礦業(yè)安全與健康監(jiān)督體系的構(gòu)建

康紀(jì)田 彭一伶（湖南婁底行政學(xué)院，婁底 417000）

●法學(xué)論壇

礦業(yè)安全與健康監(jiān)督體系的構(gòu)建

康紀(jì)田 彭一伶
（湖南婁底行政學(xué)院，婁底 417000）

礦業(yè)安全與健康立法，應(yīng)以社會(huì)管制為重心。生產(chǎn)礦業(yè)安全與健康的非市場(chǎng)物品，是企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。讓追求效率目標(biāo)的企業(yè)經(jīng)濟(jì)人承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，必須將社會(huì)責(zé)任法制化并由專業(yè)政府部門監(jiān)督實(shí)施。強(qiáng)制礦山提供場(chǎng)所安全與健康物品的關(guān)鍵是：建立事前許可、事中檢查監(jiān)察、事后處置的監(jiān)督機(jī)制，設(shè)置獨(dú)立的、專業(yè)的、隸屬于勞動(dòng)部門的礦業(yè)安全與健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)。監(jiān)督機(jī)制與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立，應(yīng)擺脫促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)安全觀念而取向?yàn)榱说V工人權(quán)的職業(yè)安全價(jià)值。由追求財(cái)富增長(zhǎng)的生產(chǎn)安全上升到為了勞動(dòng)者人權(quán)的職業(yè)安全，需要轉(zhuǎn)變政府職能和提高政府治理能力。

礦業(yè)法；職業(yè)安全與健康；安全與健康監(jiān)督

國(guó)家安全監(jiān)管部門公布，為滿足《安全生產(chǎn)法》修改后的需要，決定將1992年制定的《礦山安全法》修改成為《礦山職業(yè)安全與健康法》。①2015年4月22日，國(guó)新辦就《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》有關(guān)情況舉行發(fā)布會(huì)。國(guó)家安全監(jiān)管總局副局長(zhǎng)楊元元在會(huì)上提出，新《安全生產(chǎn)法》需要一些具體可操作的標(biāo)準(zhǔn)，還需要在具體實(shí)施過(guò)程中細(xì)化，目前比較急的是《礦山安全法》已執(zhí)行了20多年，已經(jīng)列入了一類法律修改，修改成為《礦山職業(yè)安全健康法》。能夠取向職業(yè)安全與健康，就不是簡(jiǎn)單的修改而是重新立法。那么，明確立法的價(jià)值、宗旨以及范圍等，是立法的一個(gè)新課題。根本目標(biāo)明確取向職業(yè)安全并與職業(yè)健康結(jié)合的立法，將是我國(guó)法律領(lǐng)域里的一個(gè)飛躍。實(shí)現(xiàn)這個(gè)飛躍的關(guān)鍵，是規(guī)范、創(chuàng)新和強(qiáng)化政府管制，充分發(fā)揮政府對(duì)礦業(yè)安全與健康的監(jiān)督功能。因此，合理構(gòu)建礦業(yè)安全與健康監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體系，成為立法時(shí)必須重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

一、安全與健康法的主軸是政府管制

制定《礦山職業(yè)安全與健康法》，準(zhǔn)確地說(shuō)是制定《礦業(yè)安全與健康法》②《礦山職業(yè)安全與健康法》的調(diào)整范圍是“礦山”，漏掉了許多重要的礦業(yè)行為活動(dòng)場(chǎng)所而顯得外延狹窄。礦產(chǎn)資源開發(fā)，是市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)中一個(gè)整體的行業(yè)，包括礦產(chǎn)資源的規(guī)劃和研究、勘探和開采等活動(dòng)，還應(yīng)包括對(duì)開采礦產(chǎn)的選礦、煉礦、儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)刃袨榛顒?dòng)。選礦、煉礦、儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)V產(chǎn)，很難歸入“礦山”范圍之列，但又確實(shí)屬于礦產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)業(yè)。而且，一些專業(yè)的煉礦或運(yùn)礦企業(yè)，可能比采礦企業(yè)的安全風(fēng)險(xiǎn)更大。必須重視行業(yè)安全的整體性，如果忽略選礦、煉礦、儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)V產(chǎn)的場(chǎng)所安全，將會(huì)導(dǎo)致安全與健康法的功能不全。礦產(chǎn)資源開發(fā)行業(yè)可簡(jiǎn)稱為“礦業(yè)”，則需制定《礦業(yè)安全與健康法》。而且，“礦業(yè)安全”又可以是“礦資源開發(fā)的職業(yè)安全”的簡(jiǎn)稱。，其目標(biāo)和價(jià)值取向是為了保護(hù)礦工人權(quán)的社會(huì)公平。①安全立法，應(yīng)區(qū)分為勞動(dòng)安全與生產(chǎn)安全。勞動(dòng)安全，是指為了社會(huì)公平目的的勞動(dòng)場(chǎng)所安全。場(chǎng)所是礦工勞動(dòng)的環(huán)境，必須安全才能保障礦工權(quán)益。生產(chǎn)安全，是指為了經(jīng)濟(jì)效率目的的勞動(dòng)過(guò)程安全。為了經(jīng)濟(jì)效率，生產(chǎn)必須安全，不安全是一種成本。發(fā)展采礦業(yè)和安全生產(chǎn)的目的，是為了保障勞動(dòng)的生產(chǎn)效率。所以，首先必須明確《礦業(yè)安全與健康法》的主要目的。立法目標(biāo)和價(jià)值取向的確立，決定了《礦業(yè)安全與健康法》的主體內(nèi)容：因安全與健康供給的非市場(chǎng)物品屬性，必須明確公權(quán)力職能并依靠政府監(jiān)督礦山企業(yè)提供。

二、政府管制的路徑是建立系統(tǒng)性監(jiān)督機(jī)制

提供安全與健康物品是企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，但這種責(zé)任的承擔(dān)需要一種外在的強(qiáng)制力，只有政府可以管制的方式形成一種強(qiáng)制力：為了安全與健康而強(qiáng)制礦山開設(shè)一個(gè)通風(fēng)口，企業(yè)沒(méi)有不開設(shè)通風(fēng)口的自由。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，政府對(duì)于市場(chǎng)的原則是“放管結(jié)合”，即在強(qiáng)調(diào)政府向市場(chǎng)放權(quán)的同時(shí)又要強(qiáng)化政府管制。③簡(jiǎn)政放權(quán)不是弱權(quán)卸權(quán)、放任不管，而是要轉(zhuǎn)變職能，把關(guān)系到公眾利益的資源利用行為管好、管到位，讓權(quán)力運(yùn)行到車間和田間，比如嚴(yán)格土地用途管制。放，是為了更好地管，在部分領(lǐng)域應(yīng)嚴(yán)格地管。必須吸取政府“守夜人”的歷史教訓(xùn)，防止只放不管而走向極端的趨勢(shì)。礦業(yè)安全與健康方面的強(qiáng)化，就是將政府管制行為延伸到車間和礦井、影響到企業(yè)董事會(huì)和井下礦工等，讓政府管制行為控制或有力地取代礦山企業(yè)在某些方面的內(nèi)部決策。但是，政府管制僅是監(jiān)督的強(qiáng)制，政府最終仍是礦業(yè)市場(chǎng)的監(jiān)督者或裁判員，不是礦業(yè)場(chǎng)所安全與健康物品的供給主體?！俺晒Φ陌踩?jì)劃要素集中在私人而不是政府的責(zé)任，這包括使高層管理者認(rèn)識(shí)到安全是一個(gè)重要的企業(yè)因素，涉及工人與管理者，發(fā)現(xiàn)更多的工作傷害和安全危險(xiǎn)的性質(zhì)和原因，并真正重視嚴(yán)重的安全問(wèn)題”。④[美]韋登鮑姆：《全球市場(chǎng)中的企業(yè)與政府》，張兆安譯，上海人民出版社2002年版，第169頁(yè)。明晰安全與健康的供給責(zé)任主體與監(jiān)督責(zé)任主體之間的關(guān)系，才能更好地為政府管制職能定位。為保障礦工安全和健康的供給，政府的職責(zé)在于依法制定關(guān)于礦業(yè)場(chǎng)所安全與健康的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、條件和措施等，監(jiān)督礦山企業(yè)按法定義務(wù)提供安全與健康的場(chǎng)所。其中的關(guān)鍵是監(jiān)督實(shí)施，這就需要建立一種事前許可、事中監(jiān)察以及事后處置的系統(tǒng)性監(jiān)督機(jī)制。

（一）事前設(shè)置安全與健康的進(jìn)入許可制度

安全與健康場(chǎng)所的行政許可，是指礦山企業(yè)必須經(jīng)安全與健康監(jiān)管主體依法審查、批準(zhǔn)并獲得場(chǎng)所安全與健康許可證，才能從事特定項(xiàng)目的勘探、開采、冶煉等礦業(yè)開發(fā)活動(dòng)。未經(jīng)安全與健康許可者，禁止進(jìn)入礦業(yè)開發(fā)市場(chǎng)。①政府對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益明顯的進(jìn)入壁壘進(jìn)行管制，也是站在市場(chǎng)門口的審批，但目的是為了市場(chǎng)結(jié)構(gòu)均衡的經(jīng)濟(jì)效率。安全與健康的市場(chǎng)進(jìn)入管制，雖然也是為了解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)入市場(chǎng)過(guò)程中出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈問(wèn)題而產(chǎn)生的，但目的是為了增加社會(huì)福利的公平。礦企業(yè)安全與健康準(zhǔn)入制度，是以保護(hù)礦工職業(yè)安全與衛(wèi)生權(quán)益為目的，對(duì)礦業(yè)開發(fā)者在安全與衛(wèi)生方面所設(shè)置的市場(chǎng)進(jìn)入許可制度。②劉超捷：《論煤礦企業(yè)安全準(zhǔn)入制度的構(gòu)建》，《學(xué)?！?011年第4期。礦山場(chǎng)所安全與健康的進(jìn)入許可制度，是一種事前防控風(fēng)險(xiǎn)和源頭保護(hù)礦工權(quán)益的長(zhǎng)效機(jī)制，屬于監(jiān)督者站在市場(chǎng)門口對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的特定項(xiàng)目予以審批。③我國(guó)現(xiàn)行理論并沒(méi)有對(duì)主體資格身份與項(xiàng)目開發(fā)要求進(jìn)行區(qū)別，礦業(yè)領(lǐng)域里是兩者相互取代。應(yīng)當(dāng)像汽車駕駛許可與汽車行駛許可一樣區(qū)別設(shè)立，準(zhǔn)予行駛許可是對(duì)車而言。場(chǎng)所安全與健康許可，只針對(duì)區(qū)域礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。是否設(shè)計(jì)和開設(shè)了通風(fēng)井，與開發(fā)者主體資格沒(méi)有關(guān)聯(lián)。在此，必須強(qiáng)調(diào)這種區(qū)別。在礦業(yè)開發(fā)專門管理的基礎(chǔ)上，由法律賦予監(jiān)督部門對(duì)礦業(yè)安全與健康準(zhǔn)入進(jìn)行審批的管理職能，建立統(tǒng)一管理與分級(jí)管理相結(jié)合的礦業(yè)安全與健康的進(jìn)入管理體制，形成礦業(yè)安全與健康進(jìn)入許可的管理體系，為安全監(jiān)督管理部門加強(qiáng)對(duì)礦山安全的入市監(jiān)管提供權(quán)威性的法律依據(jù)。

實(shí)行進(jìn)入許可制度，除了由法律明確規(guī)定礦業(yè)場(chǎng)所安全與健康的標(biāo)準(zhǔn)、條件和措施以外，還應(yīng)明確場(chǎng)所安全與健康許可的原則，包括應(yīng)特別關(guān)注礦井的高風(fēng)險(xiǎn)防范，關(guān)注場(chǎng)所安全與健康的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，保障設(shè)備設(shè)施的安全等。除了由法律賦予政府部門的監(jiān)督職權(quán)、職責(zé)以外，還應(yīng)規(guī)定礦業(yè)安全與健康監(jiān)督部門對(duì)特定項(xiàng)目進(jìn)行審批的范圍、程序等。政府及其職能部門，根據(jù)法定要求審查礦業(yè)項(xiàng)目關(guān)于場(chǎng)所安全與健康的設(shè)計(jì)以及施工狀況。一方面，審查礦山項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。無(wú)論是勘探還是采掘，必須事先具有工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，保障礦業(yè)場(chǎng)所安全與健康是設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容之一。比如，為了井下的安全與健康要，必須按要求設(shè)計(jì)一個(gè)通風(fēng)口。行政許可部門應(yīng)關(guān)注礦山建設(shè)項(xiàng)目安全與健康的設(shè)施設(shè)計(jì)審查，堅(jiān)持設(shè)計(jì)修改復(fù)核、堅(jiān)持設(shè)計(jì)審查制度，在設(shè)計(jì)方面未達(dá)安全與健康要求的不得批準(zhǔn)進(jìn)行開發(fā)。另一方面，礦山項(xiàng)目安全與健康設(shè)施的審查及驗(yàn)收。重點(diǎn)是審查和驗(yàn)收建設(shè)礦井，主要包括礦井的安全現(xiàn)狀評(píng)價(jià)、安全設(shè)施與設(shè)備、安全條件竣工、礦山職業(yè)衛(wèi)生建設(shè)以及相關(guān)人員培訓(xùn)等。對(duì)照設(shè)計(jì)內(nèi)容逐項(xiàng)驗(yàn)收，比如是否按設(shè)計(jì)要求開設(shè)了通風(fēng)井、是否建設(shè)了衛(wèi)生室、是否準(zhǔn)備了必要的救援力量等。④安全與健康方面的進(jìn)入許可制，屬于社會(huì)管制中的直接管制或具體管制，必須對(duì)特定項(xiàng)目作出是否準(zhǔn)許的決定。因而，相關(guān)立法對(duì)準(zhǔn)許的標(biāo)準(zhǔn)、要求等盡可能細(xì)化。監(jiān)督部門從以上兩個(gè)方面進(jìn)行審查，如果均符合法定標(biāo)準(zhǔn)和要求，則可以辦理場(chǎng)所安全與健康的項(xiàng)目許可證。

但是，目前實(shí)行礦業(yè)安全與健康的項(xiàng)目許可還存在一個(gè)制度障礙，就是礦業(yè)安全與健康準(zhǔn)入許可的獨(dú)立性問(wèn)題?，F(xiàn)在只有《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》，沒(méi)有關(guān)于非煤礦山的安全許可規(guī)定，而且煤炭部門關(guān)于這方面的規(guī)定既未進(jìn)入法律層次的設(shè)定又缺乏健康的進(jìn)入許可事項(xiàng)。安全與健康進(jìn)入許可的獨(dú)立性問(wèn)題，在于煤礦與非煤礦山均籠統(tǒng)地使用“采礦許可證”制度，也就是將安全保護(hù)與環(huán)境保護(hù)的許可隱含在礦產(chǎn)資源的采礦許可過(guò)程中。在理論上，以“礦業(yè)權(quán)”理論包含一切產(chǎn)權(quán)，礦業(yè)權(quán)既包含了礦產(chǎn)物權(quán)又包含了行政許可授權(quán)。⑤在礦業(yè)領(lǐng)域使用最多的“礦業(yè)權(quán)”，是一個(gè)多變而不確定的權(quán)利體。理論上的礦業(yè)權(quán)，是由明確礦產(chǎn)歸屬的物權(quán)、可以開發(fā)的特許授權(quán)、實(shí)際開發(fā)的企業(yè)產(chǎn)權(quán)虛擬出來(lái)的“三面一體”的權(quán)利集合。將各方面綜合起來(lái)分析，便可以發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)是虛無(wú)的權(quán)利。由此構(gòu)建的法律制度，也是一個(gè)多面體。因而，現(xiàn)行采礦許可證，是礦產(chǎn)物權(quán)的產(chǎn)權(quán)證與行政許可的準(zhǔn)入證合一的憑證。根據(jù)礦業(yè)特點(diǎn)和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)行理論革命，應(yīng)果斷地撤銷礦業(yè)權(quán)，并重構(gòu)礦產(chǎn)物權(quán)、特許權(quán)以及開發(fā)行為權(quán)等礦業(yè)的權(quán)利體系，以此建立“三權(quán)分列”的現(xiàn)代礦業(yè)制度。參見康紀(jì)田：《透視礦業(yè)權(quán)的虛無(wú)性》，《海峽法學(xué)》2015年第2期。包括探礦權(quán)、采礦權(quán)的“礦業(yè)權(quán)的創(chuàng)設(shè)是通過(guò)行政許可行為授予特許權(quán)的過(guò)程”。①郗偉明：《當(dāng)代社會(huì)化語(yǔ)境下礦業(yè)權(quán)法律屬性考辨》，《法學(xué)家》2012年第4期。這個(gè)過(guò)程表明，從國(guó)家礦產(chǎn)資源物權(quán)到礦山企業(yè)開采所支配的物權(quán)的變更過(guò)程，必須經(jīng)過(guò)許可授權(quán)設(shè)立，“不經(jīng)過(guò)行政程序就不會(huì)有礦業(yè)權(quán)的誕生”。②孔德峰、李顯冬：《礦業(yè)權(quán)之特許屬性辨析》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。那么，從礦業(yè)權(quán)的獲取過(guò)程來(lái)看，學(xué)者認(rèn)為“最終取得礦業(yè)權(quán)都是國(guó)家主管機(jī)關(guān)行使礦產(chǎn)資源行政管理公權(quán)力的結(jié)果”。③曹治國(guó)、王威駟：《法治視角下的礦業(yè)權(quán)整合》，《法治研究》2012年第2期。這個(gè)結(jié)果，使礦產(chǎn)資源物權(quán)與行政許可授權(quán)合一，只要通過(guò)拍賣取得區(qū)域礦產(chǎn)物權(quán)就相應(yīng)取得行政許可權(quán)。本來(lái)，礦產(chǎn)物權(quán)的誕生是不需要行政許可的，卻被現(xiàn)行制度異化成物權(quán)設(shè)立許可制。如此異化，才使安全與健康項(xiàng)目的許可隱含在采礦許可過(guò)程中。為此，必須從制度上讓礦產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立回歸于民事物權(quán)領(lǐng)域，將行政管制的進(jìn)入許可返還給安全保護(hù)與環(huán)境保護(hù)制度。讓礦業(yè)安全與健康的進(jìn)入許可制度獨(dú)立實(shí)施，才能保障礦業(yè)安全與健康的事前防控效果。只有保持行政許可事項(xiàng)的獨(dú)立性，才能提高礦業(yè)安全與健康進(jìn)入門檻以實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)入制度。④譬如，美國(guó)要辦一個(gè)煤礦，從辦礦人申請(qǐng)到出煤要經(jīng)過(guò)20道以上的行政許可；加拿大更為嚴(yán)格，要經(jīng)過(guò)30道以上的行政許可。參見包冬冬：《“兩證”退與進(jìn)石少華談<煤炭法>修改》，《現(xiàn)代職業(yè)安全》2013年第9期。

（二）事中堅(jiān)持安全與健康的檢查監(jiān)察制度

礦業(yè)安全與健康進(jìn)入許可的源頭控制，可節(jié)約社會(huì)成本和行政成本。進(jìn)入許可僅是政府管制的前移與開端，更多監(jiān)管精力放在礦山企業(yè)進(jìn)入開發(fā)市場(chǎng)后的經(jīng)常性檢查、監(jiān)察以及矯正等。⑤進(jìn)入許可有檢查但沒(méi)有監(jiān)察，而監(jiān)察是對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)行為進(jìn)行管制的重要方式。監(jiān)察的重點(diǎn)在于察，但缺乏審批與督促的職能。監(jiān)督，是指對(duì)現(xiàn)場(chǎng)或某一特定環(huán)節(jié)或特定過(guò)程進(jìn)行監(jiān)察、督促和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。所以，本文使用“監(jiān)督”而非“監(jiān)察”的體系。礦業(yè)安全與健康立法，應(yīng)當(dāng)確立事中監(jiān)察的整體方向。在礦山企業(yè)進(jìn)入礦產(chǎn)勘探、開采市場(chǎng)后的生產(chǎn)進(jìn)程中，職權(quán)部門檢查、察看場(chǎng)所安全與健康的現(xiàn)狀，是否符合準(zhǔn)入許可審查時(shí)的各項(xiàng)要求，特別是開發(fā)現(xiàn)狀與項(xiàng)目設(shè)計(jì)的吻合程度，比如，開設(shè)的通風(fēng)井在工作時(shí)的通風(fēng)質(zhì)量是否符合設(shè)計(jì)要求；察看開發(fā)過(guò)程中條件發(fā)生變化，按照?qǐng)鏊踩c健康的目標(biāo)要求，需要采取動(dòng)態(tài)應(yīng)對(duì)措施而適時(shí)變更設(shè)計(jì)內(nèi)容；監(jiān)測(cè)安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)以及殘余風(fēng)險(xiǎn)的后果，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)控制措施的有效性、整改措施和預(yù)防性行動(dòng)；采納礦工在開發(fā)中發(fā)現(xiàn)或提出場(chǎng)所安全與健康的問(wèn)題等。事中發(fā)生的這些安全與健康要素，需要具有職權(quán)的監(jiān)管部門進(jìn)行動(dòng)態(tài)性檢查、監(jiān)察，并根據(jù)礦產(chǎn)種類的開發(fā)、露天或井下的開發(fā)以及設(shè)計(jì)的安全程度等，決定檢查監(jiān)察的期間、方式和人員，從制度上形成一種檢查與監(jiān)察的定勢(shì)?！耙?guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為，通過(guò)執(zhí)法團(tuán)隊(duì)的執(zhí)法監(jiān)督檢查，對(duì)企業(yè)形成激勵(lì)和壓力，充分發(fā)揮監(jiān)督檢查的杠桿效應(yīng)”。⑥姚亮：《美國(guó)職業(yè)安全與健康監(jiān)管借鑒》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》2015年第1期。

根椐事中檢查監(jiān)察所確立的整體方向，將安全與健康的檢查監(jiān)察具體化和制度化。在時(shí)間分配方面，應(yīng)明確規(guī)定檢查地下礦井或露天礦山的頻率，并規(guī)定企業(yè)每年必須接受職能部門安全與健康檢查監(jiān)察的次數(shù)。在項(xiàng)目?jī)?nèi)容方面，明確重點(diǎn)檢查內(nèi)容，包括礦井設(shè)置、通風(fēng)條件、衛(wèi)生狀況、急救設(shè)施以及礦工安全培訓(xùn)等。在行為方式方面，定期通知制與不定期“突襲制”相結(jié)合，根據(jù)檢查內(nèi)容的需要、礦工或民眾的舉報(bào)，可以不通知礦方并不許提前泄漏安全檢查信息的條件下突然進(jìn)入場(chǎng)所檢查。在檢查程序方面，必須做到公正、真實(shí)與合法，規(guī)定檢查成員必須要求上報(bào)每次檢查的目的、范圍、對(duì)象以及結(jié)論等，以便讓檢查成員接受檢查機(jī)關(guān)與民眾的監(jiān)督。這些方面，職業(yè)安全制度健全的國(guó)家為我們提供了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)在1977年頒布的《礦業(yè)安全與健康法》規(guī)定，礦山安全健康局對(duì)礦山安全與健康進(jìn)行定期監(jiān)察，每座露天礦每年至少進(jìn)行2次監(jiān)察，井下采掘礦每年至少進(jìn)行4次監(jiān)察，認(rèn)為有必要時(shí)還要進(jìn)行抽查和采用“突襲制”檢查，礦主必須按照檢查人員提出的建議改進(jìn)安全措施，否則可能被罰款和判刑。

在安全與健康檢查的制度安排中，需要特別重視礦業(yè)場(chǎng)所的衛(wèi)生檢查監(jiān)察制度。①立法應(yīng)將勞動(dòng)安全與衛(wèi)生進(jìn)行合并起來(lái)予以整體推進(jìn)。因?yàn)閯趧?dòng)安全與衛(wèi)生的風(fēng)險(xiǎn)源相同、預(yù)防和處置措施相通，勞動(dòng)安全與勞動(dòng)衛(wèi)生兩者在客觀上很難分割。新修訂的《安全生產(chǎn)法》，仍然未能將預(yù)防和控制職業(yè)危害，保護(hù)勞動(dòng)者職業(yè)健康納入立法目的，致使勞動(dòng)者職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)繼續(xù)處于殘缺的狀態(tài)。礦業(yè)安全與健康進(jìn)入許可過(guò)程中所審查的衛(wèi)生條件與驗(yàn)收事項(xiàng)，必須在進(jìn)入后的礦業(yè)開發(fā)過(guò)程中能夠正常運(yùn)行。比如，許可時(shí)所設(shè)計(jì)的通風(fēng)井，其通風(fēng)狀況能夠按設(shè)計(jì)要求正常供空氣和排廢氣。許可時(shí)事項(xiàng)在開發(fā)中的實(shí)施，離不開政府管制機(jī)關(guān)的經(jīng)常性檢查監(jiān)察。礦山職業(yè)病具有廣泛性、隱蔽性、遲發(fā)性和危險(xiǎn)性等特點(diǎn)，又長(zhǎng)期被礦工、企業(yè)與制度所忽視。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，全國(guó)每年新增塵肺病病例2萬(wàn)人以上。而且，“目前，全國(guó)塵肺病報(bào)告人數(shù)已超72萬(wàn)人，其中62%集中在煤炭行業(yè)這一高發(fā)區(qū)，超過(guò)44萬(wàn)人。當(dāng)前，每年死于塵肺病的煤礦工人數(shù)遠(yuǎn)高于同期生產(chǎn)事故死亡人數(shù)，煤礦塵肺病防治形勢(shì)十分嚴(yán)峻”。②張司南：《全國(guó)塵肺病報(bào)告人數(shù)已超 72 萬(wàn)超6成集中煤炭行業(yè)》，《安全與健康》2015年第3期。一貫以來(lái)，重視礦難死亡事故，忽視職業(yè)病的折磨性死亡；忽視礦山職業(yè)病防控制度設(shè)置，更沒(méi)有安排礦業(yè)衛(wèi)生的檢查監(jiān)察。因此，在制定與實(shí)施《礦業(yè)安全與健康法》時(shí)，必須彌補(bǔ)過(guò)去的制度缺失。在礦山職業(yè)病防控方面，1936年中華民國(guó)《礦場(chǎng)法》專門規(guī)定場(chǎng)所安全與健康的供給，強(qiáng)調(diào)礦業(yè)場(chǎng)所衛(wèi)生的檢查監(jiān)察?！兜V場(chǎng)法》第29條規(guī)定：“主管官署對(duì)于礦場(chǎng)之安全與衛(wèi)生，認(rèn)為必要時(shí)，得命礦業(yè)權(quán)者為一定的行為，或予以限制，或嚴(yán)為禁止?！?/p>

在礦業(yè)安全與健康的檢查監(jiān)察中，還應(yīng)建立礦山企業(yè)默契制度。礦山企業(yè)應(yīng)自覺(jué)承擔(dān)安全與健康供給的社會(huì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)誠(chéng)實(shí)地接受、配合與支持監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢查，如實(shí)地提供檢查時(shí)必需的資料、信息，并合理接受和采納檢查成員依法作出的整改意見。為便于礦業(yè)安全與衛(wèi)生的檢查，礦山企業(yè)根據(jù)規(guī)定配備專職或者兼職的安全與衛(wèi)生專業(yè)人員，建立、健全礦工衛(wèi)生管理制度和操作規(guī)程、衛(wèi)生檔案和勞動(dòng)者健康監(jiān)護(hù)體檢檔案、場(chǎng)所職業(yè)病危害因素監(jiān)測(cè)及評(píng)價(jià)制度。對(duì)于部門檢查的默契與配合，是企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。如果礦山企業(yè)無(wú)理拒絕或者信息虛假等，必須承擔(dān)不履行義務(wù)的法律責(zé)任，這是多數(shù)國(guó)家的普遍做法。

（三）事后進(jìn)行安全與健康的必要處置

檢查監(jiān)察發(fā)現(xiàn)場(chǎng)所安全與健康供給不當(dāng)，由檢查監(jiān)督機(jī)關(guān)直接處置與督促礦山企業(yè)處置相結(jié)合。為此，應(yīng)建立監(jiān)督者與監(jiān)督對(duì)象分工合作的互動(dòng)處置機(jī)制。在檢查監(jiān)察過(guò)程中，檢查人員發(fā)現(xiàn)礦業(yè)開發(fā)場(chǎng)所的安全與健康存在問(wèn)題，包括設(shè)計(jì)與驗(yàn)收方面的缺陷、礦山開發(fā)運(yùn)行狀態(tài)存在風(fēng)險(xiǎn)與危脅、礦山企業(yè)違法開發(fā)而導(dǎo)致安全風(fēng)險(xiǎn)、礦山企業(yè)未按設(shè)計(jì)的要求進(jìn)行投入與建設(shè)、礦工以及工會(huì)舉報(bào)場(chǎng)所安全隱患、事實(shí)上的業(yè)己發(fā)生的安全事故等，這些可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危險(xiǎn)均進(jìn)入事后處置階段。事后處置不能局限于傳統(tǒng)的礦難事故或者對(duì)企業(yè)違法的處罰等，還要包括對(duì)礦業(yè)場(chǎng)所安全與健康風(fēng)險(xiǎn)狀況的處理和改善。其中主要是對(duì)場(chǎng)所狀態(tài)的處置和企業(yè)行為的處置。

對(duì)于礦山企業(yè)場(chǎng)所已經(jīng)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)和事故的處置，應(yīng)建立安全與健康預(yù)警及應(yīng)急避險(xiǎn)機(jī)制。這有兩個(gè)層面的功能：一方面，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)對(duì)抗安全事故。安全與健康預(yù)警避險(xiǎn)制度，便于事后主動(dòng)控制，可避免“事后處理”措施的嚴(yán)重后果發(fā)生。礦山企業(yè)都必須進(jìn)行全過(guò)程安全與健康的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估，每座礦山都必須建立適當(dāng)?shù)念A(yù)控管理和操作體系，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)控制措施的有效性，并根椐監(jiān)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)主動(dòng)采取恰當(dāng)?shù)恼拇胧┖皖A(yù)防性行動(dòng)，避免或減輕由于礦山風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)引發(fā)的不良影響。這樣，才能使企業(yè)安全生產(chǎn)的預(yù)警避險(xiǎn)工作總是處于“領(lǐng)先地位”,從而強(qiáng)化企業(yè)主動(dòng)抗安全事故的能力。①國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局國(guó)際交流合作中心：《發(fā)達(dá)國(guó)家職業(yè)安全健康主要經(jīng)驗(yàn)與做法》，《勞動(dòng)保護(hù)》2013年第2期。另一方面，便于檢查機(jī)關(guān)的事后處置。根椐監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)安全與健康風(fēng)險(xiǎn)的途徑和辦法,采用恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理措施辨識(shí)、分析、評(píng)價(jià)和預(yù)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)，建立獲取信息、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、預(yù)警等級(jí)、防控措施等系統(tǒng)，便于監(jiān)督機(jī)關(guān)督促企業(yè)及時(shí)處置。因此，對(duì)于場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)控的行為，應(yīng)納入行政監(jiān)督的范圍。

無(wú)論從哪方面看，都必須明確礦山企業(yè)是處置的責(zé)任主體，政府及其監(jiān)督機(jī)關(guān)只是督促礦山企業(yè)對(duì)礦業(yè)場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)和事故的處置，而不是取代礦山企業(yè)進(jìn)行處置甚至政府埋單。礦山企業(yè)違背設(shè)計(jì)要求，或未按法定標(biāo)準(zhǔn)供給場(chǎng)所安全與健康物品，或讓礦工長(zhǎng)期在風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境下工作，甚至事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了安全與健康的事故等行為，應(yīng)當(dāng)依法處置企業(yè)及其責(zé)任人。對(duì)行為的處置，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則。在歸責(zé)原則、舉證責(zé)任、賠償范圍以及責(zé)任承擔(dān)等方面，均應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格原則。這是美國(guó)、南非等多數(shù)國(guó)家的作法。美國(guó)《礦山安全與健康法》規(guī)定：礦主必須按照檢查人員提出的建議改進(jìn)安全措施，否則可能被罰款和判刑；檢查發(fā)現(xiàn)礦工在高危狀態(tài)下工作，企業(yè)責(zé)任人必須承擔(dān)刑事責(zé)任。②南非《礦山健康與安全法》規(guī)定：如果礦業(yè)場(chǎng)所人員的安全與健康受到危害，或者受到嚴(yán)重傷害，或者礦山工作場(chǎng)所環(huán)境不安全，并且這些危害、傷害和不安全風(fēng)險(xiǎn)是由礦山工作場(chǎng)所環(huán)境造成的，則必須追究雇主和管理人員最高3年監(jiān)禁的刑事責(zé)任；實(shí)行雇主舉證原則，雇主或管理人員能夠證明已經(jīng)切實(shí)合理地維持了礦業(yè)場(chǎng)所的工作安全環(huán)境，或者證明礦業(yè)場(chǎng)所不含有損壞雇員健康與安全的風(fēng)險(xiǎn)，可以不承擔(dān)刑事責(zé)任。

實(shí)行事后的嚴(yán)格處置，應(yīng)注重行政檢查監(jiān)督人員的基本能力，必須經(jīng)過(guò)訓(xùn)練而具有相應(yīng)專業(yè)水平、能夠公正執(zhí)法并具有敬業(yè)精神。③政府機(jī)關(guān)應(yīng)配合使用現(xiàn)代手段進(jìn)行監(jiān)督。探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息化手段，加強(qiáng)信息資源的開放共享、互聯(lián)互通。因而，對(duì)于安全與健康行為不當(dāng)，有效進(jìn)行事后的處置，應(yīng)建立處置的獨(dú)立機(jī)制、輪換機(jī)制責(zé)任機(jī)制。一是建立處置的獨(dú)立機(jī)制，排除其他因素的干預(yù)。進(jìn)行調(diào)查取證、提出處理意見、采取必要的處置措施時(shí)，監(jiān)督人員獨(dú)立行使職權(quán)；一切以事實(shí)和法律為依據(jù)，不受礦山企業(yè)以及其他行政部門的影響。二是建立處置的輪換機(jī)制，實(shí)行檢查員回避制度。特別是對(duì)于礦山事故的調(diào)查與處置，參與事中階段進(jìn)入檢查監(jiān)察的人員不能參與和干預(yù)事后的調(diào)查及處置；檢查監(jiān)督成員的輪換制，就是事中檢查者還是事后處置人員，在負(fù)責(zé)某一區(qū)域的礦山監(jiān)督滿一定期限后必須調(diào)換到異地，以此防止監(jiān)督者與監(jiān)督對(duì)象形成利益共同體。三是建立處置的責(zé)任機(jī)制，防控監(jiān)督者的尋租現(xiàn)象。嚴(yán)格的政府管制，是一種收入的重新分配，這就必須防止監(jiān)督人員被企業(yè)俘獲而尋租。因此要監(jiān)督檢查和處置人員，應(yīng)從制度上讓場(chǎng)所安全與健康的監(jiān)督者承擔(dān)連帶責(zé)任制，任何提前泄漏安全檢查信息的人、出具誤導(dǎo)性的錯(cuò)誤報(bào)告的人、不履行職責(zé)并為礦山企業(yè)謀利的人等，要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任甚至有期徒刑。

三、建立監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵是統(tǒng)一部門管理體系

礦業(yè)安全與健康立法突出社會(huì)管制的政府作用，要求政府機(jī)關(guān)以及人員在全國(guó)形成合理的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，既要有效地覆蓋全國(guó)礦山企業(yè)，并將政府監(jiān)督行為影響到礦井與礦工，又要統(tǒng)一全國(guó)監(jiān)督力量，讓政府監(jiān)督部門在全國(guó)形成有機(jī)的管理體系。建立專業(yè)、高效、嚴(yán)密和統(tǒng)一的監(jiān)督體系，是加強(qiáng)社會(huì)管制的關(guān)鍵。學(xué)者總結(jié)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，“以煤礦為例,近些年來(lái)創(chuàng)造了連續(xù)多年死亡事故為零的記錄,這主要得益于英國(guó)比較完善的礦山安全監(jiān)管體系”。①宋國(guó)明：《英國(guó)礦山安全監(jiān)管與保障體系，《資源與人居環(huán)境》2009年第9期。

（一）理順與統(tǒng)一礦山安全與健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)

根據(jù)國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及監(jiān)督任務(wù)的需要，我國(guó)應(yīng)專門設(shè)立礦業(yè)健康與安全監(jiān)督局。通過(guò)法律設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)煤礦與非煤礦山安全健康實(shí)行統(tǒng)一管理，由所設(shè)機(jī)構(gòu)制定礦業(yè)安全與健康方面的標(biāo)準(zhǔn)、要求、措施和細(xì)則等，依此指導(dǎo)和培訓(xùn)礦業(yè)安全與健康供給方面的相關(guān)人員，并從實(shí)質(zhì)上行使事前的項(xiàng)目進(jìn)入許可、事中的檢查監(jiān)察與事后的處置等職權(quán)。礦山安全與健康監(jiān)察局主要負(fù)責(zé)礦山執(zhí)法，建立和完善執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法制度。專門設(shè)立礦業(yè)健康與安全監(jiān)督局，這也是“世界礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)礦山安全監(jiān)管的普遍模式和做法”。②代海軍：《南非<礦山健康與安全法>述評(píng)》，《行政與法》2015年第1期。美國(guó)在1977年頒布聯(lián)邦《礦業(yè)安全與健康法》，并在1978年專門成立了礦山安全與健康監(jiān)督局，作為實(shí)施《礦業(yè)安全與健康法》的政府管制機(jī)構(gòu),隸屬于美國(guó)勞工部。由法律授權(quán)政府管制機(jī)構(gòu)對(duì)礦業(yè)場(chǎng)所安全與健康條件依法進(jìn)行檢查、監(jiān)察與處置。并成立了聯(lián)邦礦山安全與健康復(fù)審委員會(huì)，主要審查并裁判礦山安全與健康管理局的執(zhí)法行為。在上世紀(jì)70年代后期，包括美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞以及南非等都相應(yīng)地專門成立了礦業(yè)安全與健康管理局。礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，適應(yīng)了社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。我國(guó)制定《礦業(yè)安全與健康法》時(shí)，亦應(yīng)設(shè)立礦山安全與健康管理局，但首先必須理順目前的行政管理體制。

1.統(tǒng)一礦業(yè)安全與健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)

目前，礦山安全監(jiān)督體系比較紊亂。一方面，煤礦安全監(jiān)察與非煤礦山分別進(jìn)行。所設(shè)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局僅對(duì)煤礦而言，眾多非煤礦山則沒(méi)有對(duì)應(yīng)的行業(yè)監(jiān)督部門。而且煤礦安全監(jiān)察體制實(shí)行垂直管理，省一級(jí)的煤礦安全監(jiān)察局并不隸屬于當(dāng)?shù)氐恼?。煤礦安全監(jiān)察局隸屬國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，這樣，導(dǎo)致省及縣的礦山監(jiān)督體制不統(tǒng)一?！暗胤桨踩O(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與中央派駐的煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)缺乏明確的、共同的上一級(jí)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中互相推諉或重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生?！雹勰呤恐兀骸锻晟泼旱V安全生產(chǎn)法治化的建議》，《中國(guó)煤炭》2015年第1期。另一方面，全國(guó)安全綜合監(jiān)察與行業(yè)安全監(jiān)督并列存在。從2005年開始，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局從國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局分離出來(lái)予以單設(shè)。國(guó)家層面的監(jiān)察與地方政府的監(jiān)管各自發(fā)揮作用，這種安全監(jiān)督管理體制的監(jiān)管主體與監(jiān)管職能均缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，實(shí)踐中容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管或缺失監(jiān)管現(xiàn)象。

必須建立統(tǒng)一的礦業(yè)安全與健康監(jiān)督體系。在煤炭監(jiān)督體系中，慣于沿用“監(jiān)察”與“監(jiān)管”。這種慣用，在力量上既排除了公眾的參與又丟棄了企業(yè)的能動(dòng)作用。應(yīng)統(tǒng)一為“監(jiān)督”機(jī)構(gòu)，因?yàn)椤氨O(jiān)督”，在于通過(guò)監(jiān)視、督促和管理等行為而使其結(jié)果達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，重點(diǎn)在于督促企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。比如，開設(shè)的通風(fēng)井因通風(fēng)不足的矯正，不是監(jiān)察而是要督促企業(yè)去實(shí)際行動(dòng)。當(dāng)然，更加重要的統(tǒng)一是監(jiān)督機(jī)構(gòu)和體制的一體化。煤礦安全監(jiān)管實(shí)行的是類似其他國(guó)家的垂直管理模式，而非煤礦山安全監(jiān)管則采取地方性行政管理模式。實(shí)質(zhì)上，我國(guó)煤礦安全監(jiān)察的政策措施和管理模式基本上能適用于非煤礦山。無(wú)論是煤礦還是非煤礦山，都應(yīng)該適用統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、政策措施和管理模式。①《煤炭法》是我國(guó)已經(jīng)探明并開采的170多個(gè)礦種中唯一的單礦種立法，實(shí)質(zhì)上沒(méi)有單獨(dú)立法的必要。在煤炭資源合理開發(fā)利用、保障煤礦安全生產(chǎn)、保護(hù)礦工權(quán)益方面，與其他礦產(chǎn)資源的沒(méi)有根本區(qū)別。應(yīng)統(tǒng)一適用《礦產(chǎn)資源法》，法律的整合為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一提供條件。比如，對(duì)因安全與健康而開設(shè)的通風(fēng)井進(jìn)行檢查監(jiān)督的范圍、方式等，沒(méi)有必要區(qū)別煤礦還是非煤礦山，可以由礦山安全與健康部門統(tǒng)一行使職權(quán)。要全面深化安全監(jiān)管體制改革，及時(shí)優(yōu)化并調(diào)整礦山安全與健康的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)煤礦與非煤礦山統(tǒng)一設(shè)置監(jiān)管制度。行政部門的整合與統(tǒng)一，不僅能節(jié)約行政成本而且能提高行政效率。

2.統(tǒng)一礦業(yè)場(chǎng)所的衛(wèi)生監(jiān)督職權(quán)

盡管我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定政府部門要對(duì)職業(yè)病防治工作進(jìn)行監(jiān)管,但是監(jiān)管主體與職責(zé)并不明確?！堵殬I(yè)病防治法》規(guī)定衛(wèi)生管理部門是監(jiān)管主體,但在機(jī)構(gòu)改革中又將作業(yè)場(chǎng)所的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管職能劃出來(lái)轉(zhuǎn)移給國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)察部門。2011年修改后的《職業(yè)病防治法》第9條規(guī)定國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、勞動(dòng)保障行政部門共同負(fù)責(zé)全國(guó)職業(yè)病防治的監(jiān)督管理工作。在其后的一些部門規(guī)章中，主要是賦權(quán)于安全生產(chǎn)監(jiān)察管理部門履行衛(wèi)生監(jiān)督檢查職責(zé)。從這一過(guò)程來(lái)看，這不僅導(dǎo)致多部門同時(shí)執(zhí)法而執(zhí)法責(zé)任不明，而且讓管“生產(chǎn)安全”的部門來(lái)主管職業(yè)健康監(jiān)督，必然因職能沖突而不利于場(chǎng)所健康條件的提供。②在此，必須重視職業(yè)安全與生產(chǎn)安全的本質(zhì)區(qū)別。生產(chǎn)安全，根本目的是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。立法者對(duì)新《安全生產(chǎn)法》的立法目的進(jìn)行注解時(shí)更加強(qiáng)調(diào)立法的經(jīng)濟(jì)性目的：“安全生產(chǎn)是安全與生產(chǎn)的統(tǒng)一，其宗旨是安全促生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全”、“生產(chǎn)必須安全，則是因?yàn)榘踩巧a(chǎn)的前提條件，沒(méi)有安全就無(wú)法生產(chǎn)”。參見騰煒：《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法解讀》，中國(guó)法制出版社2015年版，第4頁(yè)。

政府監(jiān)督部門職能的整合與統(tǒng)一，關(guān)健還在于法律的統(tǒng)一。不能因?yàn)橛小堵殬I(yè)病防治法》及其監(jiān)督部門就可以忽略礦山衛(wèi)生監(jiān)督。場(chǎng)所安全與健康的監(jiān)督不可分割，更不可能缺位。為突出礦業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督，也為礦業(yè)安全與健康監(jiān)督的統(tǒng)一，應(yīng)將礦業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督作為職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督的行業(yè)監(jiān)督，統(tǒng)一歸入礦山安全與健康管理部門。③職業(yè)病，僅指勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中因接觸粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害因素而引起的法定職業(yè)病目錄內(nèi)的疾病，其他職業(yè)性疾病，沒(méi)有納入法定職業(yè)病目錄的，均不視為職業(yè)病。礦業(yè)開發(fā)對(duì)職業(yè)健康的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于職業(yè)病，需要包括礦山職業(yè)病在內(nèi)的衛(wèi)生與安全統(tǒng)一監(jiān)督。由《礦業(yè)安全與健康法》賦予統(tǒng)一監(jiān)督的職權(quán)，礦山安全與健康部門便可依法進(jìn)入被檢查單位和職業(yè)病危害現(xiàn)場(chǎng)，查閱或者復(fù)制違反職業(yè)病防治法的資料和采集樣品，責(zé)令違反職業(yè)病防治法律、法規(guī)的單位和個(gè)人停止違法行為，責(zé)令暫停導(dǎo)致職業(yè)病危害事故的作業(yè)，組織控制職業(yè)病危害事故現(xiàn)場(chǎng)并進(jìn)行處置。場(chǎng)所安全與健康監(jiān)督的統(tǒng)一，便于部門監(jiān)督企業(yè)也便于企業(yè)接受監(jiān)督，在減少行政成本的同時(shí)又能提高監(jiān)督效率。所以，美國(guó)、南非及澳大利亞等多數(shù)國(guó)家實(shí)行安全與健康監(jiān)督的統(tǒng)一，1995年國(guó)際勞工組織在日內(nèi)瓦會(huì)議上通過(guò)了《礦山安全和衛(wèi)生公約》要求統(tǒng)一，我國(guó)1936年的《礦場(chǎng)法》也將“礦場(chǎng)之安全及衛(wèi)生”統(tǒng)一歸于“礦業(yè)主管行政機(jī)關(guān)”，我國(guó)現(xiàn)代礦業(yè)制度更加需要統(tǒng)一場(chǎng)所安全與健康監(jiān)督。

3.統(tǒng)一礦業(yè)安全與健康的基層監(jiān)督職能

安全與健康監(jiān)督的效率，依靠各層級(jí)的部門以及政府以外的組織。而“我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定只有縣級(jí)及以上的人民政府有安全監(jiān)管職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限的安全監(jiān)管職責(zé)不利于進(jìn)行安全監(jiān)管工作”。①代海軍：《南非<礦山健康與安全法>述評(píng)》，《行政與法》2015年第1期?，F(xiàn)行《礦山安全法》規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府勞動(dòng)行政部門對(duì)礦山安全行使監(jiān)管職責(zé)。但是，有占多數(shù)的礦山處于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及偏遠(yuǎn)農(nóng)村山區(qū)，縣級(jí)以上部門很難經(jīng)常深入這些分散的礦山。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村級(jí)組織“了解本地情況，更能直接發(fā)揮作用，具有能夠普遍監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)”。如果礦山安全監(jiān)管止于縣級(jí)以上行政主管部門，就必然導(dǎo)致基層監(jiān)督的缺乏和執(zhí)法力量不足，致使礦山監(jiān)察效果難以符合立法目標(biāo)。而且，從以往的事故處置來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人在鄉(xiāng)村的礦難事故發(fā)生后很少能夠免于責(zé)任。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)卻要承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任的實(shí)踐，違背了正義分配原則。

根據(jù)客觀需要，應(yīng)立法建立基層監(jiān)督制度，有效及時(shí)地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋?！巴ㄟ^(guò)法律明確授權(quán)形式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管權(quán)，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府可授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的礦山安全履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。”②鄔燕云：《<礦山安全法>修訂的原則與問(wèn)題》，《勞動(dòng)保護(hù)》2013年第5期。為適應(yīng)監(jiān)管礦山安全與健康的要求，應(yīng)改變安全監(jiān)管體制倒金字塔的現(xiàn)狀。統(tǒng)一建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的監(jiān)督管理制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府可獨(dú)立進(jìn)行礦業(yè)安全與健康的監(jiān)督管理職權(quán)與職責(zé)。機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排往下層政權(quán)傾斜，才能使監(jiān)管行為具體布局到礦山安全與健康每一個(gè)場(chǎng)所。并從制度上支持和引導(dǎo)社區(qū)自治組織參與安全與健康監(jiān)督。適度賦權(quán)基層政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，還能充分利用民眾的力量。礦業(yè)場(chǎng)所職業(yè)安全與健康風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上也威脅到社區(qū)民眾，例如礦井、尾礦庫(kù)的垮塌。社區(qū)民眾及其組織幫助發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情、舉報(bào)礦業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及參與事件調(diào)查等。通過(guò)基層監(jiān)督連通民眾的知情和參與，形成礦業(yè)安全與健康方面的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

（二）整合與統(tǒng)一礦山安全與健康的法律體系

獨(dú)立并統(tǒng)一礦山安全與健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)，必須考慮機(jī)構(gòu)的隸屬的部門?，F(xiàn)行體制是職業(yè)安全與健康監(jiān)督隸屬于安全生產(chǎn)監(jiān)察部門，勞動(dòng)部門沒(méi)有實(shí)質(zhì)性參與。從礦山安全與健康監(jiān)督的性質(zhì)以及功能來(lái)說(shuō)，應(yīng)將礦山安全與健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)從國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管部門中徹底分離出來(lái)，隸屬于人力資源與社會(huì)保障部門，即由改革前的勞動(dòng)部門統(tǒng)一管理。一是行業(yè)歸屬的必要。礦工對(duì)場(chǎng)所安全與健康的需求和供給，緣于人力資本與非人力資本雙方的不完全性契約；而勞動(dòng)合同理所當(dāng)然屬于《勞動(dòng)法》，人力資源與社會(huì)保障部門是《勞動(dòng)法》的應(yīng)當(dāng)主管部門；監(jiān)督勞動(dòng)合同的履行是勞動(dòng)部門的主要職責(zé)，因而國(guó)際勞動(dòng)組織以及世界其他國(guó)家通用這一隸屬方式。③美國(guó)根據(jù)《礦山安全與健康法》關(guān)于實(shí)施礦山安全與健康標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)法的規(guī)定，于1978年將礦山安全監(jiān)管職能從國(guó)家內(nèi)政部轉(zhuǎn)移到勞工部，在勞工部設(shè)立了礦山安全與健康管理局，負(fù)責(zé)礦山安全監(jiān)察與監(jiān)督工作。并成立了聯(lián)邦礦山安全與健康復(fù)審委員會(huì)，主要審查并裁判礦山安全與健康管理局的執(zhí)法行為。二是監(jiān)督職能的必要。礦山安全與健康監(jiān)督同現(xiàn)行國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)察之間，兩者的職能截然相反。根椐《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定設(shè)立的“安全生產(chǎn)監(jiān)察”部門，宗旨是以安全促生產(chǎn)；雖然也提保障“人民群眾”的安全，但僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段而不是目的。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的安全立法及其所設(shè)立的監(jiān)察部門，是在追求財(cái)富迅速增長(zhǎng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期的產(chǎn)物，當(dāng)GDP增長(zhǎng)的火熱時(shí)代過(guò)去以后，則自然會(huì)將安全生產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)力返還給市場(chǎng)，只有市場(chǎng)成本才能識(shí)別什么是安全生產(chǎn)。三是處置原則的必要。礦山安全與健康同生產(chǎn)安全的處置原則有根本區(qū)別。由企業(yè)供給礦業(yè)安全與健康場(chǎng)所，通常實(shí)行特別注意的“嚴(yán)格責(zé)任原則”，意味著即使礦工的過(guò)錯(cuò)也應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，如果長(zhǎng)期讓礦工在危險(xiǎn)狀態(tài)下工作則要承擔(dān)刑事責(zé)任。而對(duì)于為了市場(chǎng)效率的“生產(chǎn)安全”來(lái)說(shuō)，則不允許實(shí)施“嚴(yán)格責(zé)任原則”。那么，如果讓為了生產(chǎn)安全的監(jiān)察部門去處置礦工在礦業(yè)場(chǎng)所的損害賠償，則會(huì)出現(xiàn)歸責(zé)方式的尷尬局面。①因?yàn)橐蚜?xí)慣生產(chǎn)安全取代職業(yè)安全，所以再三強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)安全與職業(yè)安全的本質(zhì)區(qū)別。忽視了這一點(diǎn)，則無(wú)法理解安全生產(chǎn)監(jiān)察部門為什么不能監(jiān)督場(chǎng)所安全與健康，以及為什么要?dú)w入勞動(dòng)部門管理。

應(yīng)當(dāng)看到，礦業(yè)安全與健康的監(jiān)督歸于人力資源與社會(huì)保障部門主管，還存在一定的立法障礙。改變職業(yè)安全與健康監(jiān)督歸入安全生產(chǎn)監(jiān)察的現(xiàn)實(shí)狀況，不僅在于長(zhǎng)期形成的體制慣性阻礙改革的進(jìn)程，還在于過(guò)去立法時(shí)沒(méi)有真正安排以人為本的法制困境。過(guò)去的法律設(shè)置，在追求市場(chǎng)財(cái)富的驅(qū)動(dòng)下忘記了人是更寶貴的財(cái)富，其立法趨勢(shì)沒(méi)有為未來(lái)保護(hù)人權(quán)的社會(huì)立法留下出口，導(dǎo)致礦業(yè)安全與健康監(jiān)督主體的歸屬缺乏連接處。因而，在激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)上使保護(hù)礦工安全與健康的立法找不到歸宿，徘徊于經(jīng)濟(jì)法與社會(huì)法之間。在人權(quán)讓位于財(cái)產(chǎn)權(quán)的格局下，甚至提出“《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法，《礦山安全法》是礦山安全生產(chǎn)領(lǐng)域的特別法”。②折力兵：《淺談我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)管》，《技術(shù)與市場(chǎng)》2015年第6期。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本建立之前的《勞動(dòng)法》、《礦山安全法》等還注意安全的職業(yè)性，也強(qiáng)調(diào)由勞動(dòng)部門監(jiān)管安全。但在1993年關(guān)于“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法”的憲法定調(diào)以后，《安全生產(chǎn)法》《勞動(dòng)合同法》《職業(yè)病防治法》等逐步淡化職業(yè)安全與健康監(jiān)督的性質(zhì)，并最終歸入和服從生產(chǎn)安全。一旦將職業(yè)安全與健康的社會(huì)法性質(zhì)全盤否定，那么勞動(dòng)者安全就會(huì)成為工具。

走出立法的法制困境，在于整合法律體系。職業(yè)安全與健康權(quán)，具有人身屬性，是與自由權(quán)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)權(quán)，是勞動(dòng)權(quán)體系中的重要子權(quán)利，是一種受勞動(dòng)法所調(diào)整的典型的勞動(dòng)關(guān)系；職業(yè)安全與衛(wèi)生法應(yīng)當(dāng)是勞動(dòng)法的子法，排除民法與行政法屬性而具有社會(huì)法屬性。③勞動(dòng)者，是社會(huì)中（非市場(chǎng)的生產(chǎn)過(guò)程中）具有生命權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)以及人格尊嚴(yán)等基本人權(quán)的社會(huì)主體，場(chǎng)所安全與健康法保護(hù)的對(duì)象是勞動(dòng)者人權(quán)而不是勞動(dòng)過(guò)程或勞動(dòng)結(jié)果。這種保護(hù)關(guān)系，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)屬于社會(huì)法范疇。社會(huì)權(quán)則是與福利國(guó)家或積極性國(guó)家的基本人權(quán)相關(guān)聯(lián)，國(guó)家立法是實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)的基本手段,所以必須轉(zhuǎn)變安全與健康立法的指導(dǎo)思想，并制定《職業(yè)安全與健康法》。根椐母法性的職業(yè)安全與健康法制定《礦業(yè)安全與健康法》,從立法的價(jià)值目標(biāo)擺脫《安全生產(chǎn)法》的控制?！霸诎踩a(chǎn)立法目的中必須摒棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值追求”。④劉超捷、李明霞：《新<安全生產(chǎn)法>立法目的評(píng)析》，《學(xué)海》2014年第5期。根據(jù)立法價(jià)值的確定，可以明確礦山安全與健康法歸屬于勞動(dòng)法范疇?！秳趧?dòng)法》屬于典型的社會(huì)保障法，我國(guó)《勞動(dòng)法》業(yè)已明確規(guī)定勞動(dòng)部門是主管機(jī)關(guān)。確保勞動(dòng)者職業(yè)安全與健康立法的勞動(dòng)法價(jià)值取向，則能將安全與健康監(jiān)督職能歸入勞動(dòng)部門。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)社會(huì)的財(cái)富多起來(lái)以后，應(yīng)從以追求財(cái)富增長(zhǎng)為目標(biāo)轉(zhuǎn)向如何運(yùn)用好已有的財(cái)富。運(yùn)用好財(cái)富更加依靠人的力量，因此保護(hù)勞動(dòng)者人權(quán)應(yīng)該成為新的目標(biāo)。政府的主要職能也應(yīng)該轉(zhuǎn)向保護(hù)勞工職業(yè)安全與健康等方面。盡管礦山企業(yè)有責(zé)任提供一個(gè)良好的工作環(huán)境、設(shè)施條件與操作體系以保障礦山員工的安全與健康不會(huì)受到威脅，但是政府監(jiān)督工作在礦業(yè)安全與健康物品供給中起著根本性的作用。同時(shí)也必須明確，礦山企業(yè)始終是提供礦業(yè)安全與健康物品的主體，政府只能通過(guò)監(jiān)督的驅(qū)動(dòng)甚至強(qiáng)制礦山企業(yè)提供，礦業(yè)安全與健康物品的供給主體與監(jiān)督主體的界定，可知政府是監(jiān)督者而非當(dāng)事人。

簡(jiǎn)政放權(quán)主要的目的之一，是讓政府騰出精力加強(qiáng)應(yīng)該管制的領(lǐng)域，絕不是因?yàn)橛辛耸袌?chǎng)而回到“守夜人”時(shí)代。市場(chǎng)無(wú)能激勵(lì)礦業(yè)安全與健康物品的供給，必須依靠政府的社會(huì)管制來(lái)保障非市場(chǎng)物品的充足，這是社會(huì)需求向安全層次提升的內(nèi)在要求。政府職能的轉(zhuǎn)變和歸位，就在于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷來(lái)適應(yīng)和滿足高層次的社會(huì)需求?？偨Y(jié)歷史教訓(xùn)和吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，均認(rèn)為應(yīng)建立統(tǒng)一高效的礦業(yè)安全與健康監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

設(shè)置獨(dú)立的、為了人權(quán)尊嚴(yán)目的的、專門從事礦業(yè)安全與健康監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)，是政府督促礦山企業(yè)供給安全與健康物品的關(guān)鍵，也是世界的通行做法。發(fā)達(dá)國(guó)家一般是在制定《職業(yè)安全與健康法》之后再制定《礦業(yè)安全與健康法》。從維護(hù)勞動(dòng)者職業(yè)安全與健康權(quán)的全國(guó)戰(zhàn)略來(lái)看，我國(guó)還缺乏整體的職業(yè)安全與健康權(quán)保護(hù)制度，在安全保護(hù)領(lǐng)域沒(méi)有一部母法性的職業(yè)安全與健康法；將礦業(yè)安全與健康法歸入勞動(dòng)法，其間缺乏《勞動(dòng)法》之下的《職業(yè)安全與健康法》作為過(guò)渡，那么依《礦業(yè)安全與健康法》設(shè)立的專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，確實(shí)還存在障礙。然而，困難不是放棄的理由而是下決心進(jìn)行改革的壓力。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

DF412.1

A

1674-9502(2016)04-035-13

湖南婁底行政學(xué)院

2016-06-09

（一）制定保障礦工人權(quán)的《礦業(yè)安全與健康法》

現(xiàn)行《礦山安全法》，主要是為了經(jīng)濟(jì)效率的生產(chǎn)安全而不是為了礦工生命安全的法律，更沒(méi)有關(guān)于礦工健康保護(hù)的法律條文。②薛生全：《我國(guó)礦山安全生產(chǎn)法律規(guī)制的完善探析》，《理論界》2013年第11期?！兜V山安全法》第1條規(guī)定：“為了保障礦山生產(chǎn)安全，防止礦山事故，保護(hù)礦山職工人身安全，促進(jìn)采礦業(yè)的發(fā)展，制訂本法”?？梢钥闯觯⒎ūＵ仙a(chǎn)安全、人身安全的目的是為了促進(jìn)采礦業(yè)的發(fā)展，其立法目標(biāo)取向是維護(hù)市場(chǎng)秩序的經(jīng)濟(jì)效率?！兜V山安全法》將財(cái)產(chǎn)權(quán)視為“神圣”產(chǎn)權(quán)而優(yōu)于人權(quán)，以安全促礦業(yè)生產(chǎn)的立法宗旨，不能保護(hù)礦工的生命安全。③盡管其中也明確規(guī)定“保護(hù)礦山職工人身安全”，但這種保護(hù)僅僅是手段而不是目的。作為促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展的“生產(chǎn)安全”，也必須將工人與財(cái)產(chǎn)兩者同時(shí)列入安全保護(hù)對(duì)象。理由很充分，機(jī)器設(shè)備、礦井等財(cái)產(chǎn)損害將影響生產(chǎn)效率，同樣必須防止因人身安全風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)而導(dǎo)致的成本，畢竟事故發(fā)生后的賠償以及談判等處置也將損害生產(chǎn)效率?，F(xiàn)行《礦山安全法》只是《安全生產(chǎn)法》的細(xì)化或特別法?！栋踩a(chǎn)法》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，制定本法?！薄鞍踩a(chǎn)是安全與生產(chǎn)的統(tǒng)一，其宗旨是安全促生產(chǎn)，生產(chǎn)必須安全?！雹茯v煒：《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法解讀》，中國(guó)法制出版社2015年版，第4頁(yè)。

為了礦工人權(quán)的勞動(dòng)安全，應(yīng)毫不含糊地從社會(huì)公平的角度確定立法主旨，以專門性保障礦工在職業(yè)場(chǎng)所的權(quán)益為根本目標(biāo)，而且不應(yīng)夾帶為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)安全觀。⑤目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與目的是促進(jìn)人的發(fā)展，兩者的目標(biāo)追求有本質(zhì)區(qū)別。財(cái)產(chǎn)保護(hù)與生命健康保護(hù)應(yīng)該分別適用兩種不同的價(jià)值理念，兩種不同的制度規(guī)則。在同一部法律中按照同樣的規(guī)則，對(duì)相互矛盾的生命健康利益和財(cái)產(chǎn)利益同時(shí)進(jìn)行保護(hù)。參見劉超捷、李明霞：《新〈安全生產(chǎn)法〉立法目的評(píng)析》，《學(xué)?！?014年第5期。人權(quán)的發(fā)展已讓人們逐步認(rèn)識(shí)到，礦工從事的工作不僅僅是一種為了獲得工資而去忍受一切的生物行為，更是實(shí)現(xiàn)互動(dòng)、成長(zhǎng)以及發(fā)展價(jià)值等社會(huì)心理需要的重要載體；礦工是礦山的寶貴財(cái)富，是礦山真正“促進(jìn)采礦業(yè)發(fā)展”的力量；礦山行業(yè)的發(fā)展，應(yīng)建立以人為本的管理模式和人性化的勞動(dòng)關(guān)系，以此為礦工創(chuàng)建一個(gè)長(zhǎng)久的、有尊嚴(yán)的和可健康的工作環(huán)境。社會(huì)的發(fā)展讓人們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，礦山企業(yè)的生存、發(fā)展與效率，不僅與股東財(cái)產(chǎn)權(quán)有直接關(guān)系，更與礦工的人力資本投入有直接關(guān)系；如果失去礦工的貢獻(xiàn)、支持和參與，礦山企業(yè)將無(wú)法生存更無(wú)所謂效率；礦工是礦山企業(yè)股東的利益相關(guān)者，礦山企業(yè)為礦工提供安全與健康的工作場(chǎng)所，是礦山企業(yè)為了利益相關(guān)者而必須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。

制定《礦業(yè)安全與健康法》，就應(yīng)以專門性保障礦工人權(quán)為根本目標(biāo)。為此，將現(xiàn)行《礦山安全法》修改成為《礦業(yè)安全與健康法》時(shí)，應(yīng)在立法目標(biāo)和價(jià)值取向上作出根本性改變，必須將為了經(jīng)濟(jì)效率的礦山生產(chǎn)安全向?yàn)榱巳藱?quán)的礦山職業(yè)安全與健康方面遞進(jìn)。實(shí)現(xiàn)立法目標(biāo)的根本改變，不是對(duì)現(xiàn)行《礦山安全法》進(jìn)行修改，而是為了保護(hù)礦工生命安全與健康的重新立法。重新立法在于轉(zhuǎn)變立法觀念，在于效率與公平的抉擇中取向維護(hù)礦工權(quán)益的公平，保障礦工人權(quán)的工作環(huán)境。比如，必須為地下采掘的巷道開設(shè)一個(gè)通風(fēng)口，用以吸進(jìn)新鮮空氣和排放廢氣或粉塵。因此，重新制定《礦業(yè)安全與健康法》，不能作為《安全生產(chǎn)法》的特別法，而應(yīng)作為勞動(dòng)法部門的職業(yè)安全專門法，使《礦業(yè)安全與健康法》作為《職業(yè)安全與健康法》的細(xì)化或特別法。①南非、英國(guó)以及美國(guó)等許多國(guó)家，都是先制定《職業(yè)安全與健康法》。1970年美國(guó)專門制定了《職業(yè)安全與健康法》，在此有關(guān)職業(yè)安全與健康的基本法律框架下，將1966年制定的《金屬和非金屬安全法》和1969年制定的《煤礦安全與健康法》合并，于1977年頒布了《礦山安全與健康法》。美國(guó)屬于判例法國(guó)家,但在礦山安全方面的《礦山安全與健康法》立法,則采用了共計(jì)8.5萬(wàn)字的成文法形式，這與其立法傳統(tǒng)截然不同。

（二）《礦業(yè)安全與健康法》必須突出政府管制

為了承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的公平，可能在一定程度上損害市場(chǎng)效率。在礦山企業(yè)計(jì)劃保持礦產(chǎn)品產(chǎn)出的既定條件下，如果要減少或者阻止礦業(yè)場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)的伴生，則要投入成本改進(jìn)技術(shù)、增加設(shè)施、培養(yǎng)從業(yè)人員等。例如，礦山企業(yè)為了供給礦業(yè)場(chǎng)所的安全與健康物品，為地下采掘的巷道開設(shè)一個(gè)通風(fēng)口，需要投入土地、人力、設(shè)備和資金等成本。直接投入安全與健康的這些成本，不僅因?yàn)槲锲穼Ｓ眯?、不?dòng)產(chǎn)性的沉淀成本性質(zhì)，還因?yàn)槠洚a(chǎn)出結(jié)果的非市場(chǎng)物品屬性，根本不存在市場(chǎng)交易。應(yīng)當(dāng)看到，為了礦業(yè)場(chǎng)所安全與健康的供給，難以為礦山企業(yè)帶來(lái)直接收入，甚至以犧牲礦山企業(yè)市場(chǎng)物品為代價(jià)來(lái)增加非市場(chǎng)物品的供給，純屬于礦業(yè)場(chǎng)所準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的供給。從市場(chǎng)行為來(lái)看，市場(chǎng)企業(yè)是理性經(jīng)濟(jì)人個(gè)體，通常為了礦山企業(yè)的開采效率，必須節(jié)約開設(shè)這個(gè)通風(fēng)口的投入成本，將其直接投入會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效率的礦業(yè)生產(chǎn)。在平衡效率與公平的過(guò)程中，需要礦山企業(yè)根據(jù)價(jià)值目標(biāo)和社會(huì)責(zé)任做出抉擇。

盡管市場(chǎng)起著重要的作用甚至決定作用，但市場(chǎng)只能激勵(lì)效率和收益最大化而不可能兼顧社會(huì)公平。市場(chǎng)在職業(yè)健康與安全保護(hù)方面總是失靈，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，資本投資者理性。作為市場(chǎng)目標(biāo)，資源配置通過(guò)價(jià)格作用流向利潤(rùn)這一方，關(guān)于只有成本投入而沒(méi)有市場(chǎng)物品產(chǎn)出的通風(fēng)口開設(shè)行為，不可能在市場(chǎng)內(nèi)發(fā)生。礦山企業(yè)資本方具有經(jīng)濟(jì)人理性，必然追求資本投入的利潤(rùn)最大化；為了股東利潤(rùn)最大化的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在企業(yè)決策中盡可能避免承擔(dān)沒(méi)有利潤(rùn)產(chǎn)出的社會(huì)責(zé)任，不愿意投入成本為場(chǎng)所安全與健康開設(shè)通風(fēng)井，一般不選擇投入更多成本以減少或阻止礦業(yè)場(chǎng)所風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。另一方面，礦工的有限理性。盡管制度強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)合同的訂立，但唯獨(dú)礦業(yè)安全與健康的保障內(nèi)容很難約定在契約中而表現(xiàn)為不完全契約。與普通市場(chǎng)契約顯著不同，礦業(yè)場(chǎng)所安全與健康條件的勞動(dòng)契約具有不完全性：礦業(yè)場(chǎng)所中的安全風(fēng)險(xiǎn)在執(zhí)行契約的生產(chǎn)過(guò)程中形成，不確定性是其突出特點(diǎn)，礦工的有限理性致使礦工事前無(wú)法預(yù)料；企業(yè)方清楚礦山采掘的設(shè)計(jì)、投入及其風(fēng)險(xiǎn)防范能力等，因礦山工業(yè)民主程度低而導(dǎo)致礦工不可能獲取相關(guān)信息，礦工的信息不對(duì)稱而不可能知曉需要開設(shè)一個(gè)通風(fēng)口；礦工因知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)及信息處理能力的限制，以至于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有概念和意識(shí)，根本沒(méi)有意識(shí)到要開設(shè)一個(gè)通風(fēng)口。②不完全性契約是必然的，集體合同談判的高昂成本同樣會(huì)限制合同條款及其調(diào)整。關(guān)于意外事故和潛在的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，信息的匱乏使合同代價(jià)高昂甚至無(wú)法完善。問(wèn)題還在于，礦工在企業(yè)的經(jīng)濟(jì)參與能力不足，導(dǎo)致不完全勞動(dòng)契約的剩余權(quán)又不能由礦工控制。投入成本建設(shè)良好工作場(chǎng)所的企業(yè)決策權(quán)掌控在企業(yè)管理層，礦工僅是通過(guò)采掘而獲取工資的勞動(dòng)者，對(duì)于未能約定在勞動(dòng)契約的內(nèi)容沒(méi)有參與討論并決定的機(jī)會(huì)，即礦工沒(méi)有開設(shè)一個(gè)通風(fēng)口的話語(yǔ)權(quán)。

市場(chǎng)方面的失靈或不足，依靠政府的社會(huì)管制來(lái)彌補(bǔ)。①在不完全契約下，侵權(quán)法制度沒(méi)有為完全意外事故提供適當(dāng)?shù)奶娲?，這對(duì)用人單位采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防態(tài)度的激勵(lì)是不夠的。當(dāng)然，市場(chǎng)失靈是政府管制的必要條件而非充分條件，只有當(dāng)勞動(dòng)契約因交易成本或不完全信息而無(wú)效時(shí)，管制才作為一種以政府干預(yù)為形式的補(bǔ)救手段而建立起來(lái)。實(shí)際上，幾乎每一個(gè)行業(yè)都需要管制，只是安全方面的管制更加突出而已。供給礦業(yè)場(chǎng)所安全與健康屬于礦山企業(yè)必須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，當(dāng)企業(yè)自覺(jué)為股東資本謀利的經(jīng)濟(jì)責(zé)任與避免為礦工安全著想的社會(huì)責(zé)任同時(shí)存在時(shí)，由法律將企業(yè)必須承擔(dān)但又不能自覺(jué)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任固定為義務(wù)，并賦予政府部門有權(quán)監(jiān)督企業(yè)承擔(dān)法律所固定的義務(wù)，以此強(qiáng)制礦山企業(yè)為礦工提供安全與健康的礦業(yè)場(chǎng)所。法定政府干預(yù)、強(qiáng)制企業(yè)提供非市場(chǎng)物品的供給，比如工人的安全與健康保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等，這就是不同于經(jīng)濟(jì)管制的社會(huì)管制。②我國(guó)學(xué)者關(guān)于“社會(huì)管制”是指針對(duì)社會(huì)的專政，社會(huì)管制就是對(duì)社會(huì)的專政，因而應(yīng)該由社會(huì)管制轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。參見郭星華、石任昊：《從社會(huì)管制、社會(huì)管理到社會(huì)治理》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2014年第6期。加強(qiáng)管制是一種市場(chǎng)與政府的分工。市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性的，應(yīng)當(dāng)放權(quán)使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用；市場(chǎng)因外部性而導(dǎo)致失靈現(xiàn)象的存在，這是政府以社會(huì)管制的形式進(jìn)行干預(yù)的理由。因此，制定《礦業(yè)安全與健康法》以固定礦山企業(yè)社會(huì)責(zé)任，也就是將開設(shè)通風(fēng)口的社會(huì)責(zé)任法定為必須承擔(dān)的義務(wù)，讓法律規(guī)定與政府管制來(lái)取代企業(yè)決策。法定義務(wù)的關(guān)鍵在于實(shí)際履行，通過(guò)政府監(jiān)督制度才能保障法律義務(wù)的實(shí)施。所以說(shuō)，法定政府監(jiān)督企業(yè)履行義務(wù)，應(yīng)成為貫穿于《礦業(yè)安全與健康法》的主軸。