我國(guó)行政收費(fèi)立法芻議*

高　軍，杜學(xué)文

(1.江蘇理工學(xué)院 財(cái)稅法學(xué)研究中心,江蘇　常州　213001；2.中共山西省委黨校 法學(xué)部,山西　太原　030006)

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我國(guó)行政收費(fèi)立法芻議*

高軍1，杜學(xué)文2

(1.江蘇理工學(xué)院 財(cái)稅法學(xué)研究中心,江蘇常州213001；2.中共山西省委黨校 法學(xué)部,山西太原030006)

[摘要]行政收費(fèi)直接侵犯了行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此必須依照依然行政原則進(jìn)行設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督。通過統(tǒng)一的立法將行政收費(fèi)納入法治化的軌道，是“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的內(nèi)在必然要求。我國(guó)行政收費(fèi)立法應(yīng)當(dāng)遵循無行政則無收費(fèi)、“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”以及行政收費(fèi)合法化與合理化等原則，行政收費(fèi)立法須明確收費(fèi)主體及其權(quán)力、界定行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其范圍、合理確定行政收費(fèi)水平、明確及完善行政收費(fèi)程序以及完善行政收費(fèi)立法的配套機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]行政收費(fèi)；依法行政；法治化

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.06.014

在我國(guó)，行政收費(fèi)名目繁多不一，遍布各個(gè)領(lǐng)域。在這些行政收費(fèi)中，有些屬于合理有效的收費(fèi)，其有利于行政主體對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源等進(jìn)行管理；而有些則屬于亂收費(fèi)，其在不斷增加社會(huì)民眾經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)、流失國(guó)家寶貴資源的同時(shí)，阻礙了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。有數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)行政性收費(fèi)總額在2011年為7911億元，2012年為5857億元。雖然近年來行政收費(fèi)總體呈減少趨勢(shì)，但是由于行政收費(fèi)尚未真正納入法治化、規(guī)范化軌道，因而行政亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止，這也從一定層面上提升了人們對(duì)行政亂收費(fèi)現(xiàn)象的關(guān)注程度。筆者通過對(duì)當(dāng)下我國(guó)行政亂收費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行分析，同時(shí)指出加快行政收費(fèi)管理立法進(jìn)程的必要性和重要性；并在借鑒和結(jié)合國(guó)內(nèi)外關(guān)于行政收費(fèi)相關(guān)立法的理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，就行政收費(fèi)相關(guān)立法構(gòu)想進(jìn)行闡述，以期能夠?yàn)樾姓召M(fèi)法的制定提出有效的建議。

一、我國(guó)行政收費(fèi)概述

改革開放以后，由于我國(guó)行政主體的功能隨著行政責(zé)任的增加而日益增多，如進(jìn)行行政管理、推進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展等。因此，為了籌集社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的各項(xiàng)資金，彌補(bǔ)財(cái)政上的撥款，各政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開始對(duì)一些行政事業(yè)進(jìn)行收費(fèi)[1]。一般而言，行政性收費(fèi)指的是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為加強(qiáng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)管理所收取的費(fèi)用。而事業(yè)性收費(fèi)則是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會(huì)或個(gè)人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用。由于我國(guó)現(xiàn)行的行政收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)，均長(zhǎng)期沒有相關(guān)立法提供依據(jù)，所以筆者認(rèn)為，在行政收費(fèi)法的立法過程中，應(yīng)包含行政性的事業(yè)收費(fèi)。

行政收費(fèi)通常被理解為是一種行政工具，而被政府廣泛運(yùn)用于調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配的過程中，這與稅收手段有著很大的不同。其有利于直接或間接實(shí)現(xiàn)必要的行政職能，擁有著和價(jià)格、稅收等無法取代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。客觀而言，行政收費(fèi)作為政府財(cái)政收入的一種補(bǔ)充形式，有利于增加國(guó)家財(cái)政。但是，行政收費(fèi)的主要目的卻并不是為了盈利，準(zhǔn)確的說，其應(yīng)該是作為一種補(bǔ)償手段用于特定支出的行政成本。從目的來看，行政收費(fèi)一方面是為了形成公平的社會(huì)氛圍，不論是受益者還是非受益者均不會(huì)對(duì)此有怨言，另一方面也是為了對(duì)自然資源、公共設(shè)施實(shí)現(xiàn)高效使用[2]。

就以上分析，我們可以比較清楚地認(rèn)識(shí)到，行政收費(fèi)事關(guān)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從這一角度來分析，科學(xué)有效地發(fā)揮行政收費(fèi)的積極作用離不開法律支撐和約束。然而現(xiàn)實(shí)的情況是，雖然從2006年以來，行政收費(fèi)法立法被納入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，但之后沒有得到太多實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。由于法律約束的缺失，行政部門往往打著“合法合理”的旗號(hào)，通過所謂的行政職能的履行為行政執(zhí)法的腐敗提供了溫床，使本應(yīng)廉潔公正的執(zhí)法沾染了唯利是圖的惡習(xí)[3]，使我國(guó)在行政收費(fèi)方面，“收費(fèi)欲望被無限制放縱”“收費(fèi)范圍被不恰當(dāng)放寬”“收費(fèi)時(shí)間被無條件延長(zhǎng)”“收費(fèi)用途被隨意改變”“收費(fèi)監(jiān)督被逐漸漠視”以及“收費(fèi)權(quán)限被無理由外包”[4]。由此看出，推進(jìn)、完善我國(guó)行政收費(fèi)立法的進(jìn)程，一方面清晰地界定出行政收費(fèi)的內(nèi)涵、范圍，而另一方面行政收費(fèi)的主體與程序則必須要通過法律給出相應(yīng)的規(guī)范，這不僅成為有效解決我國(guó)現(xiàn)階段行政收費(fèi)問題的必然之舉，也有利于在加快我國(guó)依法治國(guó)的道路上，推動(dòng)政府依法行政。

二、我國(guó)行政收費(fèi)的立法方向

(一)我國(guó)行政收費(fèi)立法的目標(biāo)

將行政收費(fèi)逐漸納入我國(guó)法律體系，實(shí)質(zhì)上是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有行政收費(fèi)體制的一次全方位改革。對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行立法，應(yīng)立足以下幾點(diǎn)目標(biāo)。

首先，加快行政收費(fèi)立法，推動(dòng)稅費(fèi)改革的實(shí)現(xiàn)。眾所周知，稅和費(fèi)都是政府取得財(cái)政收入的形式。但是對(duì)于政府而言，在分析、考量經(jīng)濟(jì)效率和行政效率的基礎(chǔ)上，并根據(jù)實(shí)際情況來對(duì)選擇稅還是費(fèi)進(jìn)行確定。就我國(guó)目前的情況來看，一方面稅收沒有真正“到位”發(fā)揮其應(yīng)有的職能，而各種不同名目的收費(fèi)卻到處“越位”擾亂社會(huì)的發(fā)展。也就是本應(yīng)通過稅收取得收入的領(lǐng)域，卻往往是行政收費(fèi)占據(jù)主導(dǎo)，而遍布各種行政收費(fèi)的領(lǐng)域，卻沒有相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行明確規(guī)定。致使我國(guó)各種行政收費(fèi)失去了規(guī)制和約束。所以行政收費(fèi)立法的實(shí)施，便旨在通過法律規(guī)范的形式，對(duì)我國(guó)政府的收費(fèi)行為進(jìn)行界定，從而推動(dòng)我國(guó)稅費(fèi)改革的落實(shí)。

其次，行政收費(fèi)立法進(jìn)程的推進(jìn)，對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)政府管理的公平與效率有著莫大的幫助。行政收費(fèi)是政府機(jī)關(guān)或法律授權(quán)的組織在社會(huì)管理中為提高資源的使用效率而向特定受益人就其特定范圍收取費(fèi)用的行為。因此，從收費(fèi)的工具性而言，行政收費(fèi)有利于通過要求直接受益人的使用補(bǔ)償，使得政府能夠更加有效地對(duì)社會(huì)、自然資源進(jìn)行管理，這能有效提高公共資源的配置。加快行政收費(fèi)的立法，就是通過法律手段將這種有效配置公共資源的行政職能得到規(guī)范實(shí)施。而另一方面，從收費(fèi)的征收和實(shí)施來看，行政收費(fèi)還體現(xiàn)著公平理念。行政收費(fèi)在某種程度上將政府和公民兩種公私權(quán)益結(jié)合在一起。因此，行政收費(fèi)立法的制定就是要通過法律的途徑平衡政府和公民之間的權(quán)益，在提高政府管理質(zhì)量的同時(shí)，增加公民的社會(huì)福利。

最后，加快行政收費(fèi)立法，可構(gòu)建完善的行政法治體系。行政收費(fèi)相關(guān)立法進(jìn)程的加快，就是要通過制定統(tǒng)一的行政收費(fèi)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)依法收費(fèi)，依法治費(fèi)，建立法制化、規(guī)范化的政府收入格局[5]34。而我國(guó)現(xiàn)如今亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止，很大程度上源于行政法治體系中關(guān)于行政收費(fèi)立法的缺失，致使我國(guó)現(xiàn)階段缺乏具有穩(wěn)定、剛性的法律環(huán)境。因此，完善外部法律控制、加快行政收費(fèi)立法、健全行政法律體系已是當(dāng)務(wù)之急。

(二)行政收費(fèi)法立法原則

1．無行政則無收費(fèi)。雖然就行政收費(fèi)是否無償這一問題尚未形成統(tǒng)一的說法，但是剖析行政收費(fèi)的內(nèi)在含義，政府向特定公民收取行政費(fèi)用的前提應(yīng)該是發(fā)生了一定的政府行為，政府收取費(fèi)用在某種程度上是對(duì)這一特定的政府行為的一種成本補(bǔ)償，另外也是政府對(duì)資源進(jìn)行合理配置的一種手段。因此，區(qū)別稅收的強(qiáng)制性，政府的行政收費(fèi)應(yīng)該是有對(duì)價(jià)的[5]36。

2.行政收費(fèi)“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”。如果說，“無行政則無收費(fèi)”的原則是針對(duì)行政收費(fèi)主體，即行政支出方，那么“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則便是針對(duì)行政行為的直接受益者。楊臨宏曾指出，從性質(zhì)上來說，行政收費(fèi)一般可以歸納為非強(qiáng)制性(即可以選擇是否需要此項(xiàng)給付)、補(bǔ)償性(成本補(bǔ)償)和變動(dòng)性(各地標(biāo)準(zhǔn)不同)。對(duì)于行政收費(fèi)來說，其本質(zhì)屬性則首推補(bǔ)償性[6]。因此，從行政立法的角度規(guī)定公民償付行政費(fèi)用的行為也是十分必要的。

3.行政收費(fèi)合法化。行政收費(fèi)合法化原則，就是要打破我國(guó)以往政府收費(fèi)法律依據(jù)缺乏之困境，將行政收費(fèi)主體、范圍通過法律予以確定，并依法遵循規(guī)范的收費(fèi)流程、依法計(jì)劃和使用行政收費(fèi)等，使得行政收費(fèi)從收到用都置于完整的法律框架下，使我國(guó)行政收費(fèi)真正做到有法可依，有法必依。

4.行政收費(fèi)合理化。對(duì)于行政法來說，合法性與合理性是其兩大基本原則。其中行政合法原則在行政收費(fèi)領(lǐng)域主要反映為“收費(fèi)法定”，而行政合理原則反映的是費(fèi)的理性主義。在關(guān)于行政收費(fèi)立法中，行政合理性主要體現(xiàn)在正當(dāng)性和平衡性[7]。其中，正當(dāng)性主要指的是行政主體在行使職權(quán)或者為公民提供特定的服務(wù)時(shí)，是真正出于正當(dāng)、合理的目的，而不是貪圖己利，這樣才能使得最終的行政收費(fèi)具有正當(dāng)意義；而平衡性則體現(xiàn)在行政主體在采取行政行為時(shí)，必須注意權(quán)力和責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)間的平衡，使得政府最終的行政收費(fèi)能夠平衡公私利益。

三、我國(guó)行政收費(fèi)立法的整體構(gòu)想

(一)明確收費(fèi)主體及其權(quán)力

現(xiàn)階段，我國(guó)行政收費(fèi)在主體界定上尚未得到規(guī)范。行政收費(fèi)權(quán)幾乎涵蓋所有行政部門，本應(yīng)屬于相關(guān)少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)揮行政職能的一種行政行為，卻逐漸延伸至大部分行政機(jī)關(guān)甚至包括一些部分行政管理職能的事業(yè)單位[8]。對(duì)此，我國(guó)行政收費(fèi)立法首先應(yīng)該對(duì)行政收費(fèi)的主體給出較為明確規(guī)定。首先，行政收費(fèi)立法應(yīng)該從行政收費(fèi)的設(shè)定和實(shí)施兩個(gè)方面對(duì)行政主體進(jìn)行明確的區(qū)分。具體來說，是由全國(guó)人大及其常務(wù)委員行使行政收費(fèi)的設(shè)定權(quán)，通過法律條文對(duì)應(yīng)該收費(fèi)的領(lǐng)域、應(yīng)該收費(fèi)的行為進(jìn)行明確的規(guī)定；在此基礎(chǔ)上，相對(duì)應(yīng)的對(duì)具有收費(fèi)權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政收費(fèi)的權(quán)力規(guī)制。將行政收費(fèi)的主體通過相關(guān)立法程序予以確定，以此從根本上解決我們行政收費(fèi)主體混亂無章的狀況。

(二)界定行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其范圍

在我國(guó)，行政收費(fèi)的項(xiàng)目種類繁多，范圍過于寬廣，使得我國(guó)亂收費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。政府利用行政收費(fèi)彌補(bǔ)實(shí)際財(cái)政撥款不足，地方行政利益的膨脹和干擾，以及我國(guó)行政收費(fèi)相關(guān)法律的長(zhǎng)期缺失等，都是造成我國(guó)現(xiàn)階段行政收費(fèi)無明確標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍隨意擴(kuò)大的原因。因此，結(jié)合一些學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)在關(guān)于行政收費(fèi)的相關(guān)立法上，應(yīng)該首先界定行政收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，從本質(zhì)上對(duì)稅收、行政收費(fèi)和市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行有效區(qū)分，逐步實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改價(jià)”和“費(fèi)改稅”，并從成本和效率兩個(gè)角度對(duì)有關(guān)行政收費(fèi)的范圍給出具有科學(xué)性的界定[2]。這樣才能從根本上解決我國(guó)現(xiàn)階段存在的行政亂收費(fèi)現(xiàn)象。

1.行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第一，受益的直接性。鄭文范認(rèn)為：“公共收費(fèi)是否能夠體現(xiàn)受益的直接性和對(duì)稱性原則，能否避免出現(xiàn)再分配效應(yīng)，是收費(fèi)得以確立的重要原則?！盵9]筆者認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)行政收費(fèi)的直接受益性，事實(shí)上是從行政收費(fèi)的實(shí)質(zhì)出發(fā)，對(duì)行政收費(fèi)存在的兩種關(guān)系，即特定受益者的行政付費(fèi)行為與其自身直接受益之間存在的關(guān)系，政府的行政收費(fèi)行為與其提供的行政服務(wù)、或資源使用權(quán)之間存在的關(guān)系予以明確。因此，在對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行立法的過程中，對(duì)于不以特定人受益為前提，而是以政府或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)借此獲取收入為目的的收費(fèi)行為，必須予以堅(jiān)決打擊。第二，受益群體的特定性。行政收費(fèi)和稅收之間存在的一個(gè)比較顯著的區(qū)別即是針對(duì)的受益群體范圍。眾所周知，當(dāng)受益群體范圍普及一定程度之后，便構(gòu)成了社會(huì)公共利益。而針對(duì)公共利益，對(duì)公共群體進(jìn)行收費(fèi)時(shí)，國(guó)家應(yīng)該選擇稅收來進(jìn)行成本負(fù)擔(dān)而非行政收費(fèi)。舉例來看，通過運(yùn)用稅收所取得的收入來進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)、滿足公共需求等。而相比之下，行政收費(fèi)所面對(duì)的受益群體范圍是特定的，如辦理各種手續(xù)費(fèi)、證件費(fèi)等，政府可以通過提供特定政府行為、收取行政費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)特定行政行為的一種補(bǔ)償。另外值得注意的是，當(dāng)受益的對(duì)象范圍暫時(shí)不能確定的，則不宜對(duì)此收取行政費(fèi)用。第三，對(duì)稀缺性公共設(shè)施、自然資源的使用。當(dāng)政府在公共管理上，不鼓勵(lì)公民加快對(duì)一些稀缺性公共設(shè)施和自然資源的使用時(shí)，可以通過行政收費(fèi)的方式，限制人們對(duì)這些稀缺資源的使用，增強(qiáng)人們有節(jié)制使用的意識(shí)，同時(shí)也平衡資源使用受益群體和未使用資源群體之間的利益沖突。比如，對(duì)一些公共區(qū)域的停車收費(fèi)，其實(shí)就是通過行政收費(fèi)的手段限制人們隨意占用稀缺公共資源的行為，同時(shí)協(xié)調(diào)停車受益者和未受益者之間的利益不平衡現(xiàn)象。

2.行政收費(fèi)的范圍。本文對(duì)行政收費(fèi)范圍界定這一方面，比較贊同江利紅采用“成本—效率”的視角進(jìn)行劃分，借鑒江利紅的“成本—效率”框架，結(jié)合國(guó)內(nèi)外關(guān)于行政相關(guān)立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)行政收費(fèi)的范圍進(jìn)行闡述。

第一， 成本性行政收費(fèi)。一是證照收費(fèi)。此項(xiàng)費(fèi)用指的是行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)明確規(guī)定的組織為特定個(gè)人或群體提供證照辦理而收取的工本費(fèi)。證照費(fèi)收取應(yīng)以工本費(fèi)為限度，包括身份證工本費(fèi)、資格證書工本費(fèi)、婚姻證書費(fèi)、護(hù)照、簽證等。二是手續(xù)費(fèi)、登記費(fèi)。由于此種行為只是使特定的群體受益，因此對(duì)其進(jìn)行行政收費(fèi)，主要是為了補(bǔ)償行政主體由此提供的特定行政行為和服務(wù)，包括但不限于注冊(cè)、登記、評(píng)審、鑒定等而收取的補(bǔ)償費(fèi)。但是，值得注意的是，如果行政主體提供的行政服務(wù)是在行政職責(zé)范圍之內(nèi)的，則不能收取行政費(fèi)用。比如治安管理、衛(wèi)生監(jiān)測(cè)等。三是審查檢驗(yàn)費(fèi)。審查檢驗(yàn)費(fèi)包括但不限于新藥監(jiān)測(cè)、審批費(fèi)、出境動(dòng)植物檢疫費(fèi)、飲用水監(jiān)測(cè)費(fèi)等[10]。但是，值得注意的是，如果一些審查檢驗(yàn)費(fèi)用通知惠及公共群體和特定用戶，其資金來源應(yīng)同時(shí)包括部分行政收費(fèi)和一般性財(cái)政收入[11]111。四是許可性收費(fèi)。行政許可性收費(fèi)的設(shè)立主要體現(xiàn)國(guó)家為保護(hù)自然資源、維護(hù)公共利益、保證公共安全等，對(duì)一些特定群體的行為進(jìn)行限制。期間發(fā)生的政府行為和管理可以通過一定的行政收費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)也對(duì)特定受益群體的行為進(jìn)行有效規(guī)范。這一類收費(fèi)包括排污許可費(fèi)、危險(xiǎn)品許可費(fèi)、演出許可費(fèi)等。

第二， 效率性行政收費(fèi)。一是自然資源使用費(fèi)。我國(guó)對(duì)自然資源的使用進(jìn)行行政收費(fèi)，是立足于這些自然資源的稀缺性和不可再生性。同時(shí)對(duì)于我國(guó)而言，對(duì)于國(guó)家所擁有的森林、草原、灘涂等資源，任何人也不能對(duì)此進(jìn)行無償開發(fā)使用。在行政立法上以效率原則對(duì)特定群體使用資源的行為進(jìn)行行政收費(fèi)，本質(zhì)上是限制人們對(duì)資源的過度使用，提高資源的利用效率。在行政立法上，自然資源使用費(fèi)應(yīng)包括但不限于漁業(yè)費(fèi)、礦產(chǎn)開采費(fèi)、水資源費(fèi)、育林費(fèi)等。二是稀缺性公共資源使用費(fèi)。法國(guó)一些學(xué)者認(rèn)為，公共財(cái)產(chǎn)是一種共同的財(cái)富，行政主體應(yīng)該通過行政手段積極發(fā)現(xiàn)公共財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，因此，在法國(guó)理論界，贊成對(duì)公共財(cái)產(chǎn)使用收費(fèi)逐漸成為一種主流[12]。再如，新加坡采取在上下班高峰時(shí)對(duì)私家汽車和出租車進(jìn)行收費(fèi)的方法，有效緩解了道路擁擠程度。因此，我國(guó)在借鑒他國(guó)優(yōu)秀實(shí)踐的基礎(chǔ)上，通過行政收費(fèi)的方式，對(duì)公民使用稀缺性公共資源的行為進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，達(dá)到保護(hù)稀缺公共資源、提高公共資源使用效率的目的。三是行為補(bǔ)償費(fèi)。由于人為原因，對(duì)社會(huì)公共環(huán)境、公共設(shè)施、自然資源等造成損害的，行政主體應(yīng)該就其行為設(shè)立行政收費(fèi)，其目的在于補(bǔ)償修復(fù)個(gè)人行為所造成的公共損害，如環(huán)境保護(hù)費(fèi)、排污費(fèi)、超生社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等。其所體現(xiàn)的效率原則主要是通過行政立法的收費(fèi)，防止個(gè)體破壞行為的進(jìn)一步發(fā)生，避免對(duì)社會(huì)公共設(shè)施、公共資源進(jìn)行不必要的損害，從而促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

(三)合理確定行政收費(fèi)水平

在我國(guó)，亂收費(fèi)現(xiàn)象不僅包括收費(fèi)名目繁雜多樣，缺乏明確的法律規(guī)范；同時(shí)，收費(fèi)的金額，即收費(fèi)水平的設(shè)定也較隨意，沒有科學(xué)合理的設(shè)定依據(jù)，這也使得百姓對(duì)行政主體的收費(fèi)怨聲不斷。我國(guó)在構(gòu)建行政收費(fèi)立法過程中，在依法設(shè)定收費(fèi)范圍、收費(fèi)項(xiàng)目之余，對(duì)收費(fèi)水平的設(shè)定也應(yīng)進(jìn)行比較科學(xué)合理的規(guī)定。美國(guó)關(guān)于行政收費(fèi)相關(guān)立法中，對(duì)收費(fèi)水平的確定主要堅(jiān)持兩項(xiàng)要求：一是體現(xiàn)社會(huì)公平，二是將政府的管理成本、特定個(gè)體從特定行為中獲取的實(shí)際價(jià)值以及其他相關(guān)事實(shí)納入考量范圍[11]112。因此，我國(guó)在行政收費(fèi)立法的水平設(shè)定上，可以從社會(huì)公平、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、政府管理成本、特定個(gè)體行為的收益和成本比等因素，科學(xué)合理地制定標(biāo)準(zhǔn)，以此既能滿足社會(huì)特定群體的需求，又能維護(hù)社會(huì)公平與和諧，同時(shí)對(duì)社會(huì)公共設(shè)施、社會(huì)自然資源進(jìn)行有效維護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)行政主體通過依法行政不斷提高行政管理效率，推動(dòng)社會(huì)公共福利的增加。

(四)明確、完善行政收費(fèi)程序

“正當(dāng)程序”對(duì)于當(dāng)下我國(guó)來說，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的應(yīng)有之義。“正當(dāng)程序”的功能如效率性、公正性、可接受性等，不僅有利于避免行政主體在履行行政管理職責(zé)的過程中作出錯(cuò)誤或不當(dāng)意思表示可能性，也有利于人民群眾能在具體行政行為中對(duì)行政主體進(jìn)行監(jiān)督[13]。筆者認(rèn)為，在關(guān)于行政收費(fèi)立法的過程中，關(guān)于行政收費(fèi)程序方面的規(guī)定，主要應(yīng)該包括三個(gè)方面。一是從行政收費(fèi)的設(shè)定角度，設(shè)定主體應(yīng)該通過法定程序?qū)⑿姓召M(fèi)的項(xiàng)目明細(xì)、依據(jù)、對(duì)象、水平、方式、期限等事項(xiàng)形成議案，并加以公開，廣泛征得公眾的評(píng)議，最終行政決定作出后，要依法公告，做到公開透明，民主科學(xué)。二是對(duì)于行政收費(fèi)的實(shí)施，行政主體實(shí)施行政收費(fèi)時(shí)所需遵守的基本步驟，必須通過法律予以明確，其中包括行政收費(fèi)主體應(yīng)主動(dòng)表明個(gè)人身份及出示有效證件，向應(yīng)繳費(fèi)者清晰闡述收費(fèi)理由及依據(jù)，指導(dǎo)應(yīng)繳費(fèi)者準(zhǔn)確填寫收費(fèi)相關(guān)登記證明并向其出具法定的收費(fèi)憑據(jù)；對(duì)于不服的征收對(duì)象，要向其告知救濟(jì)途徑等。三是對(duì)于行政收費(fèi)的管理，要堅(jiān)持收支兩條線，對(duì)一些當(dāng)下存在的收費(fèi)項(xiàng)目，其收費(fèi)具有必要性的但是暫時(shí)不宜納入稅收，宜納入預(yù)算管理體系；同時(shí)對(duì)違法收費(fèi)行為的懲處要明確規(guī)定，真正實(shí)現(xiàn)行政收費(fèi)全過程的法治化和規(guī)范化。

(五)完善行政收費(fèi)立法的配套機(jī)制

1.對(duì)于行政收費(fèi)制度而言，廣泛的民主性是其存在的基礎(chǔ)，這就必然要求對(duì)于行政收費(fèi)要有聽證。多元評(píng)價(jià)體系對(duì)我國(guó)依法行政收費(fèi)的實(shí)現(xiàn)同樣具有重要的意義[4]。行政聽證制度的設(shè)立，體現(xiàn)的是我國(guó)在依法治國(guó)道路上對(duì)我國(guó)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的尊重。因此，行政主體在制定、審核行政收費(fèi)制度的過程中，通過行政聽證制度的建立和完善，廣泛聽取民眾意見，促進(jìn)參與式行政的實(shí)現(xiàn)，其必然有利于我國(guó)行政收費(fèi)相關(guān)法律的設(shè)定充分體現(xiàn)民意，推動(dòng)我國(guó)行政主體依法、科學(xué)、民主地履行行政職能。

2.相關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制也必不可少。我國(guó)的行政收費(fèi)不僅要在立法上予以明確規(guī)定，還有通過立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)公眾的多方監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政收費(fèi)的公平公正、依法有效。立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督即我國(guó)人民代表大會(huì)的外部全方位監(jiān)督，主要體現(xiàn)在通過構(gòu)建法律、法規(guī)的形式，對(duì)行政收費(fèi)的主體及原則進(jìn)行明確，對(duì)行政收費(fèi)的范圍進(jìn)行界定，對(duì)行政收費(fèi)的具體程序進(jìn)行規(guī)范等；同時(shí)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門頒發(fā)的行政收費(fèi)許可證依法進(jìn)行嚴(yán)格的審批，并就行政收費(fèi)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行質(zhì)詢和深入調(diào)查等。行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，這種監(jiān)督既可以是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，還包括行政機(jī)關(guān)中設(shè)置的部門監(jiān)督，比如審計(jì)部門、財(cái)政部門等。職級(jí)間的職責(zé)制約和部門間的權(quán)力制衡構(gòu)成了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重要的行政監(jiān)督體系，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政收費(fèi)的法治化具有重要意義。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要來自司法機(jī)關(guān)的審查，它是現(xiàn)代民主國(guó)家對(duì)行政權(quán)實(shí)施有效監(jiān)督、糾正違法活動(dòng)、維護(hù)公民合法權(quán)益的重要法律制度。司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查要求行政主體在實(shí)施行政收費(fèi)的過程中嚴(yán)格遵循既定的法律程序，公開公正，民主透明。社會(huì)公眾的監(jiān)督主要體現(xiàn)在公眾借助各種媒體輿論，通過憲法規(guī)定的建議、聽證、申訴等權(quán)利對(duì)行政收費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的外部監(jiān)督，切實(shí)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、訴訟權(quán)。由此而見，將行政收費(fèi)逐漸納入立法體系，清晰體現(xiàn)著“治國(guó)者先受制于法”的國(guó)家管理理念[14]。

3.建立我國(guó)行政收費(fèi)的救濟(jì)制度。我國(guó)在依法規(guī)范行政收費(fèi)的同時(shí)，建立充分的相對(duì)人權(quán)益保障與救濟(jì)制度必不可少。保障與救濟(jì)的途徑主要包括：(1)信訪制度，其有利于各級(jí)行政機(jī)構(gòu)密切聯(lián)系群眾，體現(xiàn)民意，消除民怨，解決矛盾，平緩爭(zhēng)議；(2)行政復(fù)議制度，其行政機(jī)關(guān)內(nèi)部垂直處理的特點(diǎn)，專業(yè)有效，程序簡(jiǎn)潔；(3)行政訴訟制度，其鑒于由獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的司法機(jī)關(guān)處理，所以是最為公平公正的救濟(jì)途徑；(4)行政問責(zé)制度，其雖在我國(guó)有待進(jìn)一步完善，但對(duì)行政主體在行政收費(fèi)中出現(xiàn)的違法行為的問責(zé)并追究法律責(zé)任刻不容緩。

憲法的核心是限制、規(guī)范政府的權(quán)力并對(duì)公民的合法權(quán)利予以保障。為此，依法行政的宗旨便體現(xiàn)在對(duì)公權(quán)力與私權(quán)利之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，為公權(quán)力劃定界限，明確職責(zé)，以確保公民的合法利益得到有效實(shí)現(xiàn)[15]。因此，行政收費(fèi)緊密關(guān)系著相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，必然應(yīng)當(dāng)按照依然行政的原則進(jìn)行設(shè)定、實(shí)施和監(jiān)督，唯有此，才能真正從源頭上解決行政執(zhí)法中出現(xiàn)的權(quán)力濫用、違法亂紀(jì)等行為，真正樹立政治責(zé)任大興取信于民的純潔之風(fēng)，才能全面推進(jìn)行政改革以及法治化政府的建設(shè)，更加夯實(shí)社會(huì)和諧穩(wěn)定的執(zhí)政之本。

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Personal Views on the Legislation of Administrative Charges in China

GAO Jun1，DU Xuewen2

(1.FinanceandTaxationLawResearchCenter,JiangsuUniversityofScienceandTechnology,Changzhou213001,China；

[收稿日期]2016-04-01

[作者簡(jiǎn)介]高軍(1972-)，男，江蘇淮安人，江蘇理工學(xué)院教授，法學(xué)博士；臺(tái)灣大學(xué)法律學(xué)院財(cái)稅法學(xué)研究中心訪問學(xué)者；江蘇省教育廳“青藍(lán)工程”學(xué)術(shù)帶頭人。研究方向：財(cái)稅法學(xué)。 杜學(xué)文(1973-)，男，山西太谷人，中共山西省委黨校副教授，法學(xué)博士。研究方向：憲法行政法。

[中圖分類號(hào)]D922.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6285(2016)06-0058-05

2.LawDepartment,ShanxiProvincialPartySchoolofCPC,Taiyuan030006,China)

[Abstract]The administrative charges directly infringe the property rights of the administrative relative persons, so we must set, implement and supervise the administrative charges by the principle of administration by law. Through the unification of legislation, administrative charges will be brought into the orbit of rule of law, which is the inherent requirement of "ruling the country by law and building a socialist country under the principle of ruling of law". Legislation of administrative charge in our country should follow the principles of "no administration no charge", "who benefits, who burden", and principles of legalization and rationalization. Legislation on administrative charges shall be clear in terms of subject of charges and its power, define the standards and scope of the administrative charges, reasonably determine the level of administrative charges, clear and perfect the process of collecting administrative charge, and improve the supporting mechanism of the legislation of administrative charges.

[Key words]the administrative charges;principle of administration by law；legalization

*教育部人文社科基金一般項(xiàng)目“稅權(quán)的憲法控制研究”(13YJA820006)；江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“稅權(quán)的憲法控制研究”( 2013SJD820004)；江蘇省教育廳“青藍(lán)工程”學(xué)術(shù)帶頭人項(xiàng)目之成果。