社會保險信息公開的現(xiàn)狀與完善

王小梅 宋君杰

社會保險信息公開的現(xiàn)狀與完善

王小梅 宋君杰

社會保險是指國家為預(yù)防和分擔年老、失業(yè)、疾病以及死亡等社會風(fēng)險,實現(xiàn)社會安全，而強制社會多數(shù)成員參加的，具有所得重分配功能的非營利性的社會安全制度。①鄭功成:《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》,人民出版社2011年版，第116頁。社會保險作為國家社會保障體系的一部分，關(guān)涉用人單位、參保個人乃至全社會的利益，因此，社會保險信息應(yīng)該保持一定的社會公開度，屬于政府信息公開的范疇。近年來，社會各界對社會保險信息的關(guān)注度持續(xù)增高，“兩會”上也不斷有代表提交提案，要求建立社會保險信息披露制度，確保參保人的知情權(quán)。本文對31個省、自治區(qū)、直轄市的政府公開社會保險信息的情況進行觀察和分析，挖掘?qū)嶋H工作中存在的深層次問題，并試圖提出相應(yīng)的完善建議。

一、社會保險信息公開的法理基礎(chǔ)

公開社會保險信息有助于保障參保者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。作為依法繳納社會保險費的用人單位和參保個人，有權(quán)了解所參加社會保險的險種情況、參保條件等信息，有權(quán)查詢繳費記錄、個人權(quán)益記錄，有權(quán)知曉其所繳社會保險基金的管理、使用情況。公開社會保險信息可為參保人提供監(jiān)督建議的通道，有利于其依法行使監(jiān)督權(quán)和維護自己的合法權(quán)益。

社會保險信息公開也是保證社會公眾行使監(jiān)督權(quán)的前提。陽光是最好的防腐劑，公開是最好的監(jiān)督。②鄧大松，柳光強：《關(guān)于加強我國社會保障基金監(jiān)管的幾點理論思考》，《財政監(jiān)督》2012年第12期，第13頁。信息的公開透明保證了社會對相關(guān)管理部門進行監(jiān)督的渠道暢通性、保證發(fā)現(xiàn)問題及時性。只有公開相關(guān)信息，保證管理信息的透明度，讓社會公眾看得到進展情況和問題，才得以行使其監(jiān)督權(quán)。同時通過對信息進行公開，社會公眾也可以從需求的角度對信息公開工作提出一定要求，給予更多建議。公開社會保險信息也有助于提升社會對于社會保險制度的信心。信息的公開透明說明了社會保險管理部門對其管理和未來發(fā)展的堅定信心，政府的自信增強了社會公眾對社會保險制度的信心和信任感。對社會保險信息的公開也有助于推動我國政府部門不斷完善社保管理工作。來自全社會的監(jiān)督壓力給了政府不斷進行工作、管理方法改良的動力，提高了政府部門的工作積極性。政府的宗旨是為人民服務(wù)，為百姓辦事，解群眾疾苦。借助公開接收來自社會的需求和建議也幫助政府部門找到了工作的方向。有關(guān)部門可以在實踐中不斷完善管理方法和制度，從而更好地推動我國社會保險機制的發(fā)展和完善。

二、社會保險信息公開的法律基礎(chǔ)

2008年《政府信息公開條例》是政府信息公開領(lǐng)域的基本制度，規(guī)定了政府信息公開的范圍、方式和程序等，目的是打造透明政府。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國重大若干問題的決定》更是強調(diào)了開放型政府的重要性，要求堅持公開為常態(tài)，不公開為例外的原則。社會保險信息公開起步較早，2007年，勞動與社會保障部已頒發(fā)了《關(guān)于建立社會保險信息披露制度的指導(dǎo)意見》（勞社部發(fā)〔2007〕19號文）?！吨腥A人民共和國社會保險法》、《人力資源社會保障部關(guān)于進一步健全社會保險信息披露制度的通知》（人社部發(fā)〔2014〕82號）和國務(wù)院辦公廳2015年發(fā)布的《政府信息公開工作要點》（國辦發(fā)〔2015〕22號）對社會保險信息公開工作做出了進一步的規(guī)定和要求。

2007年《關(guān)于建立社會保險信息披露制度的指導(dǎo)意見》（勞社部發(fā)〔2007〕19號文）指出，參加社會保險情況的披露信息包括各項社會保險參保人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)、享受待遇情況。《社會保險法》第四條規(guī)定了用人單位和個人有查詢繳費記錄、個人權(quán)益記錄以及獲取社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供的社會保險咨詢服務(wù)的權(quán)利?！渡鐣ｋU法》第70條規(guī)定，對于參加社會保險的情況以及社會保險基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況應(yīng)當由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)定期向社會進行公布。第71條進一步規(guī)定了應(yīng)當定期向社會公布全國社會保障基金的收支、管理和投資運營情況。2014年年底，人力資源與社會保障部專門下發(fā)《人力資源社會保障部關(guān)于進一步健全社會保險信息披露制度的通知》（人社部發(fā)〔2014〕82號）要求建立報告?zhèn)浒钢贫?，?015年底前，省、市兩級都要建立社會保險信息披露工作制度。國務(wù)院辦公廳《2015年政府信息公開工作要點》（國辦發(fā)〔2015〕22號）進一步要求及時發(fā)布基本醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄，以及基本醫(yī)療保險、工傷保險診療項目范圍、輔助器具目錄等信息。

省級政府也對其社會保險信息公開工作做出了更加具體的規(guī)定。例如2007年，吉林省社會保險事業(yè)管理局印發(fā)《吉林省社會保險信息披露制度實施辦法》（吉社?！?007〕50號），具體規(guī)定了當?shù)厣鐣ｋU信息披露的內(nèi)容和披露形式。2014年，廣東省人力資源與社會保障廳印發(fā)的《廣東省社會保險信息公開暫行辦法》（粵人社發(fā)〔2014〕171號）還要求公開社會保險有關(guān)發(fā)展規(guī)劃，社會保險重大事項、突發(fā)性事件以及違規(guī)違紀典型案例的處理和整改情況；要求上一年度的社會保險信息披露應(yīng)當在每年4月份完成；并提供了5種必須的公開渠道和四種可選擇公開渠道。①必須公開的渠道和方式：政府公報、單位門戶網(wǎng)站、社會保險白皮書、服務(wù)窗口和電話咨詢；可選擇的公開渠道和方式：新聞發(fā)布會、現(xiàn)場咨詢會、宣傳欄（牌）和電視、廣播、報刊、微信、微博等媒體。詳見《廣東省社會保險信息公開暫行辦法》（粵人社發(fā)〔2014〕171號）。

三、我國社保信息公開現(xiàn)狀與存在的問題

為了解當前社會保險信息的公開情況，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所國家法治指數(shù)研究中心于2015年12月-2016年2月間對各省級政府及人力資源與社會保障部門門戶網(wǎng)站發(fā)布社會保險相關(guān)信息的情況進行了觀察。社會保險信息公開實證調(diào)研重點考察了5項基本險種的參?；厩闆r、保險基金收支結(jié)余運營情況、年繳費基數(shù)和藥品目錄、診療范圍5大項的信息公開情況。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多省份加強了社會保險信息的披露工作，但是總體而言，當前我國社會保險信息披露工作的進展不盡理想，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）社保信息公開不到位

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)的社會保險信息公開工作做的不到位。社保信息披露通告是民眾獲取社會保險基本信息的最便捷通道，但是當前省級政府的人力資源與社會保障部門發(fā)布披露通告或是相關(guān)統(tǒng)計報告的情況很不理想。在31家省級政府中，只有7家發(fā)布了本地方的社保信息披露通告，占比22.58%；6家公布了相關(guān)的統(tǒng)計報告，占比19.35%。統(tǒng)計公告的缺失導(dǎo)致很多具體的信息公開受阻。例如觀察發(fā)現(xiàn)有13家省級政府未找到任何社會保險的參保人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)、基金收支結(jié)余情況的相關(guān)信息，其還具有的共同特點就是基本信息披露通告的缺失。再者，對保險診療項目范圍的認知密切關(guān)系參保人權(quán)利的行使和義務(wù)的履行，是有關(guān)部門必須對公眾進行公開的內(nèi)容。但是對31家省級政府相關(guān)信息調(diào)查顯示，基本發(fā)布基本醫(yī)療、工傷保險診療項目范圍的只有7家，占22.58%，發(fā)布部分診療項目范圍的共16家，占比51.61%，公開情況不容樂觀。

（二）社會保險信息公開范圍不明確

雖然《社會保險法》對社會保險信息披露有強制性規(guī)定，但其對社會保險信息披露的范圍、形式、有效期和披露載體等重要的事項并沒有具體的規(guī)定，也沒有配套的處罰制度，因而使得社會保險信息公開實質(zhì)上成為空話。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公開范圍不明導(dǎo)致的公開混亂問題嚴重。有的地方越是關(guān)系民生問題、公眾辦事所需的信息越是公開的不理想，反而是利用公開渠道發(fā)布領(lǐng)導(dǎo)行蹤、新聞動態(tài)。在公開的信息種類方面還有較嚴重的公開隨意性問題，相關(guān)信息想公開就公開，不想公開可以有各種理由不公開，或者都不用理由直接不公開也沒有人追問。例如就社會保險繳費基數(shù)問題，只有4家省級政府部門網(wǎng)站完整公布了其有關(guān)數(shù)據(jù)，占12.90%；9家社會保險繳費基數(shù)的公布數(shù)據(jù)不完整，占29.03%；18家網(wǎng)站未能公布保險繳費基數(shù)信息，占58.06%。所以目前公開的主動權(quán)仍是掌握在公開者手中而不是社會公眾的手中。

由于《社會保險法》并沒有具體的規(guī)定，社會保險信息公開方面存在制度缺失，導(dǎo)致各省的人力資源與社會保障部門自行確定了相關(guān)社會保險信息的披露范圍，公開標準參差不齊。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，信息披露工作隨意性大，披露不完整或者披露無意義現(xiàn)象頗多。這表現(xiàn)在有關(guān)部門對相關(guān)信息的公開范圍隨意，調(diào)查設(shè)定的指標包含五項基本險種的參?；厩闆r、保險基金收支結(jié)余運營情況、年繳費基數(shù)和藥品目錄、診療范圍五大項。調(diào)查顯示披露不完整現(xiàn)象普遍存在，在對網(wǎng)上的信息公布進行調(diào)查時出現(xiàn)有6家省份的社會保險信息的公開工作只是在其《人力資源與社會保障部年度工作報告》或者是《經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計報告》中對當年參保人數(shù)情況的簡單概述，而沒有關(guān)于社?；鹎闆r的具體說明；還有甚者出現(xiàn)公開后又不知何原因撤下的情況，或者公開的信息不符合關(guān)系民生、群眾辦事所需、便民利民的公開初衷，而僅僅是工作的宣傳與表彰信息。這樣的信息公開效果并不理想。

（三）信息披露渠道或單一，或多渠道信息混亂

信息公開的渠道決定了公開的效果。在當下實際公開工作中，社會保險信息的公開渠道主要以政府、部門的門戶網(wǎng)站為主，因此，網(wǎng)站建設(shè)情況缺失成為制約信息公開的最大障礙。對于部分偏遠地區(qū)，一旦網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持不到位，信息公開工作就會受到相應(yīng)影響。在調(diào)查觀測中遇到個別省份部門網(wǎng)站間歇性無法訪問現(xiàn)象，導(dǎo)致信息獲取受阻。單一渠道不利于良好的信息披露。而公開的渠道過多導(dǎo)致混亂不利于信息的統(tǒng)一，更不利于信息查詢。反應(yīng)在實際公開工作中出現(xiàn)社會保險信息可能在其政府門戶網(wǎng)站公布，也可能在其下屬人力資源與社會保障部門網(wǎng)站公布，查找社會保險相關(guān)的完整信息要盡可能搜遍所有相關(guān)網(wǎng)站，信息沒有統(tǒng)一的平臺對公眾信息查詢造成了不便?；蛘哂捎谛畔⑹占瘉碓吹牟煌瑢?dǎo)致出現(xiàn)多渠道公開信息偏差，不僅沒有便民反而對公眾信息使用造成了困擾。

（四）公開信息名稱不統(tǒng)一，不利于查詢

受互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的影響，調(diào)查中各省份在網(wǎng)站公開方面都有了一定的起色，但相關(guān)法律法規(guī)對社會保險信息披露載體沒有具體限定實際工作中由各地自由制定公告名稱，這使在對31個省的有關(guān)門戶網(wǎng)站社會保險信息公開情況的實際調(diào)查中工作難度高于預(yù)期，因為發(fā)現(xiàn)僅僅是簡單的名稱搜索并不可取。經(jīng)統(tǒng)計當下的社會保險信息公開文件命名各種各樣：“社會保險信息披露通告”、“社會保險信息統(tǒng)計報告”、“人力資源與社會保險事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報”、“社會保險基本情況”等等各省份關(guān)于社會保險信息披露通告的名稱設(shè)定五花八門；還有甚者一個省份連續(xù)幾個年份使用的是不同名稱進行公布。對缺乏專業(yè)知識的普通民眾理解和受用形成障礙。

（五）信息更新不及時、不規(guī)范

信息更新的及時性也是決定信息公開效果的重要因素，而發(fā)現(xiàn)當下實際工作中的問題還有數(shù)據(jù)更新不及時，大部分省份的社會保險相關(guān)統(tǒng)計信息要半年甚至更久之后才能公布，以2014年的《社會保險信息披露通告》發(fā)布時間為例，經(jīng)統(tǒng)計，71.43%的省份社會保險信息披露通告的信息發(fā)布時間在次年6月份之后。而發(fā)布情況好的安徽省在2015年的1月份就有發(fā)布了2014年度信息公告。不同地區(qū)相同年份的社會保險信息發(fā)布時間上相差半年甚至更久；披露時間不固定，同一省份的社會保險信息披露公告在不同的年份發(fā)布時間都不同，時早時晚，隨意性大，如某省2012年的《社會保險信息披露通告》于2014年11月份發(fā)布,2014年的《社會保險信息披露通告》在2015年6月份發(fā)布；披露方式不合理，作為社會保險信息披露主要責任主體的個別省份人力資源與社會保障局發(fā)布的相關(guān)社會保險信息竟然是從第三方諸如新聞報道、媒體宣傳等渠道轉(zhuǎn)載。這種形式看似公開，但公開的信息不系統(tǒng)、不完整、不專業(yè)，難以得到民眾的認可。

（六）政策執(zhí)行不到位

地方政府相關(guān)文件的制定表現(xiàn)出了當前各級政府對信息公開工作的重視，但是在實證調(diào)研中發(fā)現(xiàn)個別地方存在政府發(fā)布了社會保險信息暫行辦法或者是實施辦法的通知文件，并且有具體的公告細節(jié)要求，但是實際工作并未達到文件要求。例如謀省制定文件要求相關(guān)社會保險信息披露工作要在次年的第一季度完成，但是觀察發(fā)現(xiàn)從文件下發(fā)至調(diào)查結(jié)束期間的各年份披露公告都是在次年的6月份之后發(fā)布。說明當下的實際工作中還是存在嚴重的重制定輕執(zhí)行現(xiàn)象。

四、完善路徑

（一）完善法律制度

提高社會保險信息透明度不能僅僅依靠有關(guān)政府和管理部門的自覺性，還應(yīng)該依靠法律的強制力來推行。依照方便辦事、便民利民的原則確定合理的社會保險信息公開范圍，把握好公開尺度，并細化責任分工。同時還應(yīng)一并制定相應(yīng)的追責措施，加強考核問責，對于應(yīng)公開而不公開或者不正確公開的責任主體應(yīng)進行問責。

（二）明確公開范圍

人力資源和社會保障部下發(fā)的《人力資源社會保障部關(guān)于進一步健全社會保險信息披露制度的通知》（人社部發(fā)〔2014〕82號）明確要求各級政府相關(guān)部門規(guī)范和充實社保披露內(nèi)容，確定了社會保險參保情況、繳費情況、享受待遇情況、基金情況等10項社會保險信息披露事項。此外，結(jié)合實際需要，有關(guān)社會保險信息的公開還應(yīng)該包括以下幾點：

1.公開各項保險的參保單位數(shù)、參保人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)等信息。保證社會公眾和參保人基本知情權(quán)的行使。公眾可以大致通過參保人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)等信息判斷當?shù)氐纳鐣ｋU工作進展狀況，了解當?shù)厣鐣藛T構(gòu)成。

2.社會保險基金的投資運作情況，具體包括基金收入、支出、結(jié)余等情況。社會保險基金不透明會影響社會公信力，增加執(zhí)法難度。依據(jù)《社會保險法》第79條以及《政府信息公開條例》等一系列社會保險相關(guān)法律和相關(guān)領(lǐng)域里信息公開特別法的有關(guān)規(guī)定，對社會保險基金投資運作情況應(yīng)該公開，具體包括：基金收支結(jié)余情況、管理和投資運營情況。讓參保人了解基金管理和投資運營情況，才能更好地促進參保人進一步理解并支持社會保險事業(yè)的發(fā)展。

3.個人權(quán)益記錄。包括社會保險登記信息，參保人員獲得相關(guān)補助的信息，個人賬戶基金積累和記賬利率。①詳見《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》。準確完整記錄參保人的繳費、享受待遇的權(quán)益記錄并向參保人告知是社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的法定職責。也是屬于參保人的基本權(quán)利。

4.所在單位的社會保險繳納情況。諸如從何時開始繳納，繳納年限、社保繳納完成情況等。這一項主要是針對單位中的參保個人。保證其對所在單位的參保情況的知情權(quán)，才能幫助其更好地了解社會保險，行使自己的權(quán)利，增加對社會保險的信心。

5.用人單位在社會保險方面的重大違法行為的處理和整改情況公開。對于有違法行為的單位的公開，一來可以促進其整改和完善，面對來自全社會的譴責和關(guān)注勢必會促使其盡快進行整改。二來可以督促其他單位合法進行社會保險的繳納和申報。再者還是對社會公眾的負責，對于有不良記錄的單位，其社會信任度必定會受到一定影響，社會公眾有權(quán)了解各用人單位的社會信用。

6.社會保險基金投資管理人、托管人的任選信息。這一信息無論對參保人、參保單位還是社會公眾都非常重要。社會保險基金投資管理人是參保人所繳資金的直接管理者，對于其是否具有管理資金的能力，能力如何等情況每一位社會保險繳費人都有權(quán)利知道。此外有關(guān)其任選信息的公開保證可以最大限度地讓社會公眾參與到社會保險基金的監(jiān)管中。讓參保人服下定心丸。

（三）規(guī)范公開主體

社會保險信息公開的主體是政府和社會保險行政部門。但是社會保險信息種類較多，因此建議應(yīng)該根據(jù)公開信息的來源或者是實際的信息收集匯總責任方來確定相應(yīng)信息的公開責任主體?！渡鐣ｋU法》第70條規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)系向社會公布參加社會保險情況以及社會保險基金的收入、支出結(jié)余收益情況的主體。人力資源社會保障部《關(guān)于進一步健全社會保險信息披露制度的通知》（人社部發(fā)〔2014〕82號）對社會保險披露主體也有進一步的要求?？傮w而言，公開各項社會保險的參保單位數(shù)、參保人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)信息，以及各個單位的社會保險繳納情況、違法行為處理整改情況都應(yīng)該由各級政府的人力資源與社會保障部門進行整理和公開。

有關(guān)參保人的個人權(quán)益記錄情況，通常各級政府的人力資源與社會保障部門是社會保險的主要經(jīng)辦機構(gòu)，因此依據(jù)《社會保險個人權(quán)益記錄管理辦法》的規(guī)定，其也應(yīng)當是參保人個人權(quán)益記錄的告知主體。

依據(jù)《社會保險法》第71條以及《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的規(guī)定，社?；饡⑸绫；鹜顿Y管理人、社?；鹜泄苋耸嵌ㄆ谙蛏鐣渡绫；鹜顿Y運作有關(guān)情況的責任主體。因此，有關(guān)當?shù)厣鐣ｋU基金的收支、結(jié)余和管理運營情況應(yīng)該由社?；饡撠煂ι鐣娺M行告知。自然，有關(guān)其組織內(nèi)部基金投資管理人、托管人的改選、任免情況也應(yīng)當由基金會來進行公開。

（四）優(yōu)化公開渠道

原先對于參保人的權(quán)利義務(wù)告知主要是通過辦理社會保險業(yè)務(wù)當場分發(fā)權(quán)利義務(wù)告知手冊，而由于手冊的專業(yè)性強，對于大部分的普通群眾其理解度有限。因此建議相關(guān)部門改進宣傳方式和內(nèi)容，更多地使用簡單的話語深入淺出地闡釋相關(guān)內(nèi)容。此外還可以通過增設(shè)咨詢站點，服務(wù)熱線等方式對社會保險信息的獲取提供服務(wù)，并對理解和參與社會保險有困難的民眾提供幫助。

當前，隨著政府信息公開重視度的加強，政府信息公開工作力度的加大，相關(guān)的信息公開平臺多樣。對于社會保險信息的公開平臺不僅有人力資源與社會保障部門的網(wǎng)站、政府門戶網(wǎng)站、還有很多地區(qū)設(shè)置了專門的“社會保險信息網(wǎng)”或者是“保險網(wǎng)”等。但是，為節(jié)約成本和方便民眾查詢，建議建立社會保險信息數(shù)據(jù)庫，通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，統(tǒng)一統(tǒng)計口徑，提高信息公開的規(guī)范性、真實性和有效性。這也避免了多個渠道公開信息不一，將信息不對稱、以及信息失真而可能帶來的損失降低到最小。

（五）工作加強信息技術(shù)的運用

另外，應(yīng)當順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代發(fā)展趨勢，結(jié)合實際需要，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒介進行公開，全面發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢，增強監(jiān)督的技術(shù)含量，確保政策執(zhí)行度。提高社會保險信息透明度。社會保險信息公開的首選途經(jīng)應(yīng)該是網(wǎng)絡(luò)平臺，注重做到應(yīng)上網(wǎng)盡上網(wǎng)。如何加強網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為信息披露提供多樣化的網(wǎng)絡(luò)平臺是未來政府信息公開首先要考慮的問題。

政府管理水平提高，執(zhí)法透明度增加，社會信任感才能提升，社會公眾的社會保險繳費遵從度才能有效提高，在此基礎(chǔ)上的社會保障政策才能真正發(fā)揮作用。加快社保改革進程的前提應(yīng)該是完善社會保險信息公開機制，讓信息透明化，讓改革更有力。

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所