淺析新常態(tài)背景下PPP模式面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

趙赟飛

摘要：在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下，經(jīng)濟(jì)增長由高速發(fā)展轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，要素驅(qū)動(dòng)和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。PPP模式使得政府和社會(huì)部門能夠充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通過長期合作來完成公共服務(wù)或者公共產(chǎn)品，這樣既可以幫助政府完成工作，也可以為私人部門帶來收益。因此，有必要對新常態(tài)背景下的PPP模式做出更加深刻的認(rèn)識(shí)，本文從新常態(tài)背景下PPP模式面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)著手，最后對PPP模式的科學(xué)發(fā)展給出合理的建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；新常態(tài)；社會(huì)資本；機(jī)遇和挑戰(zhàn)

一、引言

（一）何謂PPP模式

PPP模式最早起源于英國的一種稱為“公共私營合作”的融資機(jī)制，我們可以理解為“公私合營”或者“官商合營”模式，具體來講，PPP模式通常是指社會(huì)資本與政府之間，在特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)的前提下，為了提供某種公共物品和服務(wù)，并通過簽署有關(guān)協(xié)議來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保雙方合作的項(xiàng)目順利完成，最終彼此之間會(huì)形成一種長期的合作伙伴關(guān)系。

（二）PPP模式的分類

PPP模式主要可以分為三類，第一，私有化類的PPP項(xiàng)目一般會(huì)在政府部門的監(jiān)管下，由私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資，最終向用戶收取相關(guān)費(fèi)用收回投資從而實(shí)現(xiàn)利潤；第二，外包類的PPP項(xiàng)目一般是由政府進(jìn)行投資，社會(huì)中的私人部門承包項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能；第三，特許經(jīng)營類項(xiàng)目需要私人部門參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、共享項(xiàng)目收益；

（三）PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

PPP模式的優(yōu)勢有很多，對于政府而言，PPP模式可以將大量閑置的社會(huì)資本投入到公共服務(wù)和公共產(chǎn)品中去，這樣就可以帶動(dòng)投資和就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；同時(shí)也有利于轉(zhuǎn)變政府職能，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，有效地緩解地方政府的債務(wù)壓力，并且可以充分發(fā)揮社會(huì)資本在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域的主觀能動(dòng)性，不僅使得政府的風(fēng)險(xiǎn)降低，從而使得公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的效率得到提高。

對于社會(huì)資本而言，首先，PPP模式可以讓社會(huì)資本通過特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)入到電信，鐵路等傳統(tǒng)的政府壟斷行業(yè)，打破一些傳統(tǒng)的行業(yè)壟斷現(xiàn)象；其次，社會(huì)資本可以充分發(fā)揮自己在技術(shù)、管理，創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，提高項(xiàng)目的效率；最后，通過PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本可以挖掘更多的商機(jī)。

二、新常態(tài)背景下PPP模式面臨的機(jī)遇

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)取得了突破性發(fā)展，中國已經(jīng)躋身于世界大國行列，與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國的城鎮(zhèn)化規(guī)模也迅速壯大，在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的大背景下PPP模式也掀起了公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的浪潮，為了更好地推進(jìn)我國PPP模式在新常態(tài)大背景下的發(fā)展，有必要對PPP模式在新常態(tài)背景下面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)作出分析，最后給與相應(yīng)的對策。

（一）國家政策的大力支持

十八屆三中全會(huì)國家提出允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的投資和運(yùn)營，讓市場在資源配置過程中起決定性作用。于是PPP模式成為中國深化經(jīng)濟(jì)體制改革的熱點(diǎn)之一，國家出臺(tái)多套方針政策，各地政府也積極響應(yīng)國家的號(hào)召，很多地方政府正在積極加緊推出政企合作項(xiàng)。國家有關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)，未來十年內(nèi)全國的PPP項(xiàng)目投資有望超過十萬億元規(guī)模。

（二）新常態(tài)經(jīng)濟(jì)背景為PPP模式進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)造了條件

近些年來，我國政府頒布了出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策來鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共服務(wù)和產(chǎn)品，比如結(jié)構(gòu)性減稅、營改增領(lǐng)域范圍的擴(kuò)大等措施。在這些措施的鼓勵(lì)下，PPP模式將呈現(xiàn)出更多的優(yōu)點(diǎn)，包括：有利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率；有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，降低公共產(chǎn)品和公共服務(wù)成本，增強(qiáng)公共服務(wù)供給與需求的匹配程度。

（三）新常態(tài)背景下為PPP項(xiàng)目拓寬了融資渠道

新常態(tài)背景下，“一帶一路”戰(zhàn)略為我國基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)“走出去”提供了廣闊的國際市場。又由于我國與世界各國的合作不斷加深，所以在這種環(huán)境下，PPP項(xiàng)目的融資渠道會(huì)更加寬闊，吸引社會(huì)資本甚至國際資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的建設(shè)，將有助于形成多元化資金投入機(jī)制。

三、新常態(tài)背景下PPP模式面臨的挑戰(zhàn)

（一）法律制度尚不健全

目前在我國的法律制度下，并沒有與PPP模式相關(guān)的正式法律制度，并且層次較低，多為一些部門章程之類的文件和綱領(lǐng)，并且權(quán)威性不夠，難以在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域發(fā)揮更好地作用。因此，法律制度的不完善不健全是當(dāng)前阻礙PPP模式進(jìn)一步發(fā)展的一個(gè)十分重要的原因。在過去三十年的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，由于法律框架不明確不完善給PPP項(xiàng)目造成的損失十分慘重，這不得不令我們重視法律在PPP領(lǐng)域的完善和健全。

（二）政府部門針對PPP模式的組織架構(gòu)安排仍不成熟

我國的PPP模式已經(jīng)開展了近三十年時(shí)間，但基本仍處于初級(jí)階段，我國還在不斷地摸索更加適合新常態(tài)背景下PPP模式發(fā)展的道路。在PPP模式發(fā)展的過程中，很多學(xué)者經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，一些PPP項(xiàng)目的實(shí)施基本都是由當(dāng)?shù)卣M織，國家對于一些好的PPP項(xiàng)目也沒有給與技術(shù)上的監(jiān)督和控制。在當(dāng)前新常態(tài)的經(jīng)濟(jì)背景下，為了推進(jìn)PPP模式的有效開展，我國迫切需要建立起一整套由中央層面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織架構(gòu)體系，以形成兩大職能：其一是中央對各級(jí)政府部門PPP項(xiàng)目參與的全過程；其二是建立起對PPP項(xiàng)目實(shí)施效果的動(dòng)態(tài)監(jiān)督體系。

（三）科學(xué)的PPP項(xiàng)目項(xiàng)目評估機(jī)制仍未建立

如果沒有科協(xié)地PPP項(xiàng)目評估機(jī)制，我國可能會(huì)存在國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失和官員腐敗現(xiàn)象。我國對科學(xué)的項(xiàng)目評估制度有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，過度樂觀的評估結(jié)果難以吸引企業(yè)部門的參與，而更大的風(fēng)險(xiǎn)是政府官員與潛在企業(yè)合作方合謀低估項(xiàng)目預(yù)期收益，造成國有資產(chǎn)的流失和官員腐敗，最終影響公共設(shè)施和服務(wù)提供的水平和效率。

四、新常態(tài)背景下更好地發(fā)展PPP模式的策略

隨著我國一系列法律法規(guī)和指導(dǎo)意見的不斷完善，PPP模式在我國的發(fā)展前景逐步明朗，我國PPP制度建設(shè)進(jìn)入體系全面完整、邏輯思路清晰、更具適用性和針對性的階段。新常態(tài)背景下為了更好地發(fā)展PPP模式，可以從以下幾方面進(jìn)行努力：

（一）建立政府與社會(huì)資本之間的公平契約關(guān)系。PPP模式的推廣與PPP法律法規(guī)的建立和政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合。政府應(yīng)由傳統(tǒng)的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髡摺被蛘摺氨O(jiān)督者”、“服務(wù)者”。

（二）處理好政府與市場的關(guān)系，完善政府采購的相關(guān)配套政策。建立健全政府采購的相關(guān)配套機(jī)制，將有利于完善政府融資機(jī)制，建立規(guī)范的政府發(fā)展方式。就目前政府采購法及其配套文件的要求看，相關(guān)制度仍需要進(jìn)一步完善。

（三）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)公眾參與。為進(jìn)一步地推進(jìn)PPP模式的運(yùn)行，首先，要大力宣傳PPP模式的意義，認(rèn)真地做好相應(yīng)的政策解讀，激勵(lì)私營部門誠實(shí)守信。此外，要充分利用并發(fā)揮好信息平臺(tái)的橋梁紐帶作用，可以在官方網(wǎng)站上公開信息，使得公眾能全程參與PPP項(xiàng)目，充分保障公眾利益，確保PPP項(xiàng)目社會(huì)效益最大化。（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院）

參考文獻(xiàn)：

[1]郭培義、龍鳳嬌.PPP模式推進(jìn)過程中的問題及建議[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2015（8）：11-14.

[2]余逢伯.新常態(tài)下PPP模式的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對策[J].金融論壇，2105（8）.

[3]賈康、孫潔，公私合作伙伴機(jī)制：新型城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新[J]中共中央黨校學(xué)報(bào)，（1）：65—71.

[4]劉世錦，新常態(tài)下如何處理好政府與市場的關(guān)系[J]求是，（11）：9—11.