政府信息公開案件的司法審判狀況
——基于司法案例的評估分析

何 淵 張潔瑩

政府信息公開案件的司法審判狀況
——基于司法案例的評估分析

何 淵 張潔瑩

卡多佐認為：“法典和制定法的存在并不使法官顯得多余，法官的工作也并非草率和機械。會有需要填補的空白，也會有需要澄清的疑問和含混，還會有需要淡化——如果不是回避的話——的難點和錯誤”。①[美]卡多佐：《司法過程的性質(zhì)》，蘇力譯，商務(wù)印書館1998年版，第4頁。基于這樣一種思路，我們試圖通過閱讀大量政府信息公開的案例，梳理各級法院受理、審理政府信息公開行政案例的基本情況，考察各級法院在司法實踐中如何適用《政府信息公開條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作意見》（以下簡稱“《意見》”）、《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案例若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“《規(guī)定》”）以及地方性法規(guī)、規(guī)章，了解《條例》在實施過程中的爭點和遇到的突出問題，并從中歸納出帶有普遍性并具有針對性的要點，為《條例》的進一步修改，甚至為《條例》上升為法律做一些基礎(chǔ)性工作。

一、研究方法

（一）檢索過程

為了全面梳理有關(guān)政府信息公開的司法案例，本文擬通過北大法寶V5進行檢索。檢索方法如下：選擇“司法案例”——“全文”，輸入檢索詞“政府信息公開”，選擇匹配方式“精確”——“同篇”——“檢索”。其中，“政府信息公開”系對有關(guān)法律文件的閱讀積累基礎(chǔ)上抽象出來的檢索詞，基本上可以反映司法實踐對涉及政府信息司法案例的表述。

通過檢索，截止2015年4月4日，涉及政府信息公開的刑事案例為7件、民事案例為705件、行政案例為2020件、知識產(chǎn)權(quán)案例為14件、執(zhí)行案例為2件和國家賠償案例25件，共獲得檢索結(jié)果為2773件。

（二）排除案例

1.非行政案例?；诩榷ǖ难芯糠秶脱芯磕康模疚膶⒀芯糠秶抻谟嘘P(guān)“政府信息公開”的行政案例。排除僅僅把“政府信息”作為證據(jù)而出現(xiàn)在裁判文書中的刑事案例7件、民事案例705件、知識產(chǎn)權(quán)案例14件、執(zhí)行案例2件和國家賠償案例25件，同時排除1件無關(guān)案例①參見李厚培案[(2013)粵高法行終字第562號]。和4件重復(fù)案例后，最后剩下了2015件行政案例。

二、案件的省份分布與經(jīng)濟發(fā)展程度

圖2主要分析案件發(fā)生地省份分布情況。從圖2來看，案件發(fā)生地省份分布排名前五的分別為上海、北京、浙江、江蘇及廣州。其中，發(fā)生在上海市的案件有413件，約占總數(shù)的31.1%；發(fā)生在北京市的案件有159件，約占總數(shù)的11.9%；發(fā)生在浙江省的案件有141件，占總數(shù)的10.6%；發(fā)生在江蘇省的案件有117件，占總數(shù)的8.8%；發(fā)生在廣東省的案件有107件，占總數(shù)的8.1%。發(fā)生的案件數(shù)量在50件至60件之間的有河南省，發(fā)生的案件數(shù)量在40件至50件之間的有天津市和山東省，發(fā)生的案件數(shù)量在30件至40件之間的有福建省和湖南省，發(fā)生的案件數(shù)量在20件至30件之間的有四川省和河北省，發(fā)生的案件數(shù)量在10件至20件之間的有重慶市、安徽省及湖北省，發(fā)生的案件數(shù)量在6件至10件之間的有遼寧省、甘肅省及廣西省。發(fā)生在其他省市的案件數(shù)量都在5件以下，總計62件。

圖1 政府信息公開的爭議案例和非政府信息公開爭議案例的比例

圖2 案件發(fā)生地省份分布情況

綜上可以得出以下結(jié)論：經(jīng)濟發(fā)展水平及人均可支配收入的高低與政府信息的需求及知情權(quán)的保護要求成正比，即在上海、北京、浙江、江蘇及廣州這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和人均可支配收入較高的省、市，政府信息對公民在生活、生產(chǎn)、科研等方面產(chǎn)生了重要影響，相比其他經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)及人均可支配收入較低的各省、市、自治區(qū)，這些地區(qū)的公民對知情權(quán)的保護更加重視，對政府信息的需求也更為強烈。

三、當事人信息的統(tǒng)計分析

（一）被告和公開義務(wù)機關(guān)

“被告”和“公開義務(wù)機關(guān)”這兩個指標具有很強的關(guān)聯(lián)性。它們都是用于衡量涉訴政府信息所在的行政領(lǐng)域以及統(tǒng)計政府信息公開糾紛發(fā)生在哪些行政主管部門，主要是探究哪些行政領(lǐng)域的政府信息的實際需要度比較高，哪些行政主管部門所面臨的政府信息公開責任和壓力比較大。圖3主要統(tǒng)計的是被告和公開義務(wù)機關(guān)的領(lǐng)域分布。從圖3來看，人民政府、國土資源和房屋管理部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、規(guī)劃部門及公安部門排前5位。其中，以人民政府為被告或公開義務(wù)機關(guān)的案例有392件，約占總數(shù)的29.5%；以國土資源和房屋管理為被告或公開義務(wù)機關(guān)的案例有324件，約占總數(shù)的24.4%；以住房和城鄉(xiāng)建設(shè)為被告或公開義務(wù)機關(guān)的案例有148件，約占總數(shù)的11.2%；以規(guī)劃部門為被告或公開義務(wù)機關(guān)的案例有109件，約占總數(shù)的8.2%；以公安部門為被告或公開義務(wù)機關(guān)的案例有55件，約占總數(shù)的4.4%。從圖4來看，被告和公開義務(wù)機關(guān)的領(lǐng)域分布還包括街道辦事處、工商行政管理、發(fā)改委、交通、人力資源和社會保障以及環(huán)境保護等。

圖3 被告和公開義務(wù)機關(guān)的行業(yè)領(lǐng)域分布

從以上統(tǒng)計看出，這些行政領(lǐng)域的共同特征是與公民的生產(chǎn)、生活、科研息息相關(guān)，即與公民的利益關(guān)聯(lián)度越大的領(lǐng)域或與行政權(quán)力越密切的領(lǐng)域，所涉及的行政機關(guān)越容易成為被告和公開義務(wù)機關(guān)，這是成正比的。近幾年來，隨著城市更新和農(nóng)村城鎮(zhèn)化也不斷推進，土地和房屋的價格不斷上漲，與此相關(guān)的土地、房屋及規(guī)劃等政府信息成為公民關(guān)注的焦點。公安部門則擁有限制人身自由等與公民切身利益相關(guān)的重要權(quán)力，也有保護公民生命、健康等重要職責，公民自然會充分關(guān)注公安部門的信息。由此，國土資源和房屋管理部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、規(guī)劃部門及公安部門越來越多地成為被告或公開義務(wù)機關(guān)也就不難理解了。

人民政府排第一位的原因在于其掌握政府信息比較全面，同時也有程序上的客觀因素。由于信息不對稱，再加上政府信息一直以來的神秘性，很多政府信息的申請人并不知道確切的或適格的公開義務(wù)主體，申請人往往直接向人民政府申請政府信息。因此，行政機關(guān)內(nèi)部有必要加強政府信息公開的工作協(xié)作和信息共享，以便更好地服務(wù)社會，充分保護公民的知情權(quán)。為此，本文建議行政機關(guān)積極、主動地公開不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，使申請人可以通過網(wǎng)站、公告欄等途徑找到實際需求較大的政府信息。從公開義務(wù)主體和被告的角度來說，這可以減少依申請公開政府信息的壓力。

圖4主要統(tǒng)計的是被告和公開義務(wù)機關(guān)的行政層級情況。按照憲法第30條的規(guī)定，將被告和公開義務(wù)機關(guān)的行政層級分為中央部委、省級（包括自治區(qū)、直轄市）政府及職能部門、地級市（轄區(qū)的市）政府及職能部門、縣（自治縣、不轄區(qū)的市）政府及職能部門、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府。從圖4來看，其中以縣（自治縣、不轄區(qū)的市）政府及職能部門為被告和公開義務(wù)機關(guān)的有786件，約占總數(shù)的59%；以地級市（轄區(qū)的市）政府及職能部門為被告和公開義務(wù)機關(guān)有392件，約占總數(shù)的29%。不難看出，縣級行政機關(guān)和市級行政機關(guān)是最主要的政府信息公開義務(wù)機關(guān)，也最容易成為被告，兩者相加的比例高達88%。另外，以省級（包括自治區(qū)、直轄市）政府及職能部門為被告和公開義務(wù)機關(guān)的有79件，約占總數(shù)的6%；以鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府為被告和公開義務(wù)機關(guān)有67件，約占總數(shù)的5%；以中央部委為被告和公開義務(wù)機關(guān)只有3件，占總數(shù)的比例不到1%。

圖4 被告和公開義務(wù)機關(guān)的行政層級統(tǒng)計

（二）原告

從政府信息公開案例原告的角度來看，主要是探究哪個群體對政府信息的實際需要比較高。圖5主要統(tǒng)計的是原告的身份分布情況。按照《條例》第33條第2款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。因此，公民、法人或者其他組織都可能成為政府信息公開案例的原告。從圖5來看，原告的身份是公民的案例有1263件，占總數(shù)的比例高達95%。原告的身份是法人的案例有26件，約占總數(shù)的2%。原告的“法人”身份主要以公司的形式出現(xiàn)。原告的身份是其他組織的案例有38件，約占總數(shù)的3%。原告的“其他組織”身份主要以村民小組、村辦工廠、合作企業(yè)及法律服務(wù)機構(gòu)等形式出現(xiàn)。由此看來，政府信息公開案例的原告多為個人，法人或者其他組織為少數(shù)情況。

圖5 原告的身份統(tǒng)計

另外，在所檢索到的案例中，原告均為政府信息公開的申請人，并未發(fā)現(xiàn)利害關(guān)系人作為原告的情形。利害關(guān)系人為原告的情況主要出現(xiàn)在涉及第三方個人隱私或者商業(yè)秘密的政府信息公開案例。在此類案例中，行政機關(guān)往往都會履行征詢意見的程序義務(wù)且會根據(jù)第三方的意見決定是否公開政府信息，政府信息的公開往往不會影響利害關(guān)系人的實體利益，因而實踐中鮮有利害關(guān)系人作為原告提起政府信息公開之訴的情況。

四、案例審理信息的統(tǒng)計分析

（一）案例審結(jié)時間

對于案例數(shù)量變化趨勢的統(tǒng)計，本文使用的是“審結(jié)日期”這一指標。通過這一指標，用以描述案例在時間維度上的分布，觀測發(fā)展態(tài)勢。從圖6來看，2008年審結(jié)的案例僅為10件，2010年審結(jié)的案例激增為132件，達到2008年數(shù)量的13.2倍之多；2013年審結(jié)的案例則為261件，在2010年數(shù)量上翻了一番；2014年審結(jié)的案例則高達491件，在短短一年時間內(nèi)幾乎又翻了一番。

圖6 審結(jié)時間

從以上統(tǒng)計至少可以看出三點：其一，政府信息公開爭議案例的數(shù)量在逐年上升，而且上升速率不斷加快。這也將是未來的一個大趨勢。其二，《條例》的出臺和實施促使政府信息公開爭議案例的數(shù)量激增。2008年和2009年審結(jié)的案例分別為10件和71件?！稐l例》正式實施的第一年即2010年，審結(jié)的案例則高達驚人的132件。這與《條例》的出臺和實施息息相關(guān)。其三，《條例》的出臺和實施，使得各級政府變得更加開明和對政府信息持更開放態(tài)度。

（二）終審法院的級別

圖7是對終審法院級別的統(tǒng)計，涉及基層法院、中級法院以及高級法院三個具體指標。從圖7來看，基層法院作為終審法院的有179件，約占總數(shù)的14%。中級法院作為終審法院的有878件，約占總數(shù)的67%，主要包括基層法院一審而中級法院二審的上訴案件和中級法院一審終局的初審案件等兩種類型。高級法院作為終審法院的有254件，約占總數(shù)的19%，主要包括中級法院一審而高級法院二審的上訴案件和高級法院一審終局的初審案件等兩種類型。

圖7 終審法院分布

從以上統(tǒng)計至少可以看出三點：其一，中級法院是做出終審判決的主力軍。其原因有兩個方面，即被告的層級比較高而直接由中級法院進行一審，或者因為原告上訴率過高導(dǎo)致的中級法院作出的二審判決急劇增加。其二，最高法院并沒有作過有關(guān)政府信息公開的終審判決。其原因是由高級法院進行的一審本身比較少，并且原告沒有對高級法院作出的一審判決提起過上訴；或者是因為最高法院沒有受理過有關(guān)政府信息公開的一審案例。其三，政府信息公開案件是一種全新的行政訴訟類型，審判難度較大，并且涉及了原告的切身利益，這都導(dǎo)致兩造之間矛盾突出，上訴率非常高，由級別較高的法院和有經(jīng)驗的法官作出終審判決，更有利于實現(xiàn)《條例》的立法目的，即平衡公共利益和個人利益。

（三）勝訴率和上訴率

勝訴率和上訴率反映的是公民知情權(quán)通過司法途徑得以保障的狀況。

1.勝訴率

這里的勝訴率是指原告的勝訴率，即被告的敗訴率。圖8反映的是一審的統(tǒng)計情況，原告的勝訴率僅13%，而被告的勝訴率卻高達86%。圖9反映的是二審的統(tǒng)計情況，與一審的情況幾乎完全一致，即上訴人的勝訴率僅14%，而被上訴人的勝訴率卻高達85%。

圖8 一審原告勝訴情況注:1. 其他系指原告撤訴、法院移送等情況；2. 另有20起案例，法寶未列明一審勝訴情況。

圖9 二審原告勝訴情況

從以上統(tǒng)計可以看出兩點：其一，我國政府信息公開行政案例的最顯著特點是原告的勝訴率即被告的敗訴率極低，而且有不斷下滑的趨勢。這與我國行政訴訟的整體現(xiàn)狀是基本一致的，據(jù)最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇法官的統(tǒng)計，“10年前行政訴訟的被告敗訴率占30%左右，近年來下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%”。①張渝文：《再插手民告官案，拿行政機關(guān)“說事”》，《大河報》2014年11月5日。其二，原告的勝訴率低，并不等于公民的知情權(quán)沒有受到充分的保護。從一些案例來看，雖然從訴訟的角度看，原告沒有勝訴，但從結(jié)果的角度看，原告已經(jīng)實際獲得所需的政府信息，知情權(quán)已經(jīng)得到了充分保障。主要包括以下兩種情形：第一，原告在庭審前已經(jīng)實際獲得所需政府信息的情況下仍提起訴訟，進而被法院駁回。第二，原告在庭審過程中實際獲得了涉訴的政府信息，但法院考慮到撤銷政府的行政行為并無實際必要或沒有現(xiàn)實意義，因而也沒有判決原告勝訴。

2.上訴率

從圖10來看，高達82%的原告選擇了繼續(xù)上訴，只有18%的原告選擇尊重一審判決。從以上統(tǒng)計可以看出兩點：其一，作為新型的政府信息公開行政案件的審判質(zhì)量和效果有待于進一步提高。最高人民法院《關(guān)于健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》第22條明確規(guī)定：“不得以上訴率等單項考核指標評價辦案質(zhì)量和效果……”。但不可否認的是，上訴率在一定程度上可以作為評價各級法院政府信息公開案件的審判質(zhì)效、績效的指標之一。其二，政府信息公開案例涉及的大都是原告的重要利益，如與城市更新有關(guān)的土地、房屋及拆遷許可等政府信息，這些切身利益是原告不會輕易放棄的。

圖10 上訴率

五、案例中爭點的統(tǒng)計分析

（一）總體分析

對政府信息公開案例爭點進行統(tǒng)計分析的目的在于，觀察爭議聚焦在《條例》的哪些條款，以及發(fā)生在政府信息公開工作的哪些具體環(huán)節(jié)。

1.具體指標的介紹

對爭點進行統(tǒng)計，首先面臨的是對爭點的類型化，從而確定統(tǒng)計指標?；趯Α稐l例》的實施評估的既有研究目的，本文按《條例》的框架對爭點進行類型化，具體包括政府信息、范圍、申請條件、公開職責、公開方式、公開程序、監(jiān)督保障及公開與否等指標。需要指出的是，由于一個案例可能同時討論數(shù)個爭點，所以案例數(shù)量和爭點數(shù)量并不是一一對應(yīng)的關(guān)系?！罢畔ⅰ敝笜酥饕ㄈ缦虑樾危海?）所申請信息是否構(gòu)成政府信息；（2）政府信息是否存在；（3）是否在履行職責過程中形成信息；（4）非行政機關(guān)制作的政府信息。

“公開范圍”指標包括應(yīng)公開的范圍和不予公開的范圍兩部分。應(yīng)公開的范圍包括如下情形：（1）申請的政府信息是否屬于主動公開的信息；（2）是否屬于公開范圍；（3）是否屬于公共企事業(yè)單位的公開職權(quán)范圍。不予公開的范圍則包括如下情形：（1）國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私；（2）國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定；（3）過程性信息；（4）內(nèi)部信息；（5）重復(fù)申請。

“申請條件”指標主要包括如下情形：（1）是否提供對申請信息具有自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的合理說明；（2）申請內(nèi)容是否明確；（3）由律師代為申請政府信息公開需要符合哪些條件。

“公開職責”指標主要包括如下情形：是否屬于行政機關(guān)的公開職權(quán)范圍，即由誰公開的問題?！肮_方式”指標主要包括如下情形：（1）告知的形式是否按照申請的形式給予提供；（2）僅口頭答復(fù)而未書面答復(fù)。

“公開程序”指標主要包括申請、指導(dǎo)、處理、期限與提供等依申請公開的程序。

“監(jiān)督保障”指標主要包括如下情形：（1）被告是否履行了訴訟義務(wù)；（2）被告是否適格、復(fù)議機關(guān)是否具有行政復(fù)議的法定職責；（3）是否符合起訴條件；（4）是否屬于受案范圍；（5）是否可以獲得行政賠償；（6）與政府信息公開無關(guān)的復(fù)議中的問題；（7）合議庭組成的合法性問題；（8）原告是否超過起訴期限、復(fù)議期限；（9）法律適用問題。

“公開與否”指標主要是從結(jié)果上來界定的，具有兜底性質(zhì)的指標，主要包括如下情形：（1）提供的信息是否準確或者真實；（2）是否完全履行了政府信息公開職責（部分答復(fù)有異議、全部答復(fù)有異議及不答復(fù)）；（3）行政機關(guān)答復(fù)的內(nèi)容是否同申請人要求獲知的內(nèi)容一致；（4）重復(fù)申請；（5）行政機關(guān)無需重復(fù)提供信息；（6）歷史信息；（7）檔案信息。

2.總體評價

從圖11和圖12來看，涉訴爭點排名前5名的分別是“政府信息”、“公開與否”、“公開程序”、“不予公開范圍”及“公開職責”等指標。其中，有420個案例涉及了“政府信息”指標，占全部1327個案例的31.6%,占全部爭點總數(shù)的22%。該指標的主要爭議系“是否構(gòu)成政府信息”以及“政府信息是否存在”這兩個問題。有278個案例涉及了“不予公開范圍”指標，占全部1327個案例的20.9%,占全部爭點總數(shù)的15%。該指標的主要爭議系“國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”、“國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”、“過程性信息”及“內(nèi)部信息”等。有148個案例涉及了“公開職責”指標，占全部1327個案例的11.2%,占全部爭點總數(shù)的8%。該指標的主要爭議系由誰公開政府信息的問題。有308個案例涉及了“公開程序”指標，占全部1327個案例的23.2%,占全部爭點總數(shù)的16%。該指標的主要爭議系答復(fù)、告知補正、說明理由、征詢意見及送達等政府信息公開的程序。涉及“公開與否”指標的案例高達417個，占全部1327個案例的31.4%,占全部爭點總數(shù)的22%，這與該指標的兜底性質(zhì)有關(guān)。

圖11 涉訴爭點的數(shù)量

圖12 涉訴爭點的比例

（二）二級指標的細化

1.“政府信息”指標

從圖13來看，在涉及“政府信息”指標的420個案例中，有266個案例存在“是否存在政府信息”的爭議，約占該指標總數(shù)的63.3%，占全部1327個案例的20%。有136個案例存在“是否構(gòu)成政府信息”的爭議，約占該指標總數(shù)的32.4%，占全部1327個案例的10. 2%。有18個案例存在“是否在履行職責過程中形成信息”的爭議，約占該指標總數(shù)的4. 3%，占全部1327個案例的1.4%。由此看來，原告和被告之間對于“是否存在政府信息”以及“是否構(gòu)成政府信息”這兩個問題存在較多爭議。

圖13 “政府信息”指標

2.“不予公開范圍”指標

從圖14來看，在涉及“不予公開范圍”指標的278個案例中，有131個案例存在是否屬于“國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”的爭議，約占該指標總數(shù)的47.1%，占全部1327個案例的9.9%。有80個案例存在“國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”的爭議，約占該指標總數(shù)的28.8%，占全部1327個案例的6%。有31個案例存在“過程性信息”的爭議，約占該指標總數(shù)的11.2%，占全部1327個案例的2.3%。有36個案例存在“內(nèi)部信息”的爭議，約占該指標總數(shù)的12.9 %，占全部1327個案例的2.7%?！安挥韫_范圍”屬于政府信息公開的排除范圍，最主要的兩個理由是“兩秘密一隱私”和“三安全一穩(wěn)定”，這是一個行政機關(guān)最為熱衷，公民最為反感，而法院最為迷惑的爭點。

圖14 “不予公開范圍”指標

3.“申請條件”指標

從圖15來看，在涉及“申請條件”指標的125個案例中，有51個案例存在“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的爭議，約占該指標總數(shù)的40.8%，占全部1327個案例的3.8%。有72個案例存在“申請內(nèi)容是否明確”的爭議，約占該指標總數(shù)的57.6%，占全部1327個案例的5.4%。有2個案例存在“律師代申請需要符合的條件”的爭議，約占該指標總數(shù)的1. 6%，占全部1327個案例的0.2%。開的情形下是否說明理由，以及如何合法答復(fù)申請公開應(yīng)當主動公開的政府信息。在涉及“公開程序”指標的308個案例中，有12個案例存在“提供”的爭議，約占“公開程序”指標總數(shù)的3.9%，占全部1327個案例的0.9%，存在的主要情形如下：法律適用問題，費用問題，以及送達問題。

圖15 “申請條件”指標

圖16 “公開程序”指標

六、案例中高頻法條的統(tǒng)計分析

本文統(tǒng)計的條文摘引自法院裁判文書的判決理由部分，并且僅限于與政府信息公開直接相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。之所以并沒有將關(guān)于政府信息公開的特別法①比如，《中華人民共和國行政許可法》第5條第2款規(guī)定，有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當公布；未經(jīng)公布的，不得作為實施行政許可的依據(jù)。行政許可的實施和結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的外，應(yīng)當公開。納入統(tǒng)計范圍，原因在于本文探討的主要是政府信息公開的一般性規(guī)則，評估的是《條例》的實施狀況。

（一）高頻法律依據(jù)

從圖17來看，《條例》的被引用率最高，頻次高達985次。這與《條例》的行政法規(guī)的法律性質(zhì)和作為政府信息公開的主要依據(jù)有著直接的關(guān)系?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案例若干問題的規(guī)定》（簡稱為“規(guī)定”）的被引用率排第二位，達到350次。這與《規(guī)定》的司法解釋的法律性質(zhì)和程序性規(guī)定存在直接的關(guān)系。案發(fā)地的地方性法規(guī)和政府規(guī)章（簡稱為“地方性規(guī)定”）總計被引用了299次，排在第三位。這與《地方性規(guī)定》具有的地方特色和實施細則性質(zhì)密切相關(guān)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于施行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》（簡稱為“意見”）總計被引用了46次，排在最后。這與《意見》的高度抽象性和制定主體的特殊地位可能有一定的關(guān)系。

圖17 高頻法律依據(jù)

由此看來，各級法院在政府信息公開案件中適用的法律依據(jù)主要還是中央的規(guī)定，包括國務(wù)院的《條例》和最高法院的《規(guī)定》。地方性規(guī)定只起到補充作用，地方各級人大及其地方政府在實施國務(wù)院《條例》過程中制定的絕大多數(shù)地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，并沒有成為司法判決的法律依據(jù)。同樣，在司法實踐中，各級法院很少適用中央部委在實施國務(wù)院《條例》過程中制定的規(guī)章和行政規(guī)范性文件。

（二）《條例》中的高頻條款

從圖18來看，《條例》的前五位的高引用率法條是：第21條、第2條、第24條、第17條及第13條。其中，第21條被引用440次、第2條被引用279次、第24條被引用255次、第17條被引用178次、第13條被引用140次。從被引用的頻率可以看出政府信息公開案例涉及的重要問題。從第21條可知，司法和行政程序中重點關(guān)注的都是行政機關(guān)的答復(fù)內(nèi)容是否合法。第21條表面上是一項程序性條款，但本質(zhì)卻是政府履行信息公開義務(wù)的行為是否合法這一實體判斷。從第2條可知，申請的信息是否構(gòu)成政府信息也是重要爭點。從第24條可知，程序方面需要重點關(guān)注的是答復(fù)期限等問題。對申請人而言，是否按期作出答復(fù)是提起作為和不作為之訴的界分。第17條涉及的政府信息公開主體的職責，對申請人而言，則是向誰提起政府信息公開的問題。第13條則直接涉及的是政府信息申請者是否存在生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。規(guī)定》本身的立法質(zhì)量非常高。早在2004年1月19日，上海市政府第29次常務(wù)會議通過第一個《上海市政府信息公開規(guī)定》，比《政府信息公開條例》整整早了3年。2008年4月28日，上海市人民政府通過了第二個《上海市政府信息公開規(guī)定》，并在2010年12月20日修正并重新發(fā)布。

圖18《條例》中的高頻條款

圖19 地方性規(guī)定的適用統(tǒng)計

從圖2看出，以浙江省所轄的行政機關(guān)為被告有141件，約占全部1327個案例的10. 6%。而從圖19可以看出，在所有發(fā)生在浙江省的141件案例中，其中有11件案例引用了浙江省的地方規(guī)章《浙江省政府信息公開暫行辦法》的相關(guān)條款，比例達到7.8%。值得注意的是，作為浙江省的省會城市的杭州市和較大市的寧波市分別引用了地方性規(guī)定各 3次。除此之外，其他的省市引用地方性規(guī)定的次數(shù)都在5次以下。

（四）上海市規(guī)定的高頻條款

圖20 上海市規(guī)定的高頻條款

從圖20來看，排在《上海市政府信息公開規(guī)定》（以下簡稱《上海市規(guī)定》）的高頻條款前五位的是：第23條、26條、21條、14條、12條。上述高頻條款的內(nèi)容與前文統(tǒng)計的《政府信息公開條例》的有關(guān)條款基本一致。就具體的高頻條款來看，分別為第23條引用了157次，第26條引用了60次，第21條引用了45次，第14條引用了35次，以及第12條引用了26次。絕大多數(shù)的情況下，《上海市規(guī)定》的條款是與《條例》的條款在同一份判決書中被一并被引用，很少存在單獨被引用的情況。

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

2.非政府信息公開爭議案例。通過仔細閱讀判決書后，我們對2015件行政案例作了進一步的類型化，將這些案例再次細分為政府信息公開的爭議案例和非政府信息公開爭議案例。政府信息公開的爭議案例是指以“政府信息公開”為核心爭點的案例（簡稱“案例”）。非政府信息公開爭議的案例是指僅僅在全文中出現(xiàn)“政府信息公開”字樣，但僅僅把“政府信息”作為證據(jù)，并非以“政府信息公開”為核心爭點的案例（簡稱“證據(jù)”）。

在實踐中，非政府信息公開爭議的案例具體表現(xiàn)為以下幾種類型：

第一類案例，原告或上訴人通過政府信息公開途徑獲得的“行政決定書”，成為提起行政訴訟或行政復(fù)議的前提條件。如李長亮等案[（2015）蚌行終字第00053號]②本部分案例名的縮寫，參見葉必豐：《行政法與行政訴訟法》（第3版），高等教育出版社2015年版，第301頁。中，原告為核實拆遷行為的合法性問題，依據(jù)《條例》之規(guī)定，向蚌山區(qū)政府申請公開房屋征收的相關(guān)政府文件信息，而蚌山區(qū)政府在法定期限內(nèi)向原告公開了其作出的《征收公告》。于是，原告對《征收公告》這個行政行為提起了行政復(fù)議。

第二類案例，原告或上訴人通過政府信息公開途徑確認“行政處罰”的政府信息不存在，從而來證明違法行為不存在。這主要集中在治安處罰領(lǐng)域。如程蘇珍案[(2014)浙紹行終字第72號]中，上訴人提交了北京市公安局出具的《政府信息不存在告知書》，證實上訴人申請獲取的“本人在天安門廣場擾亂公共秩序被查獲、立案和移交浙江省嵊州市公安局的信息”信息不存在，從而試圖證明上訴人沒有在天安門廣場擾亂公共秩序。法院認可了該證據(jù)的真實性、合法性，但認為該《政府信息不存在告知書》不能否定北京市公安局天安門地區(qū)分局的《訓(xùn)誡書》所證明上訴人到天安門地區(qū)信訪的真實性。

第三類案例，原告或上訴人通過政府信息公開途徑獲得的“政府信息”，作為證明行政行為違法的證據(jù)。這是最常見的類型，主要體現(xiàn)在土地征收、拆遷許可、建設(shè)規(guī)劃許可、教育行政、治安處罰、交通行政、工商行政、房產(chǎn)登記、社保信息、勞動保障及行政監(jiān)督等領(lǐng)域。如葛長福案[（2014）通行初字第51號]中，上訴人通過向國家發(fā)展和改革委員會等行政機關(guān)申請信息公開，得到的答復(fù)是“該安置房的立項手續(xù)及規(guī)劃許可證”等信息并不存在，從而證明北京市通州區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會的房屋拆遷行為不具有合法性。

由圖1看出，在前文檢索到的2020件行政案例中，政府信息公開的爭議案例為1327件，約占總數(shù)的66%，非政府信息公開爭議的案例為688件，約占總數(shù)的34%。這些非政府信息公開爭議的案例僅僅在判決書事實部分中出現(xiàn)“政府信息公開”字樣，并不以“政府信息公開”為核心爭點。基于此，為了更好地聚焦“政府信息公開”這一主題，本文擬排除所有非政府信息公開爭議的案例，即以剩下的1327件政府信息公開的爭議案例為最終的研究范圍。