制，為社會公共服務體系的完善和發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

A區(qū)在推進社會治理的進程中從多方面著手強化公共服務職能，取得了較為突出的成績。主要體現為：一是A區(qū)政府秉持“小政府、大社會”的治理理念，進一步推動了服務型政府的建設。A區(qū)郭家沱街道以“真情服務?滿意100”為工作要求，不斷為民眾提高真情服務、高效服務、優(yōu)質服務；［5］二是通過加強和創(chuàng)新社會管理工作，促進社會組織不斷發(fā)展并逐步參與公共服務的供給。A區(qū)通過組織開展“社會管理?志愿行動”活動，整合了轄區(qū)各類資源，成立了“社會管理志愿者重慶江北聯盟”，培育和扶持了社會組織健康、有序發(fā)展；［6］三是著力打造新型的“三社聯動”服務平臺。A區(qū)在大石壩街道創(chuàng)建社會組織孵化基地，為推動社區(qū)、社會組織、社會工作人才隊伍合力發(fā)展提供了服務平臺；四是加大購買公共服務的力度，積極探索政府公共服務供給方式多元化等。A區(qū)出臺了《關于推進政府購買服務的實施意見》，從政策上為政府購買社會公共服務項目提供保障。但隨著社會治理深入開展，轄區(qū)各類社會主體和廣大人民群眾的公共服務需求越來越多樣化，對實現公共服務的均等化以及社區(qū)服務設施、內容、手段等提出了更高要求，社會成員需求日益復雜多元與轄區(qū)公共服務供給模式單一化的矛盾逐漸凸顯。現階段A區(qū)在公共服務領域中雖然供給主體的類型和數量不斷在增加，但由于各類供給主體大多都是獨自行動，且局限于特定的服務領域，各主體間因溝通不暢、缺乏協同而導致公共服務供給碎片化、分散化、低效化現象比較嚴重，服務資源沒有得到有效合理配置問題較為突出。

（一）政府的主體性服務供給還不夠均衡

公共服務的最主要提供者在于政府，但目前A區(qū)政府的主體性服務供給發(fā)展還不夠均衡。首先，A區(qū)在政府的主體性服務供給方面偏向于經濟性公共服務，而社會性公共服務方面的供給稍顯滯后，因此必須發(fā)揮政府的主體作用，對公共教育、就業(yè)保障、住房保障、公共衛(wèi)生醫(yī)療保障等社會性公共服務加大財政投入，增強服務供給能力，努力使公共服務朝均衡化方向轉變。其次，A區(qū)所轄的9個街道和3鎮(zhèn)公共服務供給不夠均衡，發(fā)展不平衡，其中觀音橋街道、華新街街道、江北城街道、郭家沱街道等街道的公共服務能力強些，其他幾個街道包括魚嘴鎮(zhèn)、復盛鎮(zhèn)、五寶鎮(zhèn)3鎮(zhèn)稍顯落后，需要優(yōu)化公共資源的公平配置，在公共財政方面的投入要適當傾斜。再次，社會公共服務體系還不夠完善，各街道的公共服務覆蓋不夠全面，需要進一步提高社區(qū)公共服務的質量和水平。

（二）市場的補充性服務相對不足

雖然政府是社會公共服務的供給主體，但仍需要發(fā)揮市場在社會服務供給方面的補充性作用，A區(qū)市場發(fā)育狀況良好，企業(yè)數量眾多，產業(yè)機構比較合理和服務配套設施日趨完善，但現實中在完善公共服務多元供給體系的過程中，卻沒有充分發(fā)揮市場對公共服務的補充性作用，政府還存在習慣于對社會進行行政性管控，職能轉變不夠徹底，需要逐步向社會分權、讓權、還權。因此，政府應該通過政策引導，制定好企業(yè)進入社會服務的市場標準，根據企業(yè)自身的特點和功能，降低準入門檻，適當地在發(fā)展文化產業(yè)、科學技術、民辦教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務領域引入競爭機制，以吸引更多的信譽、品質有保障的企業(yè)參與到社會服務中，鼓勵民間和社會資本投入到基本公共服務領域，不斷延伸和擴展公共服務平臺，從而促進各供給主體之間的優(yōu)勢互補，企業(yè)參與社會服務的供給不但可以滿足人們的多元化需求，進一步提高社會服務供給的質量和效率，還可以減輕和緩解政府在社會服務供給方面的壓力。

（三）社會組織的專業(yè)化服務較為分散

A區(qū)各街道地域復雜，人口數量多，資源相對分散，服務訴求多樣，居民對社會民生關注度和期望值高，服務質量要求高，因此需要社會組織在社會服務供給方面利用自身“服務種類多樣化、服務內容個性化、服務方式靈活度高和服務需求回應性強”等方面獨特的特點，提供專業(yè)化的社會服務。但實際情況中A區(qū)各行業(yè)協會的數量偏少、結構單一，有關社會組織方面的制度機制還不夠健全，各街道的社會組織的發(fā)展較為分散化，以至于在社會服務專業(yè)化方面的作用發(fā)揮不充分。目前A區(qū)各街道需要重點發(fā)展公益慈善類、科技文化類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等樞紐型社會組織，同時依據A區(qū)企業(yè)數量集聚的特點建立起行業(yè)協會類社會組織和產業(yè)聯盟，可以依托各自部門崗位和行業(yè)特點，憑借所擁有的專業(yè)化的知識和能力，為全區(qū)提供優(yōu)質高效、專業(yè)且多樣的崗位服務和行業(yè)服務。

（四）志愿者的個性化服務發(fā)展碎片化

志愿者依據其志愿者的獨特身份和志愿者組織的獨立機制在提供個性化的社會服務方面有著天然的優(yōu)勢，能夠發(fā)揮其在基層社會協助治理和矛盾化解方面的獨特價值，彌補政府和其他社會組織在提供社會服務微觀方面的不足。當前A區(qū)的志愿者提供的個性化社會服務呈現碎片化趨勢，亟需加強資源整合力度。A區(qū)通過搭建公共平臺，凝聚社區(qū)居民的力量，成立了“社會管理志愿者江北聯盟”，以觀音橋街道作為試點，志愿者聯盟成立以來進行了大量有益探索，積累了不少成功經驗。但是其他街道還沒有成立相應的志愿者聯盟，發(fā)展起來較為緩慢，所以志愿者服務在各街道發(fā)展碎片化現象比較突出，現階段應該以志愿者聯盟為各社區(qū)互助平臺，完善志愿者在提供個性化的社會服務方面的工作機制，建立起覆蓋各街道、與政府服務和市場服務密切結合的個性化社會志愿服務體系。同時鼓勵和推動志愿者不斷創(chuàng)新社會服務的形式、內容和技能，從而提供更多更好的個性化服務，滿足居民多元個性化的服務需求。

三、A區(qū)公共服務供給機制創(chuàng)新的路徑選擇

在推進社會互動協助治理的過程中，傳統(tǒng)的政府單一主導的公共服務供給模式已不適應當前復雜多變的內外環(huán)境系統(tǒng)，因此改革傳統(tǒng)的政府公共服務模式、提高公共服務的能力和水平尤其迫切。公共服務協同供給建立在社會協同治理理論的基礎上，為改革和創(chuàng)新A區(qū)政府公共服務供給模式提供了一種新的理論視角和實踐途徑。

（一）變革傳統(tǒng)思維，樹立以需求為導向的多元協同供給理念

隨著公共治理的興起和傳統(tǒng)公共行政范式影響力的逐漸減弱，現代公共服務系統(tǒng)中的協同效應開始引起公共管理學界的關注。公共服務的任務在于及時有效地滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，當前的公共服務模式應該以滿足人們基本公共需求，著力解決民生難題作為改革重點。在此理念指導之下，區(qū)政府需要變革傳統(tǒng)思維，摒棄以往政府親歷親為、單方供給、大包大攬等慣性思維，破除條塊分割、各自為陣的傳統(tǒng)行政理念，搭建多元主體參與到公共服務供給平臺，充分發(fā)揮市場的作用，培育和激發(fā)社會組織的活力，提高公共服務供給能力和水平，有效整合政府組織內部的公共服務機制。樹立以人們需求為導向的多元協同供給理念，以促進公平正義為價值取向，構建協同型服務政府，實現全區(qū)公共服務均等化的發(fā)展目標。

（二）搭建多元化主體參與公共服務供給的平臺

以往政府作為公共服務供給的單一主體，那么壟斷經營則成為其必然的發(fā)展趨勢，當形成壟斷經營后必將導致效率低下、質量下降等突出問題。因此在全區(qū)經濟高速發(fā)展的同時，需要完善相應的配套服務建設，主導建立起以政府支持為前提，以市場、社會組織團體、個人為依托，以公益性、福利性服務為宗旨的公共服務供給平臺，實現公共服務、商業(yè)服務、專業(yè)服務、個性服務等多種服務相互補充協調。當前江北區(qū)多元化主體參與公共服務供給途徑不足，需要不斷積累和探索合適有效的工作經驗和做法。由于服務項目設置不協調，服務提供者的組織功能不明晰，資金的投入不足，各類社會組織間缺乏必要的相互協作造成了本來相對有限的資源的配置更加不合理，不利于發(fā)揮多元主體有效地發(fā)揮自身的優(yōu)勢。必須清楚地認識到任何一個服務提供者主體都只能發(fā)揮有限的作用，在涉及諸如社會治安、勞動就業(yè)、教育醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生等多方面的公共服務，需要政府、市場、社會組織、社區(qū)單位和公民個人的通力合作，因此由政府主導搭建起多元化主體參與公共服務供給的平臺就尤為重要。

（三）推動公共服務供給市場化和社會化

受經濟全球化和新公共管理運動的發(fā)展影響，推進公共服務的市場化、社會化，打破公共服務的政府壟斷，降低公共服務成本，提高公共服務效率，已經成為歷史趨勢。推行公共服務的市場化和社會化，就是通過有效的制度安排，引進市場競爭機制和社會志愿機制，改善公共服務的效率、效益和質量，是政府改善和創(chuàng)新公共服務方式、增進公共利益的兩種重要手段。其實質在于倡導社會分權與資源整合，為公眾提供更多的選擇機會，充分挖掘并有效利用各種社會資源。因此，一方面需政府要處理好與市場的關系，將公共服務的生產者與提供者相分離，建立開放、競爭的市場運行環(huán)境，充分發(fā)揮市場的作用，通過引入市場競爭機制提高公共服務供給的效率和品質，使得市場力量能夠按照市場機制原理進入、參與到公共服務建設中來；另一方面政府在加強宏觀管理與積極調動市場力量的同時，在政府財力、人力、物力等資源相對有限的情況下，更應該要注重加強對社會力量的引導、扶持和培育，激發(fā)社會組織的活力，需要政府給予社會組織法律、政策等方面適當的傾斜，引導更多社會力量參與社區(qū)公共服務建設，以彌補市場的不足和政府的缺陷。

（四）提高公民參與的積極性，擴大公民有效參與公共服務建設

公共服務供給作為政府主導的公共事業(yè)，注重服務的“公共性”，要堅持“以人為本”的價值理念，強調公民自主參與的重要性。公共服務模式的完善離不開政府、市場、社會組織和公民個人的良性互動。目前，公民參與公共服務事業(yè)的積極性還不夠高，主要原因在于缺乏共同的價值認同與共同的利益訴求從而難以形成共同參與的基礎。一方面政府與其他服務提供主體要積極拓寬公民參與渠道，及時掌握居民需求信息，針對公民的多元化的服務需求，做到合理規(guī)劃，妥善安排實施，提高人們的滿意度。另一方通過加強公民教育，提倡公民的自助互助以減輕對服務提供主體的依賴，大力踐行社會主義核心價值觀，在社會中提倡寬容、妥協、互惠與合作精神，提高公民參與的積極性，培育深厚的公民社會底蘊；結合時代特征傳播和弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，開展多種形式的志愿活動，擴大公民參與，承擔社會責任，擴大公民有效參與公共服務建設。因此，完善公民個人參與公共服務建設，需要構建發(fā)展成熟的公民社會、培育濃厚的志愿服務精神、建立系統(tǒng)的社會監(jiān)督以及塑造廣泛的社會文化認同，從而，減輕政府的財政壓力、提高公共服務的質量。

總之，在重慶市A區(qū)社會治理的過程中，針對當前存在的問題，必須不斷改革和完善公共服務供給模式，建立健全以人們需求為導向、政府為主導、市場化運作為基礎，多中心治理主體互動合作的公共服務協同供給機制，以互動協助治理打好“組合拳”、唱好“協奏曲”，重視市場作用，尤其是注重激發(fā)社會組織的活力，不斷提升各種社會服務的質量和效率，不斷滿足人們日益增長的多元化的服務需求，從而實現社會經濟健康協調可持續(xù)發(fā)展。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013：11.

［2］姜曉萍.國家治理現代化進程中的社會治理體制創(chuàng)新［J］.中國行政管理，2014（2）.

［3］（德）赫爾曼?哈肯.協同學——大自然構成的奧秘［M］.凌復華譯.上海：上海譯文出版社，2005：9.

［4］李漢卿.協同治理理論探析［J］.理論月刊，2014（1）.

［5］江北區(qū)郭家沱街道“3個100%”建設服務型政府［EB/OL］. http//www.12371.gov.cn/html/zgpd/jbzg/2012/11/ 15/112805219275.html，2012-11-15.

［6］重慶市江北區(qū)著力打造“社會管理志愿者聯盟”［EB/OL］.http：//leaders.people.com.cn/n/2014/0 724/c382918-25338450.html，2015-07-02.

責任編輯：倪芬

D630

A

1674-1072（2016）01-030-05

2016-01-20

本文為國家社會科學基金項目“公共服務協同供給的制度創(chuàng)新研究”（13XZZ016））階段性成果。

譚詩賞（1991-），男，湖南衡陽人，重慶市委黨?？茖W社會主義教研部政治學理論專業(yè)13級碩士研究生，主要從事政治發(fā)展研究。