論我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行過(guò)程中的困境及其破解路徑

胡飛

摘要：公共政策是政府實(shí)施公共管理的重要途徑。其中政策執(zhí)行是政策過(guò)程的中堅(jiān)環(huán)節(jié)，它的好壞將直接影響政策的目標(biāo)和效能。然而，近些年地方政府在公共政策執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了異化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在對(duì)政策的照搬、抵制、利用等方面。因此，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)地方政府政策執(zhí)行過(guò)程中存在的困境，影響公共政策執(zhí)行困境的原因和解決阻礙公共政策執(zhí)行的路徑進(jìn)行了分析和總結(jié)，希望能給地方政府行政管理工作提供參考和幫助。

關(guān)鍵詞：公共政策；執(zhí)行過(guò)程；異化；困境；路徑

在我國(guó)，地方政府，即政策的執(zhí)行主體，是指省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了碩果累累的成就，建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，作為上層建筑的政治體制改革卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)體制的改革，雖然國(guó)家出臺(tái)了許多科學(xué)有效的公共政策，但是在地方政府具體執(zhí)行公共政策過(guò)程中卻出現(xiàn)了許多困境，出現(xiàn)了政策執(zhí)行的失真失實(shí)現(xiàn)象，最終導(dǎo)致了政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。因此，認(rèn)真分析公共政策執(zhí)行過(guò)程中存在的困境與原因，提出相應(yīng)的解決措施，才能真正防止政策執(zhí)行中的異化，提高政策執(zhí)行的質(zhì)量。

一、對(duì)我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行中存在的困境分析

公共政策執(zhí)行是整個(gè)公共政策系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是由于受到各方面因素的影響，政策執(zhí)行往往未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。具體而言，當(dāng)前我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行過(guò)程中存在的偏差主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）政策照搬。在公共政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行者往往機(jī)械式的復(fù)制政策內(nèi)容，照抄照搬的執(zhí)行，忽略了當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，沒(méi)有從根本上理解政策本身的精神實(shí)質(zhì)，不與時(shí)俱進(jìn)和因地制宜，同時(shí)違背了實(shí)事求是的基本原則。這種僵硬的政策執(zhí)行一旦遇到“水土不服”，政策執(zhí)行不但不能解決當(dāng)?shù)氐木唧w問(wèn)題，反而政策執(zhí)行者還把失敗原因歸咎于政策本身的不合理，把責(zé)任推給政策制定者，這就嚴(yán)重?fù)p害了公共政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（二）政策抵制。抵制公共政策的執(zhí)行主要包括政策的執(zhí)行者和政策的接受者。對(duì)于執(zhí)行者而言，執(zhí)行主體由于受到自身利益和政治覺(jué)悟的影響，會(huì)對(duì)其執(zhí)行的政策產(chǎn)生抵制情緒；同樣受利益因素影響，政策執(zhí)行對(duì)象也會(huì)產(chǎn)生不接受和不認(rèn)同的心理。要是二者同時(shí)對(duì)一項(xiàng)政策產(chǎn)生抵制情緒，其危害更為嚴(yán)重，將會(huì)使公共政策執(zhí)行中斷，不能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

（三）政策利用。政策利用又稱(chēng)政策選擇性執(zhí)行，政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策過(guò)程中會(huì)根據(jù)自身需要來(lái)選擇對(duì)自己有利的政策加以執(zhí)行，然而對(duì)于那些有害于自身利益的政策采取規(guī)避或者直接不執(zhí)行的方法。這種執(zhí)行方式最大的缺點(diǎn)就是自利性，只會(huì)滿(mǎn)足個(gè)人或者小部分人的利益，損害的卻是大多數(shù)人的根本利益，它會(huì)使得部門(mén)政策難以實(shí)現(xiàn)，不能完全的實(shí)現(xiàn)政策的既定目標(biāo)，最終將會(huì)脫離集體主義原則的軌道。

（四）政策敷衍。對(duì)于政策敷衍的進(jìn)一步理解就是公共政策的象征性執(zhí)行。象征性執(zhí)行是指地方政府采取搪塞敷衍的態(tài)度，只做表面文章，而沒(méi)有實(shí)際性的行動(dòng)，更沒(méi)有將政策進(jìn)行分解，轉(zhuǎn)化為具體可行的方案；或是采取觀望的態(tài)度，觀望上級(jí)的態(tài)度，以期逃避政策的執(zhí)行。[1]這種執(zhí)行方式最大的弊病就是欺騙性，它可能會(huì)造成資源的浪費(fèi)，錯(cuò)失政策執(zhí)行的最佳時(shí)機(jī)，根本解決不了具體問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)不了預(yù)期效果。

（五）政策附加。所謂政策附加就是附加性執(zhí)行政策，是指政策在執(zhí)行過(guò)程中被加進(jìn)一些原有政策所沒(méi)有的內(nèi)容從而使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、力度、目標(biāo)超出了原來(lái)的要求。[2]政策附加主要的特點(diǎn)是執(zhí)行者在原有的政策基礎(chǔ)上添加“土政策”來(lái)謀取私利，表面上打著與實(shí)際結(jié)合的旗幟，實(shí)質(zhì)上各行其是。比如，我國(guó)實(shí)施的計(jì)劃生育政策是為了更好的控制人口增長(zhǎng)，提高人口素質(zhì)，但是在許多地方，計(jì)劃生育罰款卻成了當(dāng)?shù)卣當(dāng)控?cái)?shù)氖侄危畴x了計(jì)劃生育政策的根本目的。

（六）政策替代或歪曲。這種政策執(zhí)行最典型的就是表現(xiàn)就是“上有政策，下有對(duì)策”。公共政策執(zhí)行主體考慮到自身利益的沖突，往往采取執(zhí)行表面上看似與原政策一樣的內(nèi)容，而實(shí)際上卻已經(jīng)背離了原政策的內(nèi)容、目標(biāo)和性質(zhì)。政策替代不僅會(huì)影響到政策目標(biāo)的難以實(shí)現(xiàn)，而且會(huì)有損中央政府的形象，降低政策的社會(huì)認(rèn)同。比如，教育部明文規(guī)定禁止中小學(xué)生補(bǔ)課，是為了減輕孩子們的負(fù)擔(dān)和壓力，但是許多學(xué)校采取讓家長(zhǎng)簽自愿補(bǔ)課承諾書(shū)的方式，正大光明的進(jìn)行補(bǔ)課，這就違背了素質(zhì)教育的初衷，喪失了政策的公信力。

二、對(duì)我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生困境的原因分析

公共政策執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，它會(huì)受到各種各樣的因素制約，政策執(zhí)行問(wèn)題就是各種因素綜合作用的結(jié)果。筆者認(rèn)為制約公共政策執(zhí)行的原因歸根結(jié)底包括主觀因素和客觀因素兩大方面。

（一）制約公共政策執(zhí)行的主觀因素

1、公共政策本身的因素。對(duì)于公共政策本身而言，其自身的優(yōu)劣程度直接會(huì)影響政策執(zhí)行的結(jié)果。在行政管理中，如果一項(xiàng)政策缺乏科學(xué)性、穩(wěn)定性和可行性，那么在政策執(zhí)行中就會(huì)出現(xiàn)這樣或者那樣的問(wèn)題，不管花費(fèi)多少的人力、物力和財(cái)力，其結(jié)果終究是以失敗告終。張曙光指出，“如果制度喪失了穩(wěn)定性，人們也就不可能對(duì)其作出正確的評(píng)價(jià)和判斷，進(jìn)一步的制度選擇也就很難進(jìn)行，這就決定了任何一種制度安排和制度結(jié)構(gòu)都有其相對(duì)的穩(wěn)定性。”[3]因此，作為人們行為的準(zhǔn)則，公共政策的制定必須清晰、明確，決不能含糊不清、模棱兩可，否則就會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行者曲解或誤解公共政策的內(nèi)容和目標(biāo)，造成公共政策執(zhí)行的阻滯。

2、政策執(zhí)行主體的因素。如果說(shuō)政策本身是內(nèi)因的話(huà)，那么政策執(zhí)行主體就是外因，對(duì)政策執(zhí)行起著加速或延緩的作用。政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)直接影響著政策實(shí)施的成效問(wèn)題。政策執(zhí)行效果與執(zhí)行人員的素質(zhì)具有直接的聯(lián)系，其中，領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)顯得尤為重要，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者的道德素質(zhì)，如果在個(gè)人與集體利益的取舍中，領(lǐng)導(dǎo)者選擇個(gè)人利益，就會(huì)在執(zhí)行中歪曲或抵制上級(jí)政策。[4]因此，政策執(zhí)行者不但要有過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和實(shí)踐能力，更應(yīng)該具有較高的政治覺(jué)悟。另外，公共政策執(zhí)行者較高的政治素質(zhì)也是保持貫徹執(zhí)行國(guó)家法規(guī)和政策堅(jiān)定性的思想保證。

（二）制約公共政策執(zhí)行的客觀因素

1、公共政策執(zhí)行的制度因素。首先，信息傳遞的有效性是制約地方政府公共政策執(zhí)行的核心。在政府壟斷政策信息的情況下，目標(biāo)群體處于信息劣勢(shì)地位，所接受的信息大部分來(lái)源于執(zhí)行主體對(duì)政策的二次解讀與宣傳。[5]與此同時(shí)，政策執(zhí)行主體對(duì)于執(zhí)行對(duì)象的意見(jiàn)或建議反饋不及時(shí)，使得政策評(píng)估缺少依據(jù)，政策效果難以認(rèn)定，導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤也就在所難免。其次，政策評(píng)估制度是制約地方政府公共政策執(zhí)行的重要因素。政策評(píng)估作為政策過(guò)程的第三個(gè)環(huán)節(jié)往往受到人們的輕視，人們更加看重的是政策的制定和政策的宣傳，客觀上助長(zhǎng)了決策的隨意性、盲目性。最后，政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制是確保公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。政策監(jiān)督往往只是上級(jí)對(duì)于下級(jí)的監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)只是做出批示，而沒(méi)有真正的跟進(jìn)調(diào)查，或者即使檢查出來(lái)了也只是口頭批評(píng)，沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)，致使下級(jí)對(duì)于自己所犯的錯(cuò)誤沒(méi)有深刻認(rèn)識(shí)，敷衍上級(jí)檢查。另一方面，從“問(wèn)責(zé)制”的缺失方面來(lái)看，問(wèn)責(zé)制中常常出現(xiàn)“責(zé)權(quán)不清、主體缺位”，問(wèn)責(zé)的范圍不明確，這就導(dǎo)致監(jiān)督主體不知道向誰(shuí)問(wèn)責(zé)，以什么樣的形式來(lái)問(wèn)責(zé)。

2、公共政策執(zhí)行的環(huán)境因素。地方政府在執(zhí)行公共政策時(shí)，還要受到行政系統(tǒng)外的環(huán)境因素制約。宏觀的環(huán)境因素主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境，這些都屬于大環(huán)境，一般是受到歷史發(fā)展的變化而滯留下來(lái)的對(duì)新的政策執(zhí)行產(chǎn)生阻礙。微觀的環(huán)境是行政環(huán)境，是指“作用于行政系統(tǒng)、并為行政系統(tǒng)反作用所影響的外部條件和因素?！盵6]行政環(huán)境是一個(gè)非常復(fù)雜的體系，它的優(yōu)劣、好壞都會(huì)直接或者間接地影響政策的預(yù)期效果。所以，執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)該綜合考慮時(shí)代背景、社會(huì)環(huán)境，因地制宜并且因時(shí)制宜的實(shí)施政策，避免政策執(zhí)行不力、失效和變形等問(wèn)題。

三、對(duì)我國(guó)地方政府政策執(zhí)行異化的破解路徑分析

地方政府作為政策執(zhí)行的中堅(jiān)力量，其執(zhí)行力對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定以及自身的形象都具有重要的作用。因此，地方政府必須做到以下幾點(diǎn)。

（一）提高地方政府公共政策的科學(xué)化水平

公共政策的科學(xué)化必須是具有民主化，也就是要建立健全民主參與運(yùn)行機(jī)制，每一項(xiàng)政策都是符合民意受到公眾認(rèn)同的。同時(shí)要合理的配置政策資源，以便政策有充足的資源前提，尤其是財(cái)力資源的有效配置。還有對(duì)于政策執(zhí)行時(shí)的修補(bǔ)以及子政策的補(bǔ)給也是尤為重要的，這樣會(huì)大大加強(qiáng)政策執(zhí)行的靈活性。

（二）提高地方政府公共政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)

任何一項(xiàng)政策最終都是靠執(zhí)行主體來(lái)實(shí)施的，政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)高低直接影響到公共政策執(zhí)行的結(jié)果。因此，必須強(qiáng)化政策執(zhí)行人員的執(zhí)行意識(shí)，要在公務(wù)員隊(duì)伍尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部中進(jìn)行執(zhí)行教育，讓執(zhí)行主體意識(shí)到有效執(zhí)行的重要性。政策執(zhí)行主體還應(yīng)該加強(qiáng)自身的專(zhuān)業(yè)技能訓(xùn)練，提升對(duì)每項(xiàng)政策的領(lǐng)悟能力，不斷培養(yǎng)和提高自身的政策執(zhí)行力，避免因自身失誤而導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差。

（三）健全地方政府公共政策的執(zhí)行機(jī)制

首先，要建立充分的信息反饋制度。在信息傳達(dá)過(guò)程中，必須防止信息傳遞渠道的單一化，中央政府在傳達(dá)信息是應(yīng)該堅(jiān)持準(zhǔn)確、及時(shí)、全面的原則，同時(shí)，地方政府也應(yīng)該嚴(yán)格、及時(shí)的接受中央下達(dá)的政策，防止政策實(shí)施的滯后性。對(duì)于政策出現(xiàn)的問(wèn)題、意見(jiàn)，地方政府應(yīng)及時(shí)、積極的反饋中央，以使中央和地方處于信息對(duì)稱(chēng)的優(yōu)勢(shì)。其次，要建立健全監(jiān)督機(jī)制。要想監(jiān)督到位就必須制定出一套完備的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行，對(duì)于執(zhí)行出現(xiàn)問(wèn)題才能及時(shí)的糾正。除了加強(qiáng)一般意義上的法律監(jiān)督，筆者認(rèn)為還應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體、人民群眾的監(jiān)督，三者相互合作才能更好提高監(jiān)督職能。最后，必須完善政策執(zhí)行評(píng)估機(jī)制。要利用好政策評(píng)估的結(jié)果，為政策調(diào)整和人事管理提供基礎(chǔ)。

（四）優(yōu)化地方政府公共政策執(zhí)行的環(huán)境

一般而言，行政環(huán)境中的自然環(huán)境是已定的，無(wú)法改變，但是我們可以創(chuàng)建良好的社會(huì)環(huán)境。首先，創(chuàng)建好良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。鞏固、發(fā)展和完善社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；建立、健全符合本國(guó)國(guó)情的經(jīng)濟(jì)體制；充分調(diào)動(dòng)資源發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民的生活水平。其次，創(chuàng)建良好的政治環(huán)境。積極推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)的民主化、科學(xué)化與法制化；大力推動(dòng)法治建設(shè)。再次，創(chuàng)建良好的國(guó)際社會(huì)環(huán)境。培養(yǎng)行政系統(tǒng)成員的國(guó)際意識(shí)；加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的全方位交流。最后，創(chuàng)建良好的文化、民族和宗教環(huán)境。

綜上所述，政策執(zhí)行中“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象是我國(guó)長(zhǎng)期存在的一種弊病，治理這一現(xiàn)象需要匯聚各種力量共同努力才能完成。筆者對(duì)于這一問(wèn)題的研究分析，希望能夠?yàn)楣舱邎?zhí)行者提供有價(jià)值的幫助，使得政策執(zhí)行結(jié)果更加優(yōu)質(zhì)、高效。（作者單位：中共四川省委黨校研究生部）

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