重大建設(shè)項目信息公開的實證分析

周 震 田 禾

重大建設(shè)項目信息公開的實證分析

周 震 田 禾

重大建設(shè)項目，是指具有一定投資規(guī)模，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有著重要作用的骨干項目。重大建設(shè)項目的屬性同一般建設(shè)項目一樣，都是為完成某一特定的產(chǎn)品所做出的一次性努力。①孫波：《國家重大項目監(jiān)管模式研究》，河海大學2003屆博士學位論文，2003年4月提交，第1頁。在實踐中，根據(jù)相關(guān)政策文件的規(guī)定，我們主要從投資規(guī)模和籌資渠道上將重大建設(shè)項目劃分為中央政府批準的項目和?。ㄊ?、縣）政府批準的項目。本文所探討的重大建設(shè)項目，是指經(jīng)省級政府批準，符合國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，能夠有效帶動區(qū)域經(jīng)濟和行業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，增強綜合實力和發(fā)展后勁，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響，并列入當年政府投資計劃的骨干項目。

一、概 述

政府機關(guān)權(quán)力的來源要求政府信息公開。政府機關(guān)及其公職人員的權(quán)力來源于人民、歸屬于人民，受人民支配，人民是對政府機關(guān)授權(quán)，不是政府機關(guān)與人民分權(quán)。人民與政府之間的關(guān)系實質(zhì)上是委托代理關(guān)系，人民是權(quán)力的所有者、委托人，政府則是人民權(quán)力的代理人、受托人。①楊小軍：《政府信息公開的三個依據(jù)》，http://theory.people.com.cn/n/2012/0820/c24541718781796.html，人民網(wǎng)，2016年4月5日訪問。本文所探討的重大建設(shè)項目是政府投資的項目，其資金的來源最終是人民。與此同時，在重大項目中，政府的決策權(quán)、政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)、行業(yè)監(jiān)督權(quán)等權(quán)力，追根溯源也來自人民的授權(quán)。因此，必須提高重大建設(shè)項目的投資透明度，保證重大建設(shè)項目信息能夠充分、及時、準確地對外發(fā)布。

政府的行政管理，并不是政府機關(guān)的自我“空轉(zhuǎn)”，而是以人為對象的行政管理。所有行政管理活動，或遠或近、或直接或間接地與個人和組織有關(guān)。這就從根本上決定了政府行政管理活動以及由這些行政管理活動所形成的政府信息，在不同程度上都與個人和組織的利益有著相關(guān)性。②同注①，第2頁。為了平衡與協(xié)調(diào)各方利益相關(guān)者的利益訴求，實現(xiàn)公共利益的最大化，政府作為公共政策的制定者必須吸納社會公眾參與到政策制定過程中，以保證公共政策的合法性、民主性和科學性。③陳朝兵：《重大建設(shè)項目決策中的公眾參與障礙及對策論析——以近年來數(shù)起地方重大建設(shè)項目事件為例》，《科技管理研究》2014年第22期，第157頁。重大建設(shè)項目是地方發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，其建與不建是政府做出的重大公共政策，社會公眾理應(yīng)參與到重大建設(shè)項目決策中來。而社會公眾參與的前提是掌握相關(guān)信息，政府信息公開是社會公眾掌握政府信息的重要途徑。因此，重大建設(shè)項目信息必須對社會公眾加以公開。

政府投資項目建設(shè)領(lǐng)域，一直是我國腐敗現(xiàn)象多發(fā)、高發(fā)地帶，“項目上馬，干部下馬”的腐敗現(xiàn)象頻發(fā)不斷。重大建設(shè)項目是一個耗資龐大、工期漫長、監(jiān)管難度高的系統(tǒng)性工程。信息本身就是權(quán)力，信息本身也是資源。信息擁有者可以利用手中的信息優(yōu)勢進行尋租腐敗。④肖俊奇：《建立政府投資項目信息公開機制》，《廉政文化研究》2011年第1期，第16頁。在重大建設(shè)項目中，腐敗者利用項目決策信息、審批信息、資金信息、招投標信息等可以創(chuàng)造出巨大的尋租空間。陽光是最好的防腐劑。當公眾能夠隨時知道政府在做什么，政府花了多少錢，政府如何花錢時，公眾就能夠有效地監(jiān)督政府。信息公開可以降低信息不對稱，壓縮信息尋租空間，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、重大建設(shè)項目信息公開存在的問題

重大建設(shè)項目信息是《政府信息公開條例》（下文簡稱《條例》）規(guī)定的縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當主動公開的政府信息之一，同時也是《2015年政府信息公開工作要點》（國辦發(fā)〔2015〕22號）要求重點公開的信息之一。同時在《中華人民共和國招標投標法》、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號)等法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定中也有所提及。此外，有的省份也將重大建設(shè)項目信息公開寫入地方立法，如《甘肅省重大項目管理辦法（試行）》（甘政發(fā)〔2010〕94號）。

結(jié)合當前各省份政府網(wǎng)站重大建設(shè)項目信息公開的實際情況，筆者著重選取了重大建設(shè)項目年度計劃、重大建設(shè)項目年度計劃執(zhí)行情況以及重大建設(shè)項目審批、核準、備案這三個指標對政府網(wǎng)站進行考察。

（一）重大建設(shè)項目信息公開情況不佳

1.近半省級政府未公開重大建設(shè)項目年度計劃

計劃是工作或行動以前預(yù)先擬定的具體內(nèi)容和步驟?！叭魏斡媱澏际浅叨?、準則、燈塔、路標。”重大項目年度計劃是一級政府制定的，提出在一年中要達到的重大項目建設(shè)目標及實現(xiàn)目標的方案途徑。筆者經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實踐中各地重大建設(shè)項目計劃的編制和公示存在較大差異。

從各省已經(jīng)公示的重大建設(shè)項目計劃的編制內(nèi)容上看，大體可以分為重大建設(shè)項目計劃和重大建設(shè)項目目錄兩種類別。這兩種類別的不同之處在于，重大建設(shè)項目目錄僅包含了項目目錄和項目分類，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容。而重大建設(shè)項目計劃則較為全面，包括了項目目錄、項目分類、投資數(shù)額、建設(shè)計劃與責任單位等相對詳細的信息。

從重大建設(shè)項目計劃或目錄的公示情況看，有近半數(shù)的省級政府未公開此類信息。如上海市、天津市、黑龍江省、吉林省、遼寧省、河南省、湖北省、海南省、云南省、四川省、青海省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)與西藏自治區(qū)。7家省級政府公開了本省2015年度重大建設(shè)項目計劃，占22.58%。其中安徽省集中發(fā)布了本省及下屬地方政府所有的重大建設(shè)項目計劃，并且按照投資金額進行了分類。10家省級政府發(fā)布了2015年度重大建設(shè)項目目錄，占32.26%。14家省級政府則未公開2015年度重大建設(shè)項目計劃或重大建設(shè)項目目錄，占45.16%。

2.接近半數(shù)省級政府未公開重大建設(shè)項目年度計劃執(zhí)行情況

重大建設(shè)項目年度計劃執(zhí)行信息的公開也不理想。有14個省份沒有公開此類信息，占45.16%；17個省份公開了重大建設(shè)項目年度計劃執(zhí)行信息，占54.84%。

但是，公開重大建設(shè)項目年度計劃執(zhí)行情況的17個省份在信息公開質(zhì)量上也參差不齊。安徽、福建、甘肅能夠每月定期公開重大建設(shè)項目計劃執(zhí)行情況，而江蘇僅有一條此類信息，寧夏回族自治區(qū)則是簡單的情況通報。

3.重大建設(shè)項目審批、核準、備案信息公開情況亦不理想

地方政府發(fā)展改革部門擁有審批、核準、備案重大建設(shè)項目的權(quán)限，并且重大建設(shè)項目是《政府信息公開條例》規(guī)定的縣級以上各級人民政府及其部門應(yīng)當主動公開的政府信息。由于重大建設(shè)項目涉及的內(nèi)容較多，筆者最終以政府投資的公路建設(shè)項目為對象進行了觀察分析。結(jié)果顯示，20家省級政府公開了2015年內(nèi)重大建設(shè)項目（公路）的審批、核準、備案等信息，占64.52%；11家省級政府未公開此類信息，占35.48%。

4.部分省份重大建設(shè)項目信息公開不全面

對比重大建設(shè)項目年度計劃公開與執(zhí)行公開情況，筆者發(fā)現(xiàn)兩種有意思的現(xiàn)象。第一，有些省級政府沒有公開重大建設(shè)項目年度計劃，但卻公開有計劃執(zhí)行情況，如上海市、天津市、黑龍江省、河南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)與新疆維吾爾自治區(qū)這6個省級政府。第二，有些省級公開了重大建設(shè)項目年度計劃，卻沒公開計劃執(zhí)行情況，如重慶市、河北省、山西省、湖南省、浙江省與陜西省這6個省級政府。第一種情況說明重大建設(shè)項目信息公開工作的不到位，第二種情況則反映了信息公開工作的不徹底。

除上述情況之外，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些地方政府通過媒體、自身門戶網(wǎng)站公開了重大建設(shè)項目年度計劃名稱，但卻無法查詢到具體內(nèi)容。如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府在年度計劃執(zhí)行情況通報中提及“2015-2017年重大項目三級推進計劃”，但該項計劃的具體內(nèi)容未能查詢到。

（二）重大建設(shè)項目信息公開內(nèi)容存在較大差異，公開水平參差不齊

各個省份在信息公開內(nèi)容上存在較大差異。以重大建設(shè)項目年度計劃信息公開為例，該計劃涉及項目名稱、項目性質(zhì)、項目分類、建設(shè)單位、建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模、項目內(nèi)容、投資額度、開工日期、計劃日期與主管部門等多項內(nèi)容。由于沒有統(tǒng)一規(guī)定，各省公開的重大建設(shè)項目計劃包含的內(nèi)容也不盡相同。陜西省、安徽省與甘肅省等公開比較好的省份能夠詳細公開項目名稱、項目分類、建設(shè)單位、建設(shè)地點、建設(shè)規(guī)模和內(nèi)容、投資額度與主管部門等信息，而北京市、河北省、山東省與江西省等僅公開了項目名稱和項目分類，天津市、黑龍江省與吉林省等省份則連重大建設(shè)項目年度計劃都未公開。

（三）部分網(wǎng)站對“重大建設(shè)項目”欄目設(shè)置定性不準確

由于缺乏明確的公開標準與要求，一些省級政府對重大項目欄目的定性存在偏差。遼寧、河南、湖南、四川、青海與山西等省份將重大建設(shè)項目欄目定位為宣傳欄目，欄目下發(fā)布的信息多為轉(zhuǎn)自其他媒體的新聞類信息。欄目中信息看似定期更新，但實際上有價值、完整的信息極少。

三、重大建設(shè)項目信息公開不佳的原因

（一）“重大建設(shè)項目”概念模糊、界定不清

何謂“重大建設(shè)項目”，不僅名稱上存在多種稱謂，其內(nèi)涵外延的界定也不一致。首先，在相關(guān)政策文件中存在多種稱謂?！秶抑攸c建設(shè)項目管理辦法》《浙江省重點建設(shè)項目管理辦法》《云南省重點建設(shè)項目管理辦法（試行）》等文件中采用的是“重點建設(shè)項目”；《政府信息公開條例》《2015年政府信息公開工作要點》《北京市重大建設(shè)項目稽察辦法》等文件中采用的是“重大建設(shè)項目”；《甘肅省重大項目管理辦法》等文件中采用的是“重大項目”；《陜西省重點項目推進辦法》、《四川省重點項目管理辦法》等文件采用的則是“重點項目”。其次，各政府門戶網(wǎng)站中也用不同的稱謂命名相應(yīng)的欄目。例如北京市、陜西省政府門戶網(wǎng)站采用“重大建設(shè)項目”名稱，上海市、山東省、湖北省、湖南省與安徽省等省份采用“重大項目”的名稱。

除稱謂外，“重大建設(shè)項目”在定性上也存在較大不同?！?015年政府信息公開工作要點》《北京市重大建設(shè)項目稽察辦法》《浙江省重點建設(shè)項目管理辦法》等文件中規(guī)定，“重大建設(shè)項目”是涉及公共利益和民生領(lǐng)域的政府投資項目，是由政府投資、政府主導的項目。而《國家重點建設(shè)項目管理辦法》、《甘肅省重大項目管理辦法》等文件并沒有要求“重大建設(shè)項目”的政府投資性質(zhì)，凡是對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有重大影響的都為重大項目。

在各省級政府門戶網(wǎng)站相應(yīng)欄目中所發(fā)布的往往既包括政府投資的項目，也包括其他社會力量投資的項目。如甘肅省2015年重大項目名單中包含一些社會力量投資項目。

稱謂與定性的不同決定了公開信息時的對象范圍存在巨大差異，這是重大建設(shè)項目信息公開混亂的根本原因。

（二）缺少明確統(tǒng)一的信息公開規(guī)定

國家目前尚沒有明確的法律、法規(guī)來規(guī)范重大建設(shè)項目信息的公開工作，《國家重點建設(shè)項目管理辦法》也無相應(yīng)規(guī)定，《政府信息公開條例》僅在第10條第8款列舉了“重大建設(shè)項目批準和實施情況”，但沒有明確重大建設(shè)項目的公開主體、公開客體、公開對象和公開方式等具體內(nèi)容?！?015年政府信息公開工作要點》雖然要求推進重大建設(shè)項目的審批、核準與備案等項目信息的公開，做好項目基本信息和招投標、重大設(shè)計變更、施工管理、合同履約、質(zhì)量安全檢查、資金管理、驗收等項目實施信息的公開工作，但是該文件屬于規(guī)范性文件，不具有法律法規(guī)的強制性效力。重大建設(shè)項目涉及項目計劃、投資管理、規(guī)劃選址、土地審批、環(huán)境評價、水土保持、文物保護、招標考核、安全生產(chǎn)和審批備案等多項內(nèi)容，公開主體涉及多個部門，國家層面的規(guī)定缺失無疑影響此領(lǐng)域的信息公開工作。

缺少明確統(tǒng)一的重大建設(shè)項目信息公開規(guī)定是造成當下各地信息公開“百花齊放”的直接原因。

（三）公開主體和權(quán)限不明確，信息公開工作各自為政

重大建設(shè)項目是投資建設(shè)計劃的骨干項目，從項目立項到動工建設(shè)再到竣工驗收涉及發(fā)展改革部門、財政部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、國土資源部門、環(huán)境保護部門、水利部門、林業(yè)部門、人力資源部門、公安部門、安監(jiān)部門、審計部門等十幾個甚至幾十個行政主管部門。但是，哪些部門負責公開，公開哪些內(nèi)容，公開到什么程度，集中公開還是分散公開，并沒有詳細的規(guī)定或統(tǒng)一的做法。以北京市重大建設(shè)項目計劃執(zhí)行情況公示為例，北京市在北京市重大項目建設(shè)指揮部辦公室網(wǎng)站和北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會門戶網(wǎng)站均有公開，但是二者公開的信息不一致。

此外，一些省級政府在其門戶網(wǎng)站設(shè)置了重大建設(shè)項目信息公開專欄，但專欄并沒有起到整合統(tǒng)一發(fā)布重大建設(shè)項目信息的作用。例如，湖北省雖然在政府門戶網(wǎng)站設(shè)置有重大項目欄目，但是點擊后直接跳轉(zhuǎn)至省發(fā)展改革委網(wǎng)站，信息仍然需要從其他部門網(wǎng)站分別查找。

公開權(quán)限、公開責任的不明確是導致各地重大建設(shè)項目信息公開做法不協(xié)調(diào)、不一致的重要原因。按照“誰制作、誰公開”的原則，各行政主管部門只能“各自為政”，僅公開自己權(quán)責范圍內(nèi)的政府信息，導致重大建設(shè)項目信息碎片化，群眾無法獲得某一項目統(tǒng)一、完整的信息，難以掌握某一建設(shè)項目的總體情況，對其進行監(jiān)督也就無從談起。

四、重大建設(shè)項目信息公開的完善路徑

當前，在缺少統(tǒng)一對外發(fā)布重大建設(shè)項目信息渠道的情況下，省級政府門戶網(wǎng)站重大項目欄目是協(xié)調(diào)各主管部門，整合重大建設(shè)項目信息，對外發(fā)布信息的重要路徑。

（一）應(yīng)加強重大建設(shè)項目信息公開的立法

明確重大建設(shè)項目公開主體、公開內(nèi)容和公開責任需要有明確的法律依據(jù)，這同時也是依法治國的必然要求?？紤]到現(xiàn)實的可行性和可操作性，國家可先出臺相關(guān)政策，選擇合適的部門和地區(qū)進行試點，以漸進的方式逐步建立重大建設(shè)項目信息公開機制，最終上升到法律層面。

（二）建立相對統(tǒng)一的重大建設(shè)項目信息公開制度

信息公開制度是指導信息公開工作的指南。針對當下各地區(qū)重大建設(shè)項目信息公開的差異混亂現(xiàn)象，筆者建議可以效仿工程建設(shè)領(lǐng)域信息公開制度的做法，針對重大建設(shè)項目立項、篩選、審批、核準、建設(shè)、竣工與驗收等一系列過程，建立按模塊、分階段的信息公開制度，確保重大建設(shè)項目信息能夠充分、及時、準確的公開。

（三）加強公開重大建設(shè)項目信息的跨部門協(xié)調(diào)機制

重大建設(shè)項目涉及到眾多相關(guān)政府部門，要統(tǒng)籌建立重大建設(shè)項目信息公開機制，沒有各相關(guān)行政部門的明確支持不可能成功。各級政府應(yīng)充當各行政部門的組織者、協(xié)調(diào)者與統(tǒng)籌者。政府將涉及重大建設(shè)項目的職能部門加以協(xié)調(diào)，匯總各部門、各階段的重大建設(shè)項目信息，加以公開。除行政部門的支持外，還要讓更多的利益相關(guān)群體和咨詢評估機構(gòu)參與進來，督促信息公開工作，保障公民獲得重大建設(shè)項目信息的法律權(quán)利。

（四）完善重大建設(shè)項目信息公開集中平臺建設(shè)，增強信息公開的規(guī)范性

政府門戶網(wǎng)站重大建設(shè)項目欄目是當前可行的統(tǒng)一發(fā)布項目信息的有效平臺，為此，應(yīng)當利用網(wǎng)站平臺，打造重大建設(shè)項目信息公開的集中平臺，打破重大建設(shè)項目信息公開各自為戰(zhàn)的局面。應(yīng)指定部門負責整合項目建設(shè)運行的過程信息，按照統(tǒng)一標準審核后，在集中平臺統(tǒng)一對外公開。

中國社會科學院法學研究所 收稿日期：2016-04-18

政府網(wǎng)站是政府信息公開的第一平臺，也是社會公眾獲取權(quán)威政府信息的最方便快捷的平臺。筆者選取了31家省級政府作為觀察對象，通過瀏覽其政府門戶網(wǎng)站及發(fā)展改革委、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門網(wǎng)站，調(diào)查省級政府網(wǎng)站重大建設(shè)項目信息公開工作的現(xiàn)狀，并分析其普遍存在的問題，指出合理的完善路徑。