鄰避設(shè)施選址的利益分析
——以合肥市為例

徐曉波（華中師范大學(xué) 湖北地方政府治理與地方發(fā)展研究中心，武漢 430079）

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鄰避設(shè)施選址的利益分析
——以合肥市為例

徐曉波
（華中師范大學(xué) 湖北地方政府治理與地方發(fā)展研究中心，武漢 430079）

摘要：以合肥市為個(gè)案，分析鄰避設(shè)施選址涉及的利益關(guān)系。不同的利益可分為：公共利益、政府利益、個(gè)人利益、企業(yè)利益。鄰避設(shè)施的選址影響因素包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，它們只是選址的必要條件，而非充分條件；它的背后是各種利益關(guān)系的博弈。鄰避設(shè)施及其效應(yīng)損害了附近居民的利益，就應(yīng)該補(bǔ)償。鄰避補(bǔ)償可以分為兩類：對(duì)于鄰避效應(yīng)的直接補(bǔ)償和由于鄰避設(shè)施的建設(shè)而引起的間接補(bǔ)償?，F(xiàn)在的補(bǔ)償多屬間接補(bǔ)償，由政府代表公共利益對(duì)個(gè)人補(bǔ)償；作為直接補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償還處于理論探討階段，涉及政府間的利益和企業(yè)與個(gè)人的利益。

關(guān)鍵詞：鄰避設(shè)施；選址；鄰避效應(yīng)；補(bǔ)償；利益

國(guó)內(nèi)學(xué)界一般認(rèn)為關(guān)于鄰避現(xiàn)象(Not In My Back Yard 簡(jiǎn)稱NIMBY，音譯鄰避)的研究，始于1970年代末O’ Hare[1]，進(jìn)入1980年代后，鄰避研究從美國(guó)向其他西方國(guó)家推進(jìn)，鄰避現(xiàn)象也成為一項(xiàng)跨學(xué)科的研究，政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者紛紛進(jìn)入該領(lǐng)域。在國(guó)內(nèi)，由于城市化進(jìn)程啟動(dòng)的時(shí)間較早，臺(tái)灣學(xué)者從1970年代末，就開(kāi)始了鄰避現(xiàn)象的研究，要早于大陸學(xué)者。2005年的浙江“東陽(yáng)事件”是學(xué)界公認(rèn)的大陸具有影響力的第一起環(huán)境群體性事件[2]，也是大陸第一起有影響力的鄰避沖突。雖然各國(guó)國(guó)情不同、發(fā)展階段不同，但是研究的主題卻有相同之處，包括：鄰避設(shè)施的定義、鄰避沖突的原因、鄰避沖突的化解等。在后兩個(gè)方面，研究者的認(rèn)識(shí)大體一致，但需要指出的是，對(duì)于鄰避設(shè)施的定義卻不盡相同，有的從居民對(duì)于鄰避設(shè)施的消極態(tài)度來(lái)定義，如排斥拒絕、心理上的不快等[3]，有人認(rèn)為鄰避設(shè)施是為了公共利益[4]，有人將私人企業(yè)也視為鄰避設(shè)施[5]。我們認(rèn)為鄰避設(shè)施是一種產(chǎn)生效益為特定群體或全體社會(huì)所共享，但負(fù)外部性卻由附近居民來(lái)承擔(dān)的設(shè)施。

本文以合肥市為個(gè)案（1），重點(diǎn)研究鄰避現(xiàn)象治理中的選址、補(bǔ)償，深度解析個(gè)案，從應(yīng)然回歸實(shí)然，以期為鄰避現(xiàn)象的治理提供有益的借鑒。

一、個(gè)案描述

（一）合肥廢棄物處理中心

該中心在Y縣Q鎮(zhèn)境內(nèi)的龍泉山，距市區(qū)平均距離35.5公里，屬于江淮分水嶺地帶丘陵分布區(qū)，三面環(huán)山，由南北相鄰的兩個(gè)向西北方向開(kāi)口的小型谷地組成，地質(zhì)條件優(yōu)越，周邊無(wú)人定居，距離最近的村莊直線距離在1000米以上，超過(guò)了國(guó)家規(guī)范中規(guī)定的500米防護(hù)距離，符合城市規(guī)劃，避開(kāi)了環(huán)境敏感目標(biāo)，交通運(yùn)輸便利，運(yùn)距適中，且有足夠大的填埋庫(kù)容，庫(kù)區(qū)不占用農(nóng)田，建設(shè)投資和運(yùn)行成本都很經(jīng)濟(jì)，是個(gè)十分理想的場(chǎng)地。2000年為解決垃圾圍城問(wèn)題，在經(jīng)過(guò)幾番論證、備選場(chǎng)址比較后，由時(shí)任市長(zhǎng)拍板決定。

場(chǎng)區(qū)總占地面積為106公頃，其中填埋庫(kù)區(qū)占地99.5公頃，一次規(guī)劃，兩期建設(shè)，一期工程 2002開(kāi)工建設(shè)，2004年投入運(yùn)行，二期工程2010年開(kāi)工建設(shè)，總設(shè)計(jì)庫(kù)容為1656萬(wàn)立方米，概算投資4.5億元，其中生活垃圾填埋庫(kù)區(qū)庫(kù)容為1521.5萬(wàn)立方米，按日處理能力2400噸計(jì)算，設(shè)計(jì)使用年限約為21年；飛灰填埋庫(kù)區(qū)為134.5萬(wàn)立方米，按日處理能力110噸計(jì)算，設(shè)計(jì)使用年限約為31年，滲濾液處理項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)模為1400噸∕日，概算投資1.18億元。該場(chǎng)二期工程已于2013年12月建成投入使用。

（二）合肥循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園

合肥循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園位于合肥市中心東南方向30公里處（合肥市所轄Y縣境內(nèi)），規(guī)劃總面積35平方公里，啟動(dòng)區(qū)10平方公里。截至2015年5月，全園共引進(jìn)5000萬(wàn)元規(guī)模以上項(xiàng)目58個(gè)。2014年，全園共完成固定資產(chǎn)投資55億元，其中工業(yè)投資50億元。實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值83億元。招商引資實(shí)際到位資金46.5億元，完成稅收13823萬(wàn)元。

2003年合肥市政府提出動(dòng)議，原市區(qū)范圍內(nèi)的化工企業(yè)包括氯堿、精心化工、化肥廠、農(nóng)藥等，全部搬遷。化工企業(yè)去哪里？當(dāng)時(shí)在合肥所轄三縣各選一點(diǎn)進(jìn)行比較，經(jīng)過(guò)七輪論證最終定在Y縣C鎮(zhèn)境內(nèi)。之所以作出這樣的選擇，出于以下考慮：交通，這里有鐵路、國(guó)道口和一條省道經(jīng)過(guò)；水運(yùn)便利，經(jīng)過(guò)店埠河、巢湖，可達(dá)長(zhǎng)江；用水，化工用水量大，可就近使用巢湖水；配套修建了日處理能力6萬(wàn)噸的污水處理廠。2006年3月合肥化學(xué)工業(yè)園正式啟動(dòng)建設(shè)，2007年循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法出臺(tái)，時(shí)任市長(zhǎng)在考察時(shí)說(shuō)，干脆改為循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園。

除了化工以外，鋼鐵也是園區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。合肥鋼鐵公司位于合肥市瑤海區(qū)大興鎮(zhèn)，距離循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園三四十里。2006年5月，馬鞍山鋼鐵（集團(tuán)）控股有限公司（簡(jiǎn)稱馬鋼）對(duì)合鋼進(jìn)行重組后，設(shè)立了馬鋼(合肥)鋼鐵有限責(zé)任公司；2008年10月，馬鋼（合肥）鋼鐵有限責(zé)任公司項(xiàng)目入駐合肥循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園簽約儀式正式舉行, 馬鋼(合肥)公司的冷軋薄板等三個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目落戶Y縣，新增建設(shè)用地約1706畝。項(xiàng)目總投資200億元，分兩期完成。2015年全部建成投產(chǎn)，年產(chǎn)值達(dá)到400-500億元。

而與此同時(shí)，馬鋼(合肥)公司原廠址的污染問(wèn)題不斷被媒體曝光。2012年2月，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》、2013年12月，中央電視臺(tái)都報(bào)道了馬鋼(合肥)公司的大氣污染問(wèn)題，安徽省、合肥市環(huán)保部門當(dāng)即下發(fā)了停產(chǎn)整治的通知。2014年3月，馬鋼表示“將在今年10 月1日前有序關(guān)停冶煉生產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能，轉(zhuǎn)型發(fā)展”。至此，馬鋼(合肥)公司整體搬遷，異地重建廠區(qū)、使用新設(shè)備顯得迫在眉睫。

二、鄰避設(shè)施的選址

NIMBY的中文意思就是不要在我家后院，它還有其它稱謂，如 BIYBYTIM(Better In Your Back Yard Than In Mine )建在你家后院勝過(guò)我家后院；BANANA(Build Absolutely Nothing At All Near Anybody ) 絕對(duì)不要靠近任何人建設(shè)等，都表示它是不受歡迎的。

（一）選址的影響因素

第一，技術(shù)因素。在我國(guó)，在鄰避沖突引起全社會(huì)的關(guān)注之前，鄰避設(shè)施的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)早就設(shè)立了，以生活填埋為例，建設(shè)部（住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部）、國(guó)家環(huán)?？偩郑ōh(huán)保部）、科技部、發(fā)改委等部門出臺(tái)了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，貫穿從選址、運(yùn)行到封場(chǎng)的全過(guò)程。1988年針對(duì)化學(xué)工業(yè)也制定了相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)。

第二，經(jīng)濟(jì)因素。由于在中國(guó)，隨著城市規(guī)模擴(kuò)大而外遷的鄰避設(shè)施一般都選擇在城市所屬的下一級(jí)行政單位，如郊縣，因此運(yùn)輸距離所造成的成本都不是問(wèn)題。上述垃圾填埋場(chǎng)距市區(qū)平均距離35.5公里，屬山谷型填埋場(chǎng)，不存在居民拆遷安置問(wèn)題，建設(shè)成本也較小。循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園由于是化工企業(yè)聚集區(qū)，要考慮的不是運(yùn)輸成本，而是安全防護(hù)距離，在污染防治技術(shù)和設(shè)備不斷發(fā)達(dá)的今天，安全防護(hù)距離實(shí)際是心理上能夠承受的距離，主要考慮的是交通因素，此地水運(yùn)、公路、鐵路交通便利，可以就近使用巢湖水。

第三，社會(huì)因素。主要指居民對(duì)于鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、了解程度、心理上的反應(yīng)以及準(zhǔn)備采取的行動(dòng)。雖然也有各種文本上的規(guī)定，2006年環(huán)?？偩职l(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，要求決策的民主化，要求公民參與決策，但實(shí)際上居民對(duì)于鄰避設(shè)施更多是作為一個(gè)結(jié)果來(lái)接受的，沒(méi)有或很少參與到?jīng)Q策過(guò)程。

上述任何一個(gè)因素，只是具備選址的可能，而不是一定，只是選址的必要條件，而非充分條件。決定選址的是諸多因素相互作用的最終結(jié)果。除法律法規(guī)是作為既定前提，是個(gè)恒定的常量，不能違背之外，其他因素處于相互作用對(duì)比之中，彼此的力量處于此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)。環(huán)保方面的法律法規(guī)作為一根不能觸及的紅線，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，往往也被有的地方政府和企業(yè)突破。如果代表某一因素的實(shí)力強(qiáng)一些，就會(huì)在決策中發(fā)出較大的聲音；反之，其聲音就會(huì)被掩蓋。即使是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身，也會(huì)因其制定者在政府序列中影響力的不同而有不同的排序。有的強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施由于缺少必要的強(qiáng)制手段，而成為一紙空文。盡管有的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，有明確的行為主體和必要的手段，但在面對(duì)其上級(jí)的違規(guī)行為時(shí)，他們也只能選擇沉默。其次，三個(gè)因素各自在決策中最終所起的作用取決于決策層對(duì)于其賦予不同的權(quán)重，不同的權(quán)重取決于決策層的偏好與注意力的分配。影響決策層偏好與注意力分配的因素有領(lǐng)導(dǎo)人的生活經(jīng)歷、受教育程度、官場(chǎng)歷練等。

（二）選址中的相關(guān)利益

鄰避設(shè)施選址的決策不完全是演繹過(guò)程，它絕非把相關(guān)因素量化、構(gòu)建一個(gè)模型，輸入計(jì)算機(jī)、經(jīng)過(guò)計(jì)算、輸出結(jié)果，那樣簡(jiǎn)單。以上三個(gè)因素背后反映的是個(gè)人利益、政府利益、公共利益之間復(fù)雜的博弈。個(gè)人利益，指?jìng)€(gè)人為了生存、享受和發(fā)展所需要的資源和條件。在鄰避效應(yīng)中，包括適宜個(gè)人生活、生存、發(fā)展的環(huán)境條件；個(gè)人賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，如土地，土地之于農(nóng)民不僅是一種生產(chǎn)資料，還是一種生活資料。政府利益，就是政府本身的權(quán)益，它可以分為三類：基本利益、角色利益、失常利益[6]。與鄰避效應(yīng)相聯(lián)系的是角色利益，它指政府組織或個(gè)人對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和職務(wù)晉升的追求。陳慶云教授對(duì)政府利益的分類從是否合法的角度可以分為兩類：基本利益和角色利益是合法利益、失常利益是非法利益。在合法利益和非法利益之間還有一個(gè)灰色地帶、中間地帶：合法但不合理的利益。由于自由裁量權(quán)的存在，政府可以在行為的方式、范圍、種類、幅度等方面作出選擇，從而獲取不合理利益[7]。本項(xiàng)研究中，政府為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將污染企業(yè)引入當(dāng)?shù)?，就屬此類。關(guān)于個(gè)人利益和政府利益，學(xué)界爭(zhēng)論不大，只是立足點(diǎn)不同，表達(dá)方式不同而已，爭(zhēng)論比較大的是公共利益。它是一個(gè)“羅生門”式的概念。帕森斯說(shuō)：“‘公共利益’這個(gè)詞組有些模棱兩可?！盵8]安德森認(rèn)為：“不可能對(duì)這個(gè)概念進(jìn)行一個(gè)普遍接受的和客觀的界定?！盵9]布坎南對(duì)此同樣持否定態(tài)度：“假如存在著可以客觀定義的‘公共利益’，這與我們所說(shuō)的契約主義視角不一致。”[10]連法學(xué)家都認(rèn)為：“‘公共利益’屬于涵義模糊的‘不確定的法律概念’?！盵11]但它卻是一個(gè)與個(gè)人利益相對(duì)應(yīng)的客觀存在，無(wú)論是行政實(shí)踐和理論研究都需要。研究者從沒(méi)停止研究的步伐，現(xiàn)在學(xué)界已經(jīng)形成共識(shí)，提供了一個(gè)可操作的定義：公共利益是不特定多數(shù)人的利益，學(xué)界在幾經(jīng)周折之后，又回到邊沁的功利主義。

三、鄰避選址中的利益沖突

（一）公共利益與個(gè)人利益沖突的必然性

本文的鄰避設(shè)施代表了公共利益，在城市化的過(guò)程中，在可預(yù)見(jiàn)的歷史時(shí)期內(nèi)，必然會(huì)產(chǎn)生鄰避設(shè)施。垃圾處理廠一定會(huì)產(chǎn)生，即使垃圾處理由填埋轉(zhuǎn)為焚燒后，污染還會(huì)產(chǎn)生。無(wú)論是國(guó)有企業(yè)或私人企業(yè)的鋼鐵和化工企業(yè)，在現(xiàn)階段也不可能完全淘汰，當(dāng)下要解決的問(wèn)題是產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)品升級(jí)、能耗過(guò)大等，姑且不算工業(yè)產(chǎn)值，從就業(yè)的角度說(shuō)，它們的存在符合公共利益的需要。馬鋼(合肥)公司入駐循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園，它不同于傳統(tǒng)的招商引資，招商引資是再造企業(yè)，政府可以選擇，而馬鋼(合肥)公司是既存的企業(yè)，它還有存在的必要。它有近5000人的職工，平均年齡45歲。如果關(guān)閉鋼廠，人到中年生計(jì)如何解決，近5000人的失業(yè)人口全部推向社會(huì)也是一個(gè)嚴(yán)重的不穩(wěn)定因素，還有150億元的沉淀投資如何收回。合肥循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園，除馬鋼(合肥)公司外，工業(yè)企業(yè)從業(yè)人員達(dá)到2.65萬(wàn)人。最大的民生是就業(yè)，在找不到可替代的行業(yè)安置這批人之前，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)也不失為合理的選擇。

從城市規(guī)劃的角度講，城市到底有多大，城市的邊界在哪里，管理者不清楚。因此，“后院”在先，鄰避設(shè)施在后。由于城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張，原有城市建成區(qū)的工業(yè)企業(yè)必然外遷，這些工業(yè)企業(yè)建于20世紀(jì)六七十年代，當(dāng)時(shí)的城市管理者，不可能考慮到三四十年以后的事情。像合肥這樣的城市，管理者無(wú)意去控制城市的規(guī)模，其實(shí)想控制也控制不住。城市在攤大餅的過(guò)程中，一圈一圈向外延伸。鄰避設(shè)施隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，逐步外遷。2011年，撤銷地級(jí)巢湖市，原來(lái)居巢區(qū)作為縣級(jí)巢湖市由合肥市代管，廬江縣劃歸合肥市管轄，合肥市得到了夢(mèng)想已久的巢湖，巢湖成為合肥的內(nèi)湖。巢湖不斷的藍(lán)藻爆發(fā)總是作為合肥市名片上的污點(diǎn)，巢湖治理就擺上議事日程。巢湖治理預(yù)計(jì)投入500多億，至今投入200多億。合肥循環(huán)園用的是巢湖水，污水經(jīng)過(guò)處理后排入巢湖。但是污水處理標(biāo)準(zhǔn)是很低的，這與巢湖的治理存在矛盾。2013年合肥市通過(guò)新的城市發(fā)展規(guī)劃“1331”，合肥夢(mèng)想是成長(zhǎng)為千萬(wàn)人口級(jí)別的特大城市，主城區(qū)人口850萬(wàn)—1000萬(wàn)人，主城區(qū)的區(qū)域面積將達(dá)到1000平方公里。而目前主城區(qū)的面積只有360平方公里左右，2014年市區(qū)常住人口385萬(wàn)，離目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，城市還將進(jìn)一步擴(kuò)大，現(xiàn)在的循環(huán)園所處的城鄉(xiāng)結(jié)合部，不久就可能變成城區(qū)，那時(shí)循環(huán)園又要搬遷，又要產(chǎn)生新的沖突。從理論上講先規(guī)劃，先有鄰避設(shè)施，后有居民“后院”，僅僅是一種假設(shè)。但是對(duì)于不可移動(dòng)的垃圾處理廠，城市布局就只能避而遠(yuǎn)之了。

（二）公共利益與個(gè)人利益沖突產(chǎn)生的必然性，并不是公共利益損害個(gè)人利益的當(dāng)然性

奧托·邁耶在《德國(guó)行政法》中提出的比例原則[12]，可視作處理公共利益與個(gè)人利益關(guān)系的原則。它包括三個(gè)原則：適當(dāng)性原則，強(qiáng)調(diào)的是目的—手段之間的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)（行政法學(xué)規(guī)范的表達(dá)應(yīng)是行政主體）采取的方法應(yīng)有助于目的達(dá)成；必要性原則，行政機(jī)關(guān)有多種能達(dá)成目的的方法時(shí)，應(yīng)選擇對(duì)公民權(quán)益損害最小的方法；狹義比例原則，行政機(jī)關(guān)采取的方法所造成的損害要與目的本身利益成比例。后兩種是效益—成本方法。當(dāng)然，比例原則的前提是政府代表公共利益。不要在我家后院的潛臺(tái)詞是：為什么要在我家后院，為什么不在別人的后院。但是，諸多因素決定了，一定要建在某人的后院。合肥廢棄物處理中心是山谷型填埋場(chǎng)，造價(jià)低；遠(yuǎn)離居住區(qū)，不存在拆遷安置問(wèn)題；不占用農(nóng)田，不會(huì)招致農(nóng)民的發(fā)對(duì)。龍泉山作為垃圾填埋場(chǎng)在當(dāng)時(shí)具有唯一性，即找不出還有比它更適合的候選場(chǎng)地。在眾多約束條件下，它是最優(yōu)選擇。這符合必要性原則，可稱為最少侵害原則、最溫和方式原則、不可替代性原則，我們把它稱為無(wú)可奈何原則。同時(shí)，也符合“最小抵抗路徑”原則[13]：居民抵抗程度可能最小、所需要賠償也可能最低的邊緣地區(qū)或人口稀少的居住區(qū)。但是對(duì)于化學(xué)工業(yè)園的選擇就不具有唯一性，當(dāng)時(shí)合肥市在所轄三縣各選一點(diǎn)進(jìn)行了比較，X縣境內(nèi)的選址也可考慮，附近有淮河水可用，要說(shuō)交通，附近也有公路，雖然沒(méi)有鐵路，但X縣境內(nèi)的鐵路也不是直接利用，必需經(jīng)過(guò)火車站轉(zhuǎn)口，但兩地離火車站的距離相當(dāng)。之所以選擇Y縣，現(xiàn)任Y縣的某副縣長(zhǎng)，有一次在考察園區(qū)時(shí)，道出其中奧妙：還是你們（Y縣）有人啊。當(dāng)時(shí)這位副縣長(zhǎng)作為時(shí)任合肥市X縣的發(fā)展與計(jì)劃委員會(huì)主任，曾經(jīng)參與了與Y縣就選址問(wèn)題展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)，最終落敗。這與時(shí)任合肥市長(zhǎng)與土地局長(zhǎng)不無(wú)關(guān)系，而他們都是 Y縣人。這種既可建在此地，又可建在彼地的鄰避設(shè)施，就與政府利益不無(wú)關(guān)系，它可帶來(lái)GDP的增長(zhǎng)，2005年化工園投資6.3億元，2008年達(dá)3.76億，2009年更是達(dá)到33.39億元（2）。居民不喜歡，但是政府喜歡，并且政府可以打著公共利益的旗幟，諸如帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)人口、造福于民等，項(xiàng)目落地，Y縣的GDP把其它兩縣遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在后面（當(dāng)然還包括其它經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的作用），縣領(lǐng)導(dǎo)紛紛就任市領(lǐng)導(dǎo)。

對(duì)于循環(huán)園的建設(shè)，可以從兩個(gè)層面考慮，第一，在備選方案中的比較，它體現(xiàn)了政府利益。第二，Y縣的備選方案勝出，一定要在Y縣C鎮(zhèn)落戶，要處理公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系，必須符合行政法中的比例原則。手段—目的，Y縣在土地征用、房屋拆遷中，事前、事中、事后，程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)，沒(méi)有采取暴力行為。此時(shí)的必要性原則，是把居民的損失降到最小，對(duì)于經(jīng)濟(jì)困難沒(méi)有辦理低保的，可以申請(qǐng)辦理；優(yōu)先安排拆遷戶到園區(qū)工地打工；婦女、老人到園區(qū)指揮部干雜活；拆遷戶租賃房屋，給予貨幣補(bǔ)償?shù)?。狹義比例原則，土地征用、房屋拆遷涉及5800人，園區(qū)將提供3萬(wàn)多的就業(yè)崗位，土地非農(nóng)化后，工業(yè)產(chǎn)值將遠(yuǎn)大于農(nóng)作物的產(chǎn)值。

比例原則是對(duì)代表公共利益的政府行為的限制，為了保護(hù)個(gè)人利益，是對(duì)限制個(gè)人利益的公共利益的限制。但是僅有保護(hù)、限制是不夠的，在鄰避設(shè)施中，個(gè)人利益事實(shí)上已經(jīng)受到損失，要實(shí)現(xiàn)他們的個(gè)人利益，就需要予以補(bǔ)償。

四、鄰避受害者利益的實(shí)現(xiàn)

（一）鄰避的間接補(bǔ)償

鄰避補(bǔ)償可分為直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償。直接補(bǔ)償是由鄰避效應(yīng)引起的補(bǔ)償，受益區(qū)對(duì)受損區(qū)的補(bǔ)償、破壞者對(duì)受害者的補(bǔ)償，生態(tài)補(bǔ)償屬直接補(bǔ)償。間接補(bǔ)償是建設(shè)鄰避設(shè)施產(chǎn)生的補(bǔ)償，之所以說(shuō)它是間接的，是因?yàn)橛舌彵茉O(shè)施產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，相對(duì)于鄰避效應(yīng)的污染，鄰避設(shè)施建設(shè)導(dǎo)致房屋的拆遷、土地的征用等就是間接補(bǔ)償。

合肥廢棄物處理中心的選址不占農(nóng)田、不拆房屋，不存在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題。合肥循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園自 2006年3月1日建園以來(lái)，有如下補(bǔ)償：

第一，征地補(bǔ)償。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）農(nóng)用地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 32120元/畝，包括土地補(bǔ)償費(fèi)10220元/畝、安置補(bǔ)助費(fèi)21900元/畝。（2）建設(shè)用地和未利用地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)16060元/畝，包括土地補(bǔ)償費(fèi)7300元/畝、安置補(bǔ)助費(fèi)8760元/畝。第二，社會(huì)保障。2007年2月，Y縣在合肥市循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范園開(kāi)展了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)一年的試點(diǎn)，取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，2008年4月縣政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)《關(guān)于印發(fā)Y縣被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實(shí)施辦法》。以村民組為單位，把人均耕地少于0.3畝的被征地農(nóng)民作為保障對(duì)象；還將耕地面積被征 70%后，把剩余土地交由村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織使用的對(duì)象也納入被征地農(nóng)民的保障對(duì)象，最大限度地保障了被征地農(nóng)民的權(quán)益。第三，房屋征遷補(bǔ)償。

公共利益的實(shí)現(xiàn)遵循公共利益—政府—個(gè)人利益的路徑，雖然對(duì)于政府是否一定代表公共利益，理論上有爭(zhēng)議，但從實(shí)現(xiàn)路徑上，政府還是代表了公共利益。間接補(bǔ)償體現(xiàn)了政府的自主性，它擺脫了自我利益的束縛，一定程度上體現(xiàn)了公共性，代表了公共利益，沒(méi)有讓一些大公司、大企業(yè)、稅收大戶左右政府的政策。在房屋征遷補(bǔ)償中，政府與個(gè)人之間，也有利益博弈。2009年前，集體土地上的房屋征遷補(bǔ)償按照“數(shù)磚頭”的政策，即按照實(shí)際建筑面積予以補(bǔ)償，導(dǎo)致居民“種房子”“隔夜樓”雨后春筍般出現(xiàn)。2009年后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由“數(shù)磚頭”變?yōu)椤皵?shù)人頭”， 按人均30平方米的標(biāo)準(zhǔn)予以產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置，超出面積，給予一定的貨幣補(bǔ)償。對(duì)征地補(bǔ)償和房屋征遷補(bǔ)償是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，由此而發(fā)展出的對(duì)居民的社會(huì)保障表明政府在承擔(dān)兜底責(zé)任，補(bǔ)償從眼前到長(zhǎng)遠(yuǎn)、從效率到公平、從單一到綜合的變化。由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民受教育程度不高，他們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，未來(lái)充滿變數(shù)和不確定因素。社會(huì)保障把他們納入城市化的進(jìn)程之中，使他們享受到城市化帶來(lái)的成果，融入城市而非漂在城市，對(duì)未來(lái)充滿信心和希望，避免產(chǎn)生過(guò)激行為，有利社會(huì)穩(wěn)定。

（二）鄰避的直接補(bǔ)償

目前合肥市鄰避補(bǔ)償僅限于間接補(bǔ)償，直接補(bǔ)償，如生態(tài)補(bǔ)償方面存在空白。生態(tài)補(bǔ)償具有地域性，廣義的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該包括環(huán)境污染和生態(tài)服務(wù)功能兩個(gè)方面的內(nèi)容, 也就是說(shuō)不僅包括由生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者提供因保護(hù)生態(tài)環(huán)境所造成損失的補(bǔ)償, 還包括由生態(tài)環(huán)境破壞者向生態(tài)環(huán)境破壞受害者的賠償。鄰避設(shè)施作為破壞者，它的運(yùn)營(yíng)主體政府或企業(yè)就應(yīng)對(duì)受害者予以賠償[14]。本文所說(shuō)的生態(tài)補(bǔ)償屬于同一區(qū)域內(nèi)兩個(gè)點(diǎn)之間的補(bǔ)償。第一，同一行政區(qū)域內(nèi)，污染輸出地對(duì)輸入地的補(bǔ)償，即受益區(qū)向受損區(qū)繳納一定的費(fèi)用，也就是合肥市對(duì)Y縣的補(bǔ)償。在本案例中，公共利益的受益主體是明確的，是特定的多數(shù)，也就是合肥市區(qū)的全體人口。垃圾處理場(chǎng)接納了來(lái)自全合肥市的固體垃圾，受益者與受害者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系被扭曲，受益者不承擔(dān)生態(tài)破壞的責(zé)任，受害者得不到補(bǔ)償。在氣候治理中有碳排放交易，生態(tài)治理中，清潔的環(huán)境也是一種可以交易的產(chǎn)權(quán)。合肥市垃圾外運(yùn)，享受到清潔的環(huán)境，就要給輸入地一定的補(bǔ)償，符合受益者付費(fèi)、用者付費(fèi)的原則。目前國(guó)內(nèi)關(guān)于生活垃圾異地處理的補(bǔ)償只有北京、廣州、南京等少數(shù)城市做出了規(guī)定。生活垃圾處理的補(bǔ)償在合肥是不存在的，由于上下級(jí)間權(quán)力的不對(duì)等，鄰避設(shè)施所在地政府不敢、不愿向上級(jí)政府提出索賠，附近居民感受不到這種補(bǔ)償給自己帶來(lái)的直接的利益（補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是下級(jí)政府），他們也不會(huì)提出來(lái)。在調(diào)研中得知，每年合肥市政府要對(duì)所屬各區(qū)縣（市）進(jìn)行考核，垃圾處理占百分比中的四分，肥東縣只需到合肥廢棄物管理中心蓋一個(gè)章，證明自己已經(jīng)按照規(guī)定處理垃圾，就能穩(wěn)拿這四分。中心主任笑著說(shuō)：這四分，要靠多少GDP才能換來(lái)？這也算一種補(bǔ)償。

第二，同一行政區(qū)域內(nèi)，破壞者向受害者的補(bǔ)償。合肥市垃圾填埋場(chǎng)和循化園的選址都符合國(guó)家規(guī)定的500米的衛(wèi)生防護(hù)距離，并且還高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。但其產(chǎn)生的氣體即使是1000米以外的居民也無(wú)法忍受，尤其是垃圾填埋場(chǎng)的惡臭，在夏季讓處于其下風(fēng)向的居民惡心、頭昏，冬季也不能幸免。設(shè)立衛(wèi)生防護(hù)距離的目的是為企業(yè)無(wú)組織排放的氣體污染物提供一段稀釋距離，使污染氣體到達(dá)居民區(qū)的濃度符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。但企業(yè)的污染源處于變化之中，排放可能超標(biāo)，決定衛(wèi)生防護(hù)距離的一個(gè)重要因素—風(fēng)速是變化的，它不可能被限定在理論上預(yù)定的范圍，所以污染還是對(duì)防護(hù)距離以外的居民產(chǎn)生。

本文的化工企業(yè)、鋼鐵企業(yè)、廢棄物處理中心的運(yùn)營(yíng)商應(yīng)該向居民補(bǔ)償，這類直接補(bǔ)償是居民關(guān)心的，國(guó)內(nèi)尚無(wú)此類辦法，關(guān)鍵是如何劃定補(bǔ)償范圍、建立相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)的主體等，這已經(jīng)不是一個(gè)市所能做的，而要從國(guó)家層面入手。

注釋：

（1）本文所有關(guān)于合肥市Y縣的數(shù)據(jù)、材料都來(lái)自于2015年3-7月，本人為教育部課題所進(jìn)行的前期調(diào)研。

（2）中間連續(xù)數(shù)據(jù)缺失。

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Research of NIMBY Building Location From the Perspective of Interest——A Case Study of Hefei

XV Xiao-bo
(Central China Normal University, Wuhan 430079, Hubei)

Abstract:To analyze of influencing and decisive factor of NIMBY building of location, we can illustrate by a case of Hefei. Different interests can be divided into public interest, government interest and personal interest. Technique, economy, society comprise influencing factor of NIMBY Building Location, which is only necessary but not sufficient condition. Different interests are covered by influencing factors. NIMBY building and syndrome do harm to residents, so they should get compensation. Compensation is composed of two kinds—direct compensation, arising from NIMBY syndrome and indirect compensation, from NIMBY building. Indirect compensation gives a head start over direct compensation in practice, and the ecological compensation belongs to a academic problem.

Key words:NIMBY Building; location; NIMBY syndrome; compensation; interest

中圖分類號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-4310（2016）03-0119-05

DOI:10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2016.03.28

*收稿日期：2016-02-17

基金項(xiàng)目：2015年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“基于協(xié)同理論的大城市邊緣區(qū)治理”（15YJA630077）；國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府治理模式變革與創(chuàng)新研究”（14BZZ045）。

作者簡(jiǎn)介：徐曉波（1974- ），安徽肥東人，湖北地方政府治理與地方發(fā)展研究中心研究員，安徽馬鞍山市委黨校副教授，博士，主要從事行政學(xué)與政治學(xué)的教學(xué)與研究。