《政府信息公開(kāi)條例》中“國(guó)家安全”例外規(guī)定的完善

肖衛(wèi)兵

《政府信息公開(kāi)條例》中“國(guó)家安全”例外規(guī)定的完善

肖衛(wèi)兵

2015年7月1日，我國(guó)新的《國(guó)家安全法》得以通過(guò)實(shí)施。這次國(guó)家安全法的出臺(tái)有很多亮點(diǎn)，其中一個(gè)最大亮點(diǎn)就是對(duì)“國(guó)家安全”這個(gè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了首次界定。①李忠：《國(guó)家安全法的六大亮點(diǎn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年7月13日。這一界定對(duì)規(guī)范《政府信息公開(kāi)條例》第8條所規(guī)定的“國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”例外，通稱“三安全一穩(wěn)定”例外或不予公開(kāi)理由的具體適用提供了指引。有助于解決該條在實(shí)施過(guò)程中所遇到的諸多困難。我國(guó)正在考慮修改《政府信息公開(kāi)條例》，未來(lái)有必要對(duì)第8條進(jìn)行修改完善。本文結(jié)合新《國(guó)家安全法》的出臺(tái)就《政府信息公開(kāi)條例》當(dāng)中的國(guó)家安全例外規(guī)定完善進(jìn)行分析，供大家參考。

一、條例第8條“三安全一穩(wěn)定”規(guī)定的爭(zhēng)論評(píng)析

一方面，規(guī)定在總則部分的《政府信息公開(kāi)條例》第8條的“三安全一穩(wěn)定”條款是否是公共利益因素具體化條款，還是作為和其他如國(guó)家秘密等例外的一種，一直是研究領(lǐng)域的爭(zhēng)論焦點(diǎn)；另一方面，實(shí)踐中確有行政機(jī)關(guān)援引該條款答復(fù)申請(qǐng)人并產(chǎn)生了一些糾紛。因此，如何界定和理解“三安全一穩(wěn)定”或國(guó)家安全就顯得十分必要。

（一）第8條是否可以作為獨(dú)立例外適用的分歧

我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》在總則中第8條規(guī)定了一條不予公開(kāi)的兜底條款，該條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。我們通稱“三安全一穩(wěn)定”例外。有關(guān)該條規(guī)定的爭(zhēng)議很大。該條沒(méi)有規(guī)定在第14條當(dāng)中和國(guó)家秘密等不予公開(kāi)理由并列，而是出現(xiàn)在總則當(dāng)中。這就產(chǎn)生了一種說(shuō)法，即認(rèn)為第8條僅可作為原則規(guī)定，不能直接作為政府信息公開(kāi)實(shí)施中的依據(jù)。因此，第8條可以視為是政府信息公開(kāi)中保障公共利益的原則，即在公開(kāi)政府信息時(shí)，不得危及公共利益，而國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定則是公共利益因素的具體表現(xiàn)。②練育強(qiáng)：《政府信息公開(kāi)條例》第8條的理解與運(yùn)用，《行政法學(xué)研究》2011年第2期，第81頁(yè)。不過(guò)，有學(xué)者指出我國(guó)現(xiàn)行的《政府信息公開(kāi)條例》第8條存在邏輯矛盾。①王錫鋅：《信息公開(kāi)的制度實(shí)踐及其外部環(huán)境：以政府信息公開(kāi)的制度環(huán)境為視角的觀察》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》2009年第2期，第66頁(yè)。這是因?yàn)榈?條可視為是關(guān)于政府信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益的規(guī)定，但又是有關(guān)政府信息不得公開(kāi)的規(guī)定，可危及后果卻無(wú)法事先得知。第八條到底是維護(hù)公共利益的原則性規(guī)定還是一種特殊例外并沒(méi)有形成統(tǒng)一意見(jiàn)?；诖耍罡呷嗣穹ㄔ鹤罱K出臺(tái)的《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》刪除了之前發(fā)布的征求意見(jiàn)稿當(dāng)中的“三安全一穩(wěn)定”例外。對(duì)此，最高人民法院負(fù)責(zé)人的解釋是：在公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)，多數(shù)網(wǎng)民對(duì)征求意見(jiàn)稿將“三安全一穩(wěn)定”解釋為例外信息持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“三安全一穩(wěn)定”并非條例規(guī)定的例外信息，司法解釋不應(yīng)枉加限縮。而且，“三安全一穩(wěn)定”作為不確定法律概念，涵蓋的信息范圍過(guò)于寬泛，且與國(guó)家秘密等制度之間存在競(jìng)合關(guān)系，沒(méi)必要單獨(dú)列舉。

二、“三安全一穩(wěn)定”例外案例概覽及適用難點(diǎn)分析

條例實(shí)施7年來(lái)，得益于最高人民法院所公布的裁判文書，有14個(gè)案例是和規(guī)定在第8條當(dāng)中的“三安全一穩(wěn)定”例外直接相關(guān)的。這些案例和大量產(chǎn)生的數(shù)以萬(wàn)計(jì)的政府信息公開(kāi)案例相比，雖然所占比重非常低，但是卻對(duì)實(shí)踐提出了非常大的挑戰(zhàn)。

（一）“三安全一穩(wěn)定”案例總體分析

基于所公布的裁判文書，我們以“《政府信息公開(kāi)條例》第8條”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，截止2015年6月30日，得到了相關(guān)案例，之后通過(guò)研讀去除了一些和該條實(shí)際上并不相關(guān)的案例，最終篩選出了14個(gè)直接相關(guān)案例。如下表1是這些案例的基本信息。

表1 “三安全一穩(wěn)定”案例列表

從這14個(gè)案例所發(fā)生的年份來(lái)看，涉及“三安全一穩(wěn)定”的行政訴訟呈現(xiàn)增加的趨勢(shì)，但和其他例外相比，其總體數(shù)量并不多，也并沒(méi)有出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。這說(shuō)明行政機(jī)關(guān)在適用第8條答復(fù)申請(qǐng)人時(shí)是持相對(duì)慎重態(tài)度的。

從發(fā)生地域來(lái)看，上海居多，有6件，占比43%。北京次之，有3件。天津第三，有2件。其他地方，江蘇、四川與浙江各1件（見(jiàn)表2）。這說(shuō)明第8條的適用相對(duì)較為集中，以長(zhǎng)三角和京津冀地區(qū)最為突出。

表2 “三安全一穩(wěn)定”案件發(fā)生地域

從所涉及部門來(lái)看，規(guī)劃部門最多，有4件，占比29%。區(qū)縣3件，占比21%。住建部和審計(jì)部門各有2件。其他的還涉及航空、人保和食藥監(jiān)部門，各占1件（見(jiàn)表3）。這說(shuō)明規(guī)劃、住建和審計(jì)部門適用第8條的實(shí)踐最為突出。

表3 “三安全一穩(wěn)定”案件發(fā)生部門

如果將“三安全一穩(wěn)定”細(xì)分成國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定四個(gè)類別來(lái)看，社會(huì)穩(wěn)定答復(fù)最多，共9件，占比64%。其次是國(guó)家安全答復(fù)，有4件，占比29%。其中1件關(guān)涉國(guó)家秘密，另外3件都和軍事安全相關(guān)。公共安全答復(fù)1件。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)安全答復(fù)（見(jiàn)表4）。這說(shuō)明第八條的適用，其實(shí)更多針對(duì)的是社會(huì)穩(wěn)定和傳統(tǒng)的國(guó)家安全概念。

表4 “三安全一穩(wěn)定”案件具體細(xì)分類別

基于這4大類，涉及國(guó)家安全的具體信息，包括民航秘密規(guī)定、國(guó)防和駐京部隊(duì)建設(shè)用地內(nèi)容以及現(xiàn)勢(shì)地形圖。涉及公共安全的有軌道交通施工設(shè)計(jì)圖紙。其他都涉及社會(huì)穩(wěn)定，包括動(dòng)拆遷補(bǔ)償、高評(píng)委名單、給排水系統(tǒng)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食藥品違法案件、世博動(dòng)拆遷總決算審計(jì)報(bào)告、世博居民拆遷項(xiàng)目決算審計(jì)報(bào)告和私房改造信息等。

從法院判決結(jié)果來(lái)看，被法院撤銷的只有1件。因被告即答復(fù)機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中改變?cè)却饛?fù)而最終被法院確認(rèn)違法的有1件。其余案件都得到法院支持，原告起訴被駁回。但是在所有支持行政機(jī)關(guān)答復(fù)結(jié)果當(dāng)中，有1件較為特殊。該案雖判決結(jié)果是駁回原告起訴，但法院在判決書當(dāng)中卻指出了答復(fù)機(jī)關(guān)以“三安全一穩(wěn)定”例外答復(fù)時(shí)的不妥當(dāng)性（見(jiàn)表5）。

表5 “三安全一穩(wěn)定”案件訴訟結(jié)果

（二）“三安全一穩(wěn)定”例外適用難點(diǎn)分析

雖然基于信息不存在、非本機(jī)關(guān)之類的答復(fù)增加了各級(jí)行政機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)工作量，但是實(shí)踐過(guò)程中對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)提出的最大挑戰(zhàn)不是來(lái)自這些例外，而是國(guó)家秘密等法定例外，而這其中又以“三安全一穩(wěn)定”例外最為突出。由于《政府信息公開(kāi)條例》第8條所規(guī)定的“三安全一穩(wěn)定”例外比較原則，這個(gè)實(shí)踐帶來(lái)了要么適用困難，要么適用混亂，甚至出現(xiàn)濫用情況。

1.適用困難

這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在適用三安全一穩(wěn)定理由答復(fù)時(shí)，難以說(shuō)理舉證，導(dǎo)致慎用甚至不用。在不得不用的時(shí)候，又要承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)生在上海浦東的兩起來(lái)自同一個(gè)申請(qǐng)人的政府信息公開(kāi)行政訴訟案件充分反映了“三安全一穩(wěn)定”理由在具體適用上的困難。兩件行政訴訟涉及申請(qǐng)人徐某向浦東新區(qū)審計(jì)局遞交了分別涉及“世博動(dòng)拆遷總決算審計(jì)報(bào)告”和“世博居民拆遷項(xiàng)目決算審計(jì)報(bào)告”的兩項(xiàng)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。浦東新區(qū)審計(jì)局以可能危及“三安全一穩(wěn)定”為由不予公開(kāi)。申請(qǐng)人不服該答復(fù)，因而向浦東新區(qū)法院提起了行政訴訟。案件主要爭(zhēng)議集中在“三安全一穩(wěn)定”例外的判定是否一定需要主管部門書面批準(zhǔn)件。上海出于限制第8條濫用方面的考慮，在其頒布的《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》第6條第2款設(shè)置了要報(bào)本級(jí)政府信息公開(kāi)主管部門審查的門檻。意圖通過(guò)從程序上對(duì)“三安全一穩(wěn)定”例外適用進(jìn)行適當(dāng)限制。但是該限制并沒(méi)有賦予主管部門審批的權(quán)力，即行政機(jī)關(guān)只需書面報(bào)告，而無(wú)需經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，即可予以適用。因此從根源上難以完全防止濫用的可能。即使行政機(jī)關(guān)在并不是濫用情況下啟動(dòng)第8條答復(fù)時(shí)，主管部門的同意卻難以獲取，從而得不到法院支持。雖然最終浦東新區(qū)法院維持了浦東新區(qū)審計(jì)局“三安全一穩(wěn)定”例外答復(fù)，但是這兩起行政訴訟案件預(yù)示著有必要進(jìn)一步研究“三安全一穩(wěn)定”例外的合理適用。①上海市浦東新區(qū)審計(jì)局課題組：《審計(jì)信息公開(kāi)行政爭(zhēng)議淺析》，《電子政務(wù)》2014年第10期，第46頁(yè)。

2.適用混亂

有的時(shí)候行政機(jī)關(guān)將本不是本機(jī)關(guān)公開(kāi)職責(zé)權(quán)限范圍的也適用三安全一穩(wěn)定答復(fù)申請(qǐng)人，結(jié)果導(dǎo)致敗訴。在王桂英與天津市北辰區(qū)人民政府信息公開(kāi)案中，原告王桂英曾向被告天津市北辰區(qū)人民政府申請(qǐng)公開(kāi)“在進(jìn)行天津市河北區(qū)天泰路（白廟新、老村）地塊拆遷工作時(shí)，原告房產(chǎn)所在區(qū)域（天津市河北區(qū)京津公路白廟中街5號(hào)）的集體土地被征收為國(guó)有，所發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)用、安置費(fèi)用的分配和支付清單”。被告以公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定為由，不予公開(kāi)相關(guān)政府信息。法院經(jīng)審查認(rèn)為被告以三安全一穩(wěn)定為由作出的不予公開(kāi)答復(fù)屬適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。這是因?yàn)樯暾?qǐng)人所申請(qǐng)的政府信息并不是被告制作或獲取?；谠V訟過(guò)程中，被告撤銷了原先的不予公開(kāi)答復(fù)，重新作出了不屬于本行政機(jī)關(guān)公開(kāi)職責(zé)答復(fù)。法院最終確認(rèn)被告具體行政行為違法。同時(shí)，也有的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)人申請(qǐng)內(nèi)容不明確的情況下，以三安全一穩(wěn)定理由作出了不予公開(kāi)答復(fù)。最終被法院認(rèn)為答復(fù)不甚妥當(dāng)。在李枚加與樂(lè)山市食品藥品監(jiān)督管理局信息公開(kāi)案中，原告向被告申請(qǐng)公開(kāi)自成立以后查處的食品、藥品違法案件情況。被告以“三安全一穩(wěn)定”為由，拒絕公開(kāi)相關(guān)信息。對(duì)于被告以涉案信息基本都涉及“三安全一穩(wěn)定”為由，拒絕公開(kāi)的理由是否成立問(wèn)題，法院經(jīng)審查認(rèn)為鑒于原告對(duì)其申請(qǐng)信息描述不準(zhǔn)確，且不符合“一事一申請(qǐng)”原則，不能確定具體審查的政府信息對(duì)象，無(wú)法判斷被告的該理由是否都成立。當(dāng)然，在被告沒(méi)有提供充足的證據(jù)或者法律依據(jù)予以證實(shí)該理由成立的情況下，被告簡(jiǎn)單地以該理由拒絕原告所有的政府信息申請(qǐng)，也不甚妥當(dāng)。

也有的時(shí)候?qū)⒈緦儆凇墩畔⒐_(kāi)條例》第14條所規(guī)定的國(guó)家秘密的信息納入到第8條所規(guī)定的三安全一穩(wěn)定例外進(jìn)行保護(hù)。這方面的例子就出現(xiàn)在了任濟(jì)舟訴中國(guó)民用航空局信息公開(kāi)案當(dāng)中。任濟(jì)舟向中國(guó)民用航空局（以下簡(jiǎn)稱“民航局”）申請(qǐng)公開(kāi)《民航工作國(guó)家秘密范圍的規(guī)定》，民航局以“三安全一穩(wěn)定”理由不予公開(kāi)所申請(qǐng)的信息。但是，民航局就該文件的公開(kāi)事宜依據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第14條第3款規(guī)定，征求了國(guó)家保密局的意見(jiàn)，國(guó)家保密局予以復(fù)函。這實(shí)際上是對(duì)所申請(qǐng)的政府信息啟動(dòng)了事后補(bǔ)定密的程序，并不違法。不妥的地方是本該以國(guó)家秘密例外答復(fù)申請(qǐng)人，民航局卻啟用了“三安全一穩(wěn)定”理由。

這些案件反映出行政機(jī)關(guān)在適用三安全一穩(wěn)定理由答復(fù)申請(qǐng)人時(shí)的次序不明，甚至顛倒。行政機(jī)關(guān)不是遵循“是不是——有沒(méi)有——給不給”這種順序，先決定是不是政府信息，是不是本機(jī)關(guān)，然后判斷有沒(méi)有，最終決定給不給。而如果將三安全一穩(wěn)定作為具體的例外看待的話，理應(yīng)落在是不是本機(jī)關(guān)和申請(qǐng)內(nèi)容是不是明確判斷之后。如果發(fā)生判斷順序顛倒的話，本來(lái)就難以說(shuō)理的“三安全一穩(wěn)定”不予公開(kāi)答復(fù)更是難以得到法院支持。即使在給不給這個(gè)階段，也應(yīng)先判斷是不是構(gòu)成國(guó)家秘密，只有在不構(gòu)成之后，才考慮是不是構(gòu)成三安全一穩(wěn)定。

3.刻意擴(kuò)大“三安全一穩(wěn)定”的適用范圍，出現(xiàn)了濫用

在上海市人力資源和社會(huì)保障局與周乙信息公開(kāi)案中，周乙向上海市人力資源和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱“市人保局”）申請(qǐng)公開(kāi)“于2008年9月開(kāi)始啟動(dòng)的高級(jí)職稱社會(huì)評(píng)定中對(duì)申請(qǐng)人職稱評(píng)定申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)審的高評(píng)會(huì)組成人員、評(píng)審經(jīng)過(guò)和評(píng)審結(jié)果”的政府信息。市人保局在延期后答復(fù)周乙，認(rèn)為周乙申請(qǐng)獲取高評(píng)委相關(guān)組成人員名單的信息，一旦公開(kāi)將會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定，故不能公開(kāi)。市人保局認(rèn)為公開(kāi)可能危及社會(huì)穩(wěn)定的理由主要有三：一是根據(jù)人職發(fā)(1991)8號(hào)《人事部關(guān)于重新組建專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審委員會(huì)有關(guān)事項(xiàng)的通知》的規(guī)定，評(píng)審委員會(huì)名單在本期評(píng)審工作完成之前不能對(duì)外公布；二是公開(kāi)可能引發(fā)不正之風(fēng)，影響評(píng)審工作公平、公正性；三是公開(kāi)可能引發(fā)打擊報(bào)復(fù)，對(duì)評(píng)審本人生活和工作造成影響。

對(duì)此，一審法院認(rèn)為，人職發(fā)(1991)8號(hào)文雖有“評(píng)審委員會(huì)名單在本期評(píng)審工作完成之前不對(duì)外公布”的規(guī)定，但市人保局將本“期”擴(kuò)張性解釋為專家?guī)斐蓡T一屆三年的任“期”，該擴(kuò)張性解釋系對(duì)行政相對(duì)人知情權(quán)的限制，不符合《政府信息公開(kāi)條例》的立法精神，不應(yīng)被采信。其次，與公開(kāi)隨之而來(lái)的不正之風(fēng)、打擊報(bào)復(fù)等并非評(píng)委面臨獨(dú)有的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。抵制不正之風(fēng)，不畏打擊報(bào)復(fù)乃系對(duì)我國(guó)較多行業(yè)從業(yè)者提出的基本職業(yè)要求。我國(guó)逐步完善的行政處罰、刑罰體系已將上述職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。另外，由于評(píng)委個(gè)人的評(píng)審意見(jiàn)及投票情況職稱申報(bào)者并不知曉，市人保局持有的職稱申報(bào)者對(duì)評(píng)委個(gè)人可能會(huì)實(shí)施擾亂工作、生活行為，以及打擊報(bào)復(fù)的假設(shè)缺乏合理的根據(jù)。故市人保局的上述三點(diǎn)理由并不能充分地推導(dǎo)出公開(kāi)相關(guān)高評(píng)委專家名單可能危及社會(huì)穩(wěn)定的結(jié)論。結(jié)果撤銷了被告市人保局所作出的“三安全一穩(wěn)定”答復(fù)。一審宣判后，市人保局不服，提起了上訴。經(jīng)審理，上訴法院也認(rèn)為市人保局的上訴請(qǐng)求和上訴理由，缺乏充分的事實(shí)和法律依據(jù)，于是作出了駁回上訴，維持原判判決。有人在分析該案后提出了這樣一個(gè)疑問(wèn)，市人保局所主張的公開(kāi)該政府信息會(huì)危及到“社會(huì)穩(wěn)定”的理由就是一個(gè)尋常百姓也認(rèn)為不可能發(fā)生時(shí)……行政機(jī)關(guān)是在濫用其職權(quán)嗎？①練育強(qiáng)：《政府信息公開(kāi)條例》第8條的理解與運(yùn)用，《行政法學(xué)研究》2011年第2期，第125頁(yè)。該案說(shuō)明了實(shí)踐過(guò)程中，判斷標(biāo)準(zhǔn)不明的情況下，“三安全一穩(wěn)定”例外有存在被行政機(jī)關(guān)濫用的可能。

三、“三安全一穩(wěn)定”例外的完善建議

新國(guó)家安全法出臺(tái)后，對(duì)國(guó)家安全概念進(jìn)行了首次界定。這一界定有助于解決目前判斷“三安全一穩(wěn)定”的標(biāo)準(zhǔn)不明問(wèn)題。未來(lái)則有必要通過(guò)修改《政府信息公開(kāi)條例》，進(jìn)一步完善國(guó)家安全例外，發(fā)揮其應(yīng)發(fā)揮的價(jià)值。

（一）國(guó)家安全概念界定意義及判斷思路分析

隨著我國(guó)的立法陸續(xù)將國(guó)家安全作為一個(gè)專門術(shù)語(yǔ)寫進(jìn)了相關(guān)條款?！墩畔⒐_(kāi)條例》就是其中一個(gè)。有人認(rèn)為國(guó)家安全作為一個(gè)法律專門術(shù)語(yǔ)，不應(yīng)隨意解釋，應(yīng)從法律上作出明確的科學(xué)界定。②吳慶榮：《法律上國(guó)家安全概念探析》，《中國(guó)法學(xué)》2006第4期，第62頁(yè)。新的國(guó)家安全法順應(yīng)了這一要求。1993年國(guó)家安全法沒(méi)有明確國(guó)家安全的含義。新的《國(guó)家安全法》第2條將國(guó)家安全界定為：國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。

這一定義突破了舊有的傳統(tǒng)安全看法。有人認(rèn)為國(guó)家安全的內(nèi)涵應(yīng)該確定為：國(guó)家由綜合國(guó)力對(duì)比決定的國(guó)際矛盾引起的關(guān)于軍事威脅的認(rèn)識(shí)。①宋偉：《國(guó)家安全：范疇與內(nèi)涵》，《東南亞縱橫》2009年第3期，第88頁(yè)。國(guó)家安全始終是國(guó)家首要的利益。防備對(duì)國(guó)家生存的軍事威脅是國(guó)家安全的核心內(nèi)涵。②同注①。這是典型的傳統(tǒng)安全思維。同時(shí)，一些國(guó)家的信息公開(kāi)立法也從傳統(tǒng)安全角度理解國(guó)家安全例外。一般認(rèn)為，國(guó)家安全例外由四個(gè)方面構(gòu)成：國(guó)家安全、國(guó)家防衛(wèi)、國(guó)際關(guān)系和對(duì)外承擔(dān)保密義務(wù)的信息。③肖衛(wèi)兵：《信息公開(kāi)法中的國(guó)家安全例外淺議》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期，第47頁(yè)。我國(guó)的新《國(guó)家安全法》這一定義則把國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展列為保護(hù)對(duì)象，既涵蓋傳統(tǒng)安全的內(nèi)容，也涵蓋非傳統(tǒng)安全的內(nèi)容。④李忠：《國(guó)家安全法的六大亮點(diǎn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年7月13日。另外，國(guó)家安全的定義同時(shí)使用了“國(guó)家其他重大利益”的表述。這一表述符合國(guó)家安全不斷發(fā)展變化的規(guī)律，體現(xiàn)了適應(yīng)性和靈活性。⑤同注④。這意味著《國(guó)家安全法》意在構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全和核安全等于一體的國(guó)家安全體系。

從信息公開(kāi)角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家安全概念的明確界定有助于政府信息公開(kāi)制度的有效實(shí)施，進(jìn)而保障公民的知情權(quán)。這是因?yàn)椋阂皇乾F(xiàn)有界定可以涵蓋《政府信息公開(kāi)條例》第8條所提及的“三安全一穩(wěn)定”的所有內(nèi)容。國(guó)家安全應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)安全、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定在內(nèi)的總體國(guó)家安全觀，減少實(shí)踐過(guò)程中一些非法律術(shù)語(yǔ)入法，如城市安全，社會(huì)穩(wěn)定。也擴(kuò)大了傳統(tǒng)意義上對(duì)國(guó)家安全的狹義理解。二是方便了實(shí)踐過(guò)程中的操作。行政機(jī)關(guān)在收到涉及國(guó)家安全的信息公開(kāi)申請(qǐng)時(shí)，如果以國(guó)家安全理由不予公開(kāi)的話，就可以從《國(guó)家安全法》所界定的國(guó)家安全定義進(jìn)行論證說(shuō)理，避免各地過(guò)去出現(xiàn)的說(shuō)理上的迥異。也不至于導(dǎo)致將高評(píng)委名單這類信息的公開(kāi)納入國(guó)家安全范圍進(jìn)行考慮的適用過(guò)寬實(shí)踐。

基于現(xiàn)有定義，在現(xiàn)有條例尚未修改條件下，我們未來(lái)判斷可以遵循“是不是——會(huì)不會(huì)”這一順序具體判斷一項(xiàng)所申請(qǐng)的信息是否構(gòu)成國(guó)家安全信息以及公開(kāi)是否會(huì)對(duì)國(guó)家安全信息造成損害。即第一步，判斷所申請(qǐng)的信息是否和國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相關(guān)。如果相關(guān)，就構(gòu)成國(guó)家安全信息。否則則不構(gòu)成。第二步，判斷這些落入國(guó)家安全的信息是否屬于2010年新修訂的《保守國(guó)家秘密法》第9條所界定的國(guó)家秘密。如果屬于已定密的國(guó)家安全信息，則不需要進(jìn)入第三步，直接以《政府信息公開(kāi)條例》第14條所規(guī)定的國(guó)家秘密例外進(jìn)行答復(fù)。第三步，判斷這些落入非國(guó)家秘密的國(guó)家安全信息的公開(kāi)會(huì)不會(huì)危及到國(guó)家安全。而會(huì)不會(huì)危及所應(yīng)考慮的是公開(kāi)會(huì)不會(huì)危及到安全狀態(tài)，即使得人民福祉等這些保護(hù)對(duì)象處于危險(xiǎn)和受內(nèi)外威脅的狀態(tài)；以及會(huì)不會(huì)危及到國(guó)家維持這種安全狀態(tài)的能力。這種危及不僅僅就單個(gè)信息公開(kāi)而言，還應(yīng)考慮到即使單個(gè)信息的公開(kāi)不會(huì)危及到安全狀態(tài)和國(guó)家維持這種安全狀態(tài)的能力，但是把相關(guān)的單個(gè)信息鑲嵌起來(lái)可能帶來(lái)危及到國(guó)家安全方面后果的情況。這就是大家所提到的，對(duì)待國(guó)家安全信息公開(kāi)，需要依據(jù)“鑲嵌理論”進(jìn)行具體判斷。⑥楊建生：《政府信息公開(kāi)中鑲嵌理論的適用與國(guó)家安全信息保護(hù)》，《社會(huì)科學(xué)家》2014年第1期，第99頁(yè)。

（二）我國(guó)未來(lái)政府信息公開(kāi)制度完善建議

基于國(guó)家安全法已經(jīng)對(duì)國(guó)家安全進(jìn)行了界定。之后如果將這一界定的意義做進(jìn)一步延伸的話，就缺少不了要通過(guò)修改相關(guān)法律法規(guī)，保持和國(guó)家安全法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對(duì)于《政府信息公開(kāi)條例》來(lái)說(shuō)，未來(lái)修改有必要考慮如下四點(diǎn)建議：

第一是《政府信息公開(kāi)條例》未來(lái)修改時(shí)有必要去除現(xiàn)有的“三安全一穩(wěn)定”提法，改成國(guó)家安全例外，同時(shí)和個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和國(guó)家秘密一起，規(guī)范政府信息不予公開(kāi)理由，并且規(guī)定國(guó)家安全例外適用損害衡量。這一方面可以避免目前規(guī)定在總則中理論探討上不能具體適用而實(shí)踐中卻在適用的不協(xié)調(diào)問(wèn)題。同時(shí)，也可對(duì)沒(méi)有定密但卻有保護(hù)需要的涉及國(guó)家安全的政府信息進(jìn)行適當(dāng)保護(hù)。當(dāng)然，基于國(guó)家安全法這種集傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的定義為一身的做法，我們可以將國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定統(tǒng)稱為國(guó)家安全。而不必細(xì)分成現(xiàn)有的四個(gè)方面，實(shí)踐中的做法也沒(méi)有做細(xì)分。對(duì)于國(guó)家安全例外，有必要適用損害衡量機(jī)制，將判斷標(biāo)準(zhǔn)突出在“是不是——會(huì)不會(huì)”上，沿用現(xiàn)有“危及”一詞這樣一種最低限度的損害標(biāo)準(zhǔn)適用到國(guó)家安全例外。這有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家安全信息的最大限度保護(hù)，但同時(shí)又避免國(guó)家安全信息的當(dāng)然保護(hù)這種絕對(duì)做法。

第二是對(duì)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)是否應(yīng)納入政府信息公開(kāi)義務(wù)主體也得有所考慮和明確。尤其對(duì)于中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)這類非行政機(jī)關(guān)而言?；诂F(xiàn)如今的《政府信息公開(kāi)條例》第2條，參與國(guó)家安全工作的機(jī)關(guān)，包括國(guó)家安全機(jī)關(guān)和公安部門都應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)，受制于條例，屬于公開(kāi)義務(wù)機(jī)關(guān)。實(shí)踐過(guò)程中，也有人向國(guó)家安全機(jī)關(guān)提交過(guò)政府信息公開(kāi)申請(qǐng)。但是，對(duì)于中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)這類黨的部門和軍事機(jī)關(guān)，因其不屬于行政機(jī)關(guān)，不受制于條例。未來(lái)是否有必要考慮將一些從事國(guó)家安全工作相關(guān)的特殊部門排除在《政府信息公開(kāi)條例》適用之外，值得結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)一步深入研究。

第三是通過(guò)其他法律法規(guī)規(guī)定例外進(jìn)一步保護(hù)國(guó)家安全信息。這對(duì)于特定類別的涉及國(guó)家安全信息的保護(hù)是必要的。不過(guò)，也得進(jìn)行一定程度的限制。這就需要修改國(guó)家安全法，明確排除特定類別的國(guó)家安全信息不適用《政府信息公開(kāi)條例》。我們應(yīng)該意識(shí)到國(guó)家安全和信息公開(kāi)不應(yīng)是一對(duì)不可協(xié)調(diào)的矛盾。①衛(wèi)兵：《911后美國(guó)政府信息公開(kāi)評(píng)述：從國(guó)家安全的角度》，《情報(bào)科學(xué)》2006年第6期，第953頁(yè)。規(guī)范公開(kāi)和保護(hù)才是最值得考慮的。美國(guó)斯諾登案件后，向國(guó)家安全機(jī)構(gòu)提交的信息公開(kāi)申請(qǐng)猛增。這說(shuō)明公民有通過(guò)行使知情權(quán)尋求對(duì)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)在權(quán)利濫用時(shí)的監(jiān)督。我國(guó)目前的國(guó)家安全法并沒(méi)有明確涉及公民知情權(quán)保障方面的規(guī)定。美國(guó)等其他國(guó)家信息公開(kāi)法當(dāng)中就有一個(gè)其他法律例外，該例外是一種絕對(duì)式例外，即只要所公開(kāi)的信息落入，就排除信息公開(kāi)法的適用。前提是這些其他法律應(yīng)該規(guī)定明確，不留自由裁量空間，并且明確排除信息公開(kāi)法的適用。②后向東：《美國(guó)聯(lián)邦信息公開(kāi)制度研究》中國(guó)法制出版社2014年版，第95頁(yè)。這種立法我國(guó)未來(lái)有必要在修改國(guó)家安全法時(shí)參照。

第四是信息存在與否不確認(rèn)機(jī)制。我國(guó)目前的《政府信息公開(kāi)條例》缺少關(guān)于該機(jī)制的規(guī)定。引入信息存在與否不確認(rèn)機(jī)制有其內(nèi)在的合理性。在對(duì)待國(guó)家安全例外時(shí)，某項(xiàng)涉及國(guó)家安全的信息是否存在本身就可對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。這是因?yàn)榛卮鸫嬖诨虿淮嬖诙加锌赡軐?dǎo)致泄密而損害到應(yīng)該保護(hù)的涉及國(guó)家安全的利益。所以，在我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》當(dāng)中規(guī)定信息存在與否不確認(rèn)機(jī)制保護(hù)國(guó)家安全信息是十分必要的。我國(guó)也應(yīng)遵循這一國(guó)際慣例。

上海政法學(xué)院

不過(guò)，依據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳2008年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行<中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例>若干問(wèn)題的意見(jiàn)》當(dāng)中的規(guī)定：凡屬國(guó)家秘密或者公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息，不得公開(kāi)。這一規(guī)定事實(shí)上將“三安全一穩(wěn)定”作為保護(hù)未能定密成國(guó)家秘密的政府信息使用的另外一種不予公開(kāi)理由。實(shí)踐中各種涉及第8條的案例因此產(chǎn)生。總的來(lái)說(shuō)，將“三安全一穩(wěn)定”作為一種獨(dú)立例外的認(rèn)識(shí)是必要的。這對(duì)那些非屬國(guó)家秘密但又涉及國(guó)家安全的政府信息的保護(hù)是必要的。如果僅將該條理解成一種公共利益因素的具體列舉而不在實(shí)踐中援引適用的話，則無(wú)法在現(xiàn)有框架下對(duì)這類非屬國(guó)家秘密的國(guó)家安全信息予以適當(dāng)保護(hù)。

（二）定義和判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊制約了第8條的實(shí)踐適用

學(xué)理上爭(zhēng)論并沒(méi)有阻礙第八條在實(shí)踐中的具體援引適用。條例自從實(shí)施以來(lái)，雖然行政機(jī)關(guān)較少使用該條答復(fù)申請(qǐng)人，但并不代表沒(méi)有，并且相關(guān)訴訟隨之發(fā)生。發(fā)生訴訟后，法院判決也涉及“三安全一穩(wěn)定”各種因素的具體判定問(wèn)題。這意味著“三安全一穩(wěn)定”例外的適用可能不再是要不要適用的話題，而是如何適用更好的話題。由于國(guó)家安全等數(shù)據(jù)定義缺失以及判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊，大家普遍認(rèn)為第8條在實(shí)踐中難以適用。政府信息公開(kāi)是否危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定該如何判斷？有無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)？這些因素相互之間是否有競(jìng)合？對(duì)此《政府信息公開(kāi)條例》并沒(méi)有提供可參照的標(biāo)準(zhǔn)和可操作的程序。這就需要行政機(jī)關(guān)在缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)情況下從個(gè)案出發(fā)進(jìn)行主觀判斷，難度可想而知。第8條容易成為不予公開(kāi)政府信息的“口袋”，想不公開(kāi)的都往里面裝，讓政府信息公開(kāi)價(jià)值因此大打折扣。好一點(diǎn)的做法是導(dǎo)致實(shí)踐過(guò)程中行政機(jī)關(guān)慎用或干脆不用“三安全一穩(wěn)定”答復(fù)申請(qǐng)人，保護(hù)不了應(yīng)保護(hù)的涉及國(guó)家安全的信息。

總之，現(xiàn)有研究表明界定“三安全一穩(wěn)定”十分必要，何為國(guó)家安全，如何判斷成為不可回避的話題。這至少?gòu)摹墩畔⒐_(kāi)條例》在實(shí)施過(guò)程中所遇到的適用困境就可得到應(yīng)證。如下對(duì)實(shí)踐過(guò)程中所產(chǎn)生的各式各樣案例的分析則從更多細(xì)節(jié)說(shuō)明了這點(diǎn)。