流動(dòng)人口參與居住地選舉的困境及其實(shí)現(xiàn)路徑

王小軍

[摘 要]為了促使流動(dòng)人口更好地進(jìn)行政治參與活動(dòng)，國(guó)家出臺(tái)了系列政策用以保障流動(dòng)人口參與居住地的選舉活動(dòng)，但是通過對(duì)村（居）委會(huì)選舉的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前流動(dòng)人口參與居住地的選舉還存在著多重困境。造成這種困境既有居住地戶籍人口與基層組織排斥的因素，也有選舉操作程序不足的因素，更有流動(dòng)人口自身顧慮的因素。要有效保障流動(dòng)人口在居住地的選舉權(quán)，不僅要在宏觀上完成戶籍改革等頂層設(shè)計(jì)和推進(jìn)村（居）集體經(jīng)濟(jì)改造，而且要在微觀上完善選舉操作程序，積極促進(jìn)社會(huì)群體融合。

[關(guān)鍵詞]流動(dòng)人口；居住地；選舉

[中圖分類號(hào)] D621.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)]1007-8487（2016）04-0075-06

一、問題的提出

隨著我國(guó)改革開放的持續(xù)深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展，由此引起的人口流動(dòng)也日益加劇。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)，截止到2014年底，我國(guó)的流動(dòng)人口已經(jīng)達(dá)到253億，成為我國(guó)人口結(jié)構(gòu)中的一個(gè)極為重要的群體[1]。在我國(guó)現(xiàn)有的流動(dòng)人口中，多數(shù)為成年公民，他們的日常政治參與和政治訴求已然無(wú)法回避，因此，作為公民政治參與的基本活動(dòng)，對(duì)流動(dòng)人口的選舉問題必須予以高度重視。然而，現(xiàn)實(shí)的情況卻是，雖然我國(guó)的基層人民代表大會(huì)選舉制度和基層民主制度都對(duì)流動(dòng)人口的選舉問題作出了明確規(guī)定，即只要符合條件，流動(dòng)人口既可以選擇在戶籍地參加選舉，也可以選擇在居住地參加選舉，但在實(shí)際操作中，我國(guó)流動(dòng)人口的選舉參與工作卻進(jìn)行得并不好，參與戶籍地的選舉鞭長(zhǎng)莫及，參與居住地的選舉卻咫尺天涯，使得流動(dòng)人口的選舉權(quán)和被選舉權(quán)在實(shí)踐中出現(xiàn)了嚴(yán)重的虛置現(xiàn)象。黨的十八大報(bào)告在提到完善基層民主制度時(shí)明確強(qiáng)調(diào)要“拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”[2]。如何改善和加強(qiáng)流動(dòng)人口的選舉參與問題已經(jīng)成為我國(guó)基層政治建設(shè)中的一個(gè)重要任務(wù)，也是學(xué)術(shù)界必須給予關(guān)注的一個(gè)重大課題。其實(shí)，對(duì)于流動(dòng)人口參與戶籍地選舉這一問題，在已有的村民自治研究中有些初步討論，如徐勇、賀雪峰、肖唐鏢等人的研究對(duì)這一問題都有所涉及。對(duì)于流動(dòng)人口參加居住地選舉這一問題，雖然媒體有所關(guān)注，但學(xué)術(shù)研究依然不足，近年來(lái)只有少數(shù)研究成果呈現(xiàn)①。為了進(jìn)一步豐富流動(dòng)人口參與居住地選舉的研究，同時(shí)為政府推動(dòng)流動(dòng)人口參與居住地選舉提供一些智力支持，筆者結(jié)合近些年的一些社會(huì)調(diào)研，選取了流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉活動(dòng)這一視角，探討流動(dòng)人口參與居住地選舉的現(xiàn)實(shí)困境及其原因，以期提出一些完善流動(dòng)人口參與居住地選舉的現(xiàn)實(shí)路徑。

二、流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉陷入困境的表現(xiàn)

選舉是政治參與的最普遍形式。為了加強(qiáng)流動(dòng)人口在居住地的政治參與，在當(dāng)前階段，無(wú)論是村委會(huì)選舉還是社區(qū)居委會(huì)選舉，流動(dòng)人口都可以參與居住地組織的選舉。然而，在選舉的實(shí)施過程中，流動(dòng)人口要參與居住地的村（居）委會(huì)選舉還是遭遇到了各種問題。

（一）有政策保障但實(shí)施效果不盡如人意

為了讓流動(dòng)人口有效地參與居住地村（居）委會(huì)選舉，從中央到地方都制定了系列的政策予以保障。2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”為選民。1989年頒布的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》雖然沒有明確流動(dòng)人口可以參加居住地的選舉，但該法目前正在積極修訂中，修訂版將會(huì)明確規(guī)定流動(dòng)人口可以參加居住地社區(qū)居委會(huì)選舉。民政部在此前出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》中明確規(guī)定：在本社區(qū)有合法固定住所、居住滿一年以上、符合《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》選民資格條件的農(nóng)民工，由本人提出申請(qǐng)，經(jīng)社區(qū)選舉委員會(huì)同意，可以參加本社區(qū)居民委員會(huì)的選舉。

根據(jù)國(guó)家法規(guī)和中央有關(guān)機(jī)構(gòu)的意見，地方上在制定村（居）委會(huì)選舉實(shí)施細(xì)則中都明確了流動(dòng)人口可以參與居住地選舉這一原則。如廣東省在2010年12月修訂的《廣東省村民委員會(huì)選舉辦法》就規(guī)定了村民選舉委員會(huì)應(yīng)將年滿18周歲且“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參與選舉，并經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參與選舉的公民”，列入?yún)⑴c選舉的村民名單。而在《廣東省社區(qū)居民委員會(huì)戶代表、居民代表選舉規(guī)程》中也有相應(yīng)規(guī)定：“在本社區(qū)居住滿一定年限的非戶籍常住人口，本人要求參與居住地社區(qū)選舉的，可以申請(qǐng)登記?！逼鋵?shí)，不僅是廣東，其他各個(gè)省份在當(dāng)時(shí)出臺(tái)的村（居）委會(huì)選舉細(xì)則中都有同樣的規(guī)定，使得流動(dòng)人口參與居住地的村（居）委會(huì)選舉有了制度保障。

雖然有了制度保障，并且在隨之進(jìn)行的村（居）委會(huì)選舉活動(dòng)中也有不少流動(dòng)人口參與其中，但是從整體上來(lái)看，流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉的成效還是不明顯。如廣東省在2011年進(jìn)行的村（居）委會(huì)選舉中，登記選舉的流動(dòng)人口有221834人，占全部選民的13%，從絕對(duì)數(shù)字方面來(lái)說，22萬(wàn)多似乎不少，但廣東省在2011年已登記的流動(dòng)人口為2811萬(wàn)人，也就是說，在2011年廣東省的村（居）委會(huì)選舉中，流動(dòng)人口參與居住地選舉的比例不到1%。這個(gè)比例在廣州市同樣得到印證。在2011年結(jié)束的廣州市村（居）委會(huì)選舉過程中，共有5萬(wàn)多流動(dòng)人口參與選舉，而當(dāng)年廣州市已登記的流動(dòng)人口有800多萬(wàn)，即流動(dòng)人口參與廣州市村（居）委會(huì)選舉的比例同樣不到1%②。透過廣東省的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于流動(dòng)人口參與居住村（居）委會(huì)選舉問題，雖然已經(jīng)有了政策的保障，但是其實(shí)施效果遠(yuǎn)沒有達(dá)到政策制定的初衷，處在一個(gè)不盡如人意的狀態(tài)。

（二）流動(dòng)人口參選意愿強(qiáng)但參與行動(dòng)弱

選舉意愿是衡量選舉質(zhì)量的一項(xiàng)重要指標(biāo)，作為選舉行為的先導(dǎo)，選舉意愿直接表明選民是否愿意參加選舉。因此，要考察流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉的具體事宜，其選舉意愿就成了一個(gè)重點(diǎn)指標(biāo)。在筆者近幾年的調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)在流動(dòng)人口集聚地，無(wú)論是選舉指導(dǎo)機(jī)構(gòu)還是地方基層干部，他們都認(rèn)為流動(dòng)人口參與居住地選舉的意愿低，認(rèn)為流動(dòng)人口在當(dāng)?shù)氐淖畲笠庠甘琴嶅X，選舉是可有可無(wú)的事情，然而筆者的調(diào)查卻證實(shí)這是一種想當(dāng)然的說法。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口不僅不排斥在居住地參與選舉，甚至是非?？释Ｈ绻P者于2012年在廣東省增城市的荔城街辦和東莞市的羅沙社區(qū)的調(diào)查中都發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口都表達(dá)出了非常愿意參加當(dāng)?shù)剡x舉的愿望，有流動(dòng)人口甚至表示“哪怕只有選舉權(quán)沒有被選舉權(quán)都行”。這種結(jié)果與有關(guān)研究者的研究是一致的。如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心在2010年的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在占流動(dòng)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民工群體中，有672%的人沒有回老家參加過村委會(huì)選舉，但有675%的人認(rèn)為應(yīng)該參與所在居住社區(qū)的選舉活動(dòng)[3]（P133）。

然而，在這種高意愿的背后卻是很低的流動(dòng)人口實(shí)際參選率。如前文所述，無(wú)論是廣東省還是廣州市，流動(dòng)人口參與當(dāng)?shù)卮澹ň樱┪瘯?huì)選舉的比例都不到1%，也就是說，絕大多數(shù)愿意甚至是非常愿意參加當(dāng)?shù)剡x舉的流動(dòng)人口在政策允許的情況下卻沒有參與當(dāng)?shù)卮澹ň樱┪瘯?huì)的換屆選舉。于是，一種非常矛盾的現(xiàn)象出現(xiàn)了，即選舉意愿和選舉行為之間存在著張力：一方面是流動(dòng)人口非常愿意參加當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)選舉，另一方面卻是流動(dòng)人口沒有參加當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)選舉。

三、制約流動(dòng)人口參與居住地選舉的因素探析

雖然有了政策保障，但目前階段我國(guó)流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)的選舉還是遭遇到了困境，是什么原因?qū)е逻@樣的局面呢？通過分析，我們可以發(fā)現(xiàn)制約流動(dòng)人口參與居住地選舉的主要因素有以下幾個(gè)方面。

（一）居民的排斥

在流動(dòng)人口的服務(wù)和管理過程中，流動(dòng)人口和居民的關(guān)系協(xié)調(diào)至關(guān)重要。在目前階段，無(wú)論是在發(fā)達(dá)地區(qū)還是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無(wú)論是在城市還是在鄉(xiāng)村，居民與外來(lái)流動(dòng)人口兩個(gè)群體之間仍然存在一定的隔閡，尤其是居民對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口仍然存在著認(rèn)同障礙，從而導(dǎo)致排斥，這種排斥直接影響到了流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉。對(duì)于選舉來(lái)說，居民的排斥主要體現(xiàn)在心理隔閡和利益沖突兩個(gè)層面。

盡管已有相關(guān)政策旨在保障流動(dòng)人口參與居住地社區(qū)選舉的權(quán)利，但事實(shí)上，由于居民對(duì)流動(dòng)人口的心理排斥，不少社區(qū)會(huì)自設(shè)各種限制性條件，阻礙流動(dòng)人口參與社區(qū)選舉。這些居民往往只看到流動(dòng)人口帶來(lái)的消極的一面，而忽視了其積極的一面，從而導(dǎo)致他們對(duì)于流動(dòng)人口存在潛意識(shí)的排斥心理，這種心理使得他們難以認(rèn)同流動(dòng)人口參與當(dāng)?shù)剡x舉活動(dòng)。

除了心理認(rèn)同障礙以外，利益沖突也是影響外來(lái)流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉的重要因素。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口參與居住地選舉的主體在城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)非常少，其原因就在于經(jīng)濟(jì)利益問題。由于社區(qū)居委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織基本分開，流動(dòng)人口參與社區(qū)選舉一般不會(huì)對(duì)居民的經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成威脅，因而受到的阻礙相對(duì)小些；而農(nóng)村社區(qū)則因?yàn)榇寮w有著一定的集體經(jīng)濟(jì)，村民擔(dān)心流動(dòng)人口參選將會(huì)涉及集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、收益分配等事務(wù)管理中，不利于保護(hù)自身的利益，因而反對(duì)流動(dòng)人口參與社區(qū)選舉。在流動(dòng)人口較為集中的社區(qū)，這種擔(dān)憂和抵制情緒表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈。于是，在選舉過程中，不少社區(qū)會(huì)消極對(duì)待保障流動(dòng)人口參與選舉的政策并設(shè)置各種限制性條件阻礙流動(dòng)人口參與居住地的村（居）委會(huì)選舉。因?yàn)樵谒麄冄壑?，流?dòng)人口參與選舉有著這樣一個(gè)邏輯：爭(zhēng)權(quán)就是爭(zhēng)身份，爭(zhēng)身份就是爭(zhēng)利。

（二）基層組織和干部的消極應(yīng)對(duì)

盡管各級(jí)政府希望能盡快全面實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉的目標(biāo)，但在實(shí)施過程中該政策卻遭遇基層組織的阻力，尤其是社區(qū)的阻力。從基層干部層面來(lái)看，組織動(dòng)員流動(dòng)人口參選，其工作量十分龐大，由于流動(dòng)人口的信息無(wú)法全面掌握，這給選舉工作帶來(lái)了不少麻煩，不少社區(qū)干部為了省事，對(duì)于組織動(dòng)員流動(dòng)人口參選這項(xiàng)工作通常并不熱心。同時(shí)，一些基層干部尤其是社區(qū)干部還存有私心，他們擔(dān)心一旦放開讓流動(dòng)人口參選，勢(shì)必會(huì)有能人出來(lái)與自己競(jìng)爭(zhēng)，很可能威脅到自己的地位，為此，一些社區(qū)干部對(duì)組織流動(dòng)人口參與居住地選舉這項(xiàng)工作就帶有消極甚至抵制心態(tài)。從基層組織層面來(lái)看，村（居）委會(huì)對(duì)于組織流動(dòng)人口參與選舉也不是很熱衷，主要原因還是流動(dòng)人口參加選舉會(huì)增加很多工作量，經(jīng)費(fèi)也受到限制，因?yàn)檫@些基層組織的工作量和經(jīng)費(fèi)基本上都是按照戶籍人口來(lái)配備的。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街辦）等機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人口參加居住地選舉也有點(diǎn)排斥，因?yàn)檫@些地方現(xiàn)有的基層管理組織已經(jīng)建立了一套便利的溝通體系，他們不愿意因?yàn)榱鲃?dòng)人口的介入而重新構(gòu)建。

（三 ）選舉操作層面的障礙

對(duì)于流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉這種高意愿低行動(dòng)的現(xiàn)象，還有一個(gè)直接因素，那就是選舉操作層面的障礙。2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”可以認(rèn)定為選民。根據(jù)這一政策，各個(gè)省在本省的實(shí)施細(xì)則中也明確貫徹了這一原則。但這條看似很好操作的選舉辦法，在現(xiàn)實(shí)中卻非常麻煩，因?yàn)榱鲃?dòng)人口參與選舉大致要經(jīng)過四個(gè)步驟，首先要出具居住證，即流動(dòng)人口在居住地生活的主要憑證，其次需要向居住地的選舉委員會(huì)提出書面申請(qǐng)，再次要出具沒有在戶籍地參加選舉的證明，最后還要經(jīng)過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論是否接納。對(duì)于這四個(gè)步驟來(lái)說，前兩個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單，第三個(gè)就非常麻煩了，因?yàn)榱鲃?dòng)人口無(wú)論采取何種辦法在戶籍地開具沒有參加選舉的證明都會(huì)讓他們感覺參與居住地選舉的成本過高，從而自動(dòng)放棄參與居住地的村（居）委會(huì)選舉，筆者在調(diào)研過程中就聽到不少流動(dòng)人口直接表示“既然要跑回去開證明，那不如回家參加選舉得了”；而第四步也是阻礙流動(dòng)人口參與居住地選舉的重要因素，因?yàn)楦鶕?jù)選舉辦法，當(dāng)流動(dòng)人口完成前三個(gè)步驟后并不一定能夠獲得選舉資格，當(dāng)?shù)氐拇迕翊磉€能否決流動(dòng)人口的參選請(qǐng)求，而一旦流動(dòng)人口的參選請(qǐng)求被否決后就有可能面臨兩地都無(wú)法參加選舉的窘境。由此可見，現(xiàn)有的流動(dòng)人口參與居住地的選舉操作程序也在一定程度上阻礙了流動(dòng)人口的參選熱情。

（四）流動(dòng)人口自身的顧慮

流動(dòng)人口參與居住地選舉陷入困境還有一個(gè)原因，就是他們對(duì)于參與居住地選舉本身也有顧慮，他們擔(dān)心參與了居住地的選舉后會(huì)對(duì)自己的利益構(gòu)成損害。在這方面表現(xiàn)突出的是進(jìn)城農(nóng)民工，因?yàn)樵谀壳半A段，農(nóng)民身份的背后有著一定的利益關(guān)聯(lián)，即農(nóng)民在戶籍地都有耕地和宅基地，他們擔(dān)心如果參與了居住地的選舉，自己在戶籍地的這些土地資源就會(huì)被剝奪，而一旦這種情況發(fā)生，那參與居住地的選舉就得不償失了。在筆者走訪的流動(dòng)人口中，很多人表示如果要回戶籍地出具證明才能參加選舉的話，那寧愿不參加，免得老家以此為借口收回自己的田地和宅基地。筆者在廣東增城調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不要說給流動(dòng)人口選舉權(quán)，就是給他們戶籍，都有大批的流動(dòng)人口明確表示不要，究其原因還是擔(dān)心戶籍地的耕地和宅基地會(huì)被取消，用他們的話說就是“在老家有田有地，在這里什么都沒有”。而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研也證明了這一點(diǎn)：農(nóng)民工多不愿以置換的方式（土地?fù)Q戶口）來(lái)獲取城鎮(zhèn)居民身份。調(diào)查顯示，80%以上的農(nóng)民工希望保留承包地，836%進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留老家承包地，只有26%的人表示給城鎮(zhèn)戶口可以無(wú)償放棄承包地，同時(shí)有667%愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)[3]（P37）。顯然，有著這種心態(tài)的流動(dòng)人口，對(duì)于讓戶籍地出具證明來(lái)參與居住地選舉這樣一種操作是抱有警惕心理的，這也是流動(dòng)人口參選意愿高而參選行動(dòng)弱的一個(gè)重要原因。

然而，在這種高意愿的背后卻是很低的流動(dòng)人口實(shí)際參選率。如前文所述，無(wú)論是廣東省還是廣州市，流動(dòng)人口參與當(dāng)?shù)卮澹ň樱┪瘯?huì)選舉的比例都不到1%，也就是說，絕大多數(shù)愿意甚至是非常愿意參加當(dāng)?shù)剡x舉的流動(dòng)人口在政策允許的情況下卻沒有參與當(dāng)?shù)卮澹ň樱┪瘯?huì)的換屆選舉。于是，一種非常矛盾的現(xiàn)象出現(xiàn)了，即選舉意愿和選舉行為之間存在著張力：一方面是流動(dòng)人口非常愿意參加當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)選舉，另一方面卻是流動(dòng)人口沒有參加當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)選舉。

三、制約流動(dòng)人口參與居住地選舉的因素探析

雖然有了政策保障，但目前階段我國(guó)流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)的選舉還是遭遇到了困境，是什么原因?qū)е逻@樣的局面呢？通過分析，我們可以發(fā)現(xiàn)制約流動(dòng)人口參與居住地選舉的主要因素有以下幾個(gè)方面。

（一）居民的排斥

在流動(dòng)人口的服務(wù)和管理過程中，流動(dòng)人口和居民的關(guān)系協(xié)調(diào)至關(guān)重要。在目前階段，無(wú)論是在發(fā)達(dá)地區(qū)還是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，無(wú)論是在城市還是在鄉(xiāng)村，居民與外來(lái)流動(dòng)人口兩個(gè)群體之間仍然存在一定的隔閡，尤其是居民對(duì)外來(lái)流動(dòng)人口仍然存在著認(rèn)同障礙，從而導(dǎo)致排斥，這種排斥直接影響到了流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉。對(duì)于選舉來(lái)說，居民的排斥主要體現(xiàn)在心理隔閡和利益沖突兩個(gè)層面。

盡管已有相關(guān)政策旨在保障流動(dòng)人口參與居住地社區(qū)選舉的權(quán)利，但事實(shí)上，由于居民對(duì)流動(dòng)人口的心理排斥，不少社區(qū)會(huì)自設(shè)各種限制性條件，阻礙流動(dòng)人口參與社區(qū)選舉。這些居民往往只看到流動(dòng)人口帶來(lái)的消極的一面，而忽視了其積極的一面，從而導(dǎo)致他們對(duì)于流動(dòng)人口存在潛意識(shí)的排斥心理，這種心理使得他們難以認(rèn)同流動(dòng)人口參與當(dāng)?shù)剡x舉活動(dòng)。

除了心理認(rèn)同障礙以外，利益沖突也是影響外來(lái)流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉的重要因素。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口參與居住地選舉的主體在城市社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)非常少，其原因就在于經(jīng)濟(jì)利益問題。由于社區(qū)居委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織基本分開，流動(dòng)人口參與社區(qū)選舉一般不會(huì)對(duì)居民的經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成威脅，因而受到的阻礙相對(duì)小些；而農(nóng)村社區(qū)則因?yàn)榇寮w有著一定的集體經(jīng)濟(jì)，村民擔(dān)心流動(dòng)人口參選將會(huì)涉及集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、收益分配等事務(wù)管理中，不利于保護(hù)自身的利益，因而反對(duì)流動(dòng)人口參與社區(qū)選舉。在流動(dòng)人口較為集中的社區(qū)，這種擔(dān)憂和抵制情緒表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈。于是，在選舉過程中，不少社區(qū)會(huì)消極對(duì)待保障流動(dòng)人口參與選舉的政策并設(shè)置各種限制性條件阻礙流動(dòng)人口參與居住地的村（居）委會(huì)選舉。因?yàn)樵谒麄冄壑校鲃?dòng)人口參與選舉有著這樣一個(gè)邏輯：爭(zhēng)權(quán)就是爭(zhēng)身份，爭(zhēng)身份就是爭(zhēng)利。

（二）基層組織和干部的消極應(yīng)對(duì)

盡管各級(jí)政府希望能盡快全面實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉的目標(biāo)，但在實(shí)施過程中該政策卻遭遇基層組織的阻力，尤其是社區(qū)的阻力。從基層干部層面來(lái)看，組織動(dòng)員流動(dòng)人口參選，其工作量十分龐大，由于流動(dòng)人口的信息無(wú)法全面掌握，這給選舉工作帶來(lái)了不少麻煩，不少社區(qū)干部為了省事，對(duì)于組織動(dòng)員流動(dòng)人口參選這項(xiàng)工作通常并不熱心。同時(shí)，一些基層干部尤其是社區(qū)干部還存有私心，他們擔(dān)心一旦放開讓流動(dòng)人口參選，勢(shì)必會(huì)有能人出來(lái)與自己競(jìng)爭(zhēng)，很可能威脅到自己的地位，為此，一些社區(qū)干部對(duì)組織流動(dòng)人口參與居住地選舉這項(xiàng)工作就帶有消極甚至抵制心態(tài)。從基層組織層面來(lái)看，村（居）委會(huì)對(duì)于組織流動(dòng)人口參與選舉也不是很熱衷，主要原因還是流動(dòng)人口參加選舉會(huì)增加很多工作量，經(jīng)費(fèi)也受到限制，因?yàn)檫@些基層組織的工作量和經(jīng)費(fèi)基本上都是按照戶籍人口來(lái)配備的。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街辦）等機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人口參加居住地選舉也有點(diǎn)排斥，因?yàn)檫@些地方現(xiàn)有的基層管理組織已經(jīng)建立了一套便利的溝通體系，他們不愿意因?yàn)榱鲃?dòng)人口的介入而重新構(gòu)建。

（三 ）選舉操作層面的障礙

對(duì)于流動(dòng)人口參與居住地村（居）委會(huì)選舉這種高意愿低行動(dòng)的現(xiàn)象，還有一個(gè)直接因素，那就是選舉操作層面的障礙。2010年修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請(qǐng)參加選舉，并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意參加選舉的公民”可以認(rèn)定為選民。根據(jù)這一政策，各個(gè)省在本省的實(shí)施細(xì)則中也明確貫徹了這一原則。但這條看似很好操作的選舉辦法，在現(xiàn)實(shí)中卻非常麻煩，因?yàn)榱鲃?dòng)人口參與選舉大致要經(jīng)過四個(gè)步驟，首先要出具居住證，即流動(dòng)人口在居住地生活的主要憑證，其次需要向居住地的選舉委員會(huì)提出書面申請(qǐng)，再次要出具沒有在戶籍地參加選舉的證明，最后還要經(jīng)過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論是否接納。對(duì)于這四個(gè)步驟來(lái)說，前兩個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單，第三個(gè)就非常麻煩了，因?yàn)榱鲃?dòng)人口無(wú)論采取何種辦法在戶籍地開具沒有參加選舉的證明都會(huì)讓他們感覺參與居住地選舉的成本過高，從而自動(dòng)放棄參與居住地的村（居）委會(huì)選舉，筆者在調(diào)研過程中就聽到不少流動(dòng)人口直接表示“既然要跑回去開證明，那不如回家參加選舉得了”；而第四步也是阻礙流動(dòng)人口參與居住地選舉的重要因素，因?yàn)楦鶕?jù)選舉辦法，當(dāng)流動(dòng)人口完成前三個(gè)步驟后并不一定能夠獲得選舉資格，當(dāng)?shù)氐拇迕翊磉€能否決流動(dòng)人口的參選請(qǐng)求，而一旦流動(dòng)人口的參選請(qǐng)求被否決后就有可能面臨兩地都無(wú)法參加選舉的窘境。由此可見，現(xiàn)有的流動(dòng)人口參與居住地的選舉操作程序也在一定程度上阻礙了流動(dòng)人口的參選熱情。

（四）流動(dòng)人口自身的顧慮

流動(dòng)人口參與居住地選舉陷入困境還有一個(gè)原因，就是他們對(duì)于參與居住地選舉本身也有顧慮，他們擔(dān)心參與了居住地的選舉后會(huì)對(duì)自己的利益構(gòu)成損害。在這方面表現(xiàn)突出的是進(jìn)城農(nóng)民工，因?yàn)樵谀壳半A段，農(nóng)民身份的背后有著一定的利益關(guān)聯(lián)，即農(nóng)民在戶籍地都有耕地和宅基地，他們擔(dān)心如果參與了居住地的選舉，自己在戶籍地的這些土地資源就會(huì)被剝奪，而一旦這種情況發(fā)生，那參與居住地的選舉就得不償失了。在筆者走訪的流動(dòng)人口中，很多人表示如果要回戶籍地出具證明才能參加選舉的話，那寧愿不參加，免得老家以此為借口收回自己的田地和宅基地。筆者在廣東增城調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不要說給流動(dòng)人口選舉權(quán)，就是給他們戶籍，都有大批的流動(dòng)人口明確表示不要，究其原因還是擔(dān)心戶籍地的耕地和宅基地會(huì)被取消，用他們的話說就是“在老家有田有地，在這里什么都沒有”。而國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研也證明了這一點(diǎn)：農(nóng)民工多不愿以置換的方式（土地?fù)Q戶口）來(lái)獲取城鎮(zhèn)居民身份。調(diào)查顯示，80%以上的農(nóng)民工希望保留承包地，836%進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留老家承包地，只有26%的人表示給城鎮(zhèn)戶口可以無(wú)償放棄承包地，同時(shí)有667%愿意進(jìn)城定居的農(nóng)民工希望保留農(nóng)村的宅基地和房產(chǎn)[3]（P37）。顯然，有著這種心態(tài)的流動(dòng)人口，對(duì)于讓戶籍地出具證明來(lái)參與居住地選舉這樣一種操作是抱有警惕心理的，這也是流動(dòng)人口參選意愿高而參選行動(dòng)弱的一個(gè)重要原因。