韓國碳排放交易制度的發(fā)展及對中國的啟示

孫秋楓　張婷婷　李靜雅

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韓國碳排放交易制度的發(fā)展及對中國的啟示

孫秋楓張婷婷李靜雅

摘要:碳排放權交易是碳金融活動中的重要內容。韓國國會法制委員會2012年宣布通過碳排放權交易制度，2015年韓國正式設立了碳排放權交易市場。通過分析韓國碳金融制度的發(fā)展路徑，筆者梳理了韓國碳排放權交易制度的發(fā)展歷程，探討了碳排放權交易制度投入使用后對韓國制造業(yè)所產(chǎn)生的負面影響，并深入探討了其對中國碳排放交易制度的啟示。

關鍵詞:韓國； 碳排放權； 交易制度； 碳金融

一、 韓國碳排放交易制度構建的背景

為應對全球氣候變暖對人類生活形成的嚴峻挑戰(zhàn)，英國政府于2003年公布的能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》中，首次提出“低碳經(jīng)濟”概念。碳金融指的是在促進減少碳排放量的同時，追求發(fā)展金融產(chǎn)業(yè)、促進環(huán)境保護等與經(jīng)濟增長復合型目標相關的對于未來具有指導性意義的金融發(fā)展模式。世界銀行為了實現(xiàn)碳排放的減少，創(chuàng)設了一系列與金融相關的項目對碳金融進行定義(Carbon Finance)*參見宋洪煊：《碳素市場的發(fā)簪和金融的作用》，載《韓亞金融研究所研究報告》(2010年)，第234頁。。隨著國際碳交易市場的興起，“碳金融”活動也在各國開始傳播，碳金融活動主要包括碳排放權以及其衍生品的交易和投資。即把碳排放當做一個有價格的商品進行現(xiàn)貨、期貨等的買賣活動。世界各國碳金融活動的日益活躍，碳排放交易制度也逐漸成為碳金融活動的主要內容。

作為以電子、汽車和服務產(chǎn)業(yè)為支柱的韓國，碳排放量居于世界第九位。1988年奧運會結束以后，韓國進入了經(jīng)濟發(fā)展黃金時期，經(jīng)過二十多年經(jīng)濟的強勁增長，韓國經(jīng)濟已向可持續(xù)發(fā)展模式轉型。早在2010年1月，韓國政府就向聯(lián)合國遞交了減排目標：截至2020年韓國的溫室氣體排放量比“基準排放量”減少30%。同年4月，韓國政府頒布了《低碳綠色增長基本法》，6月成立了溫室氣體清單與研究中心。2011年11月,韓國國會審議通過了溫室氣體排放配額分配與交易實施法案，提出了韓國碳排放交易體系實施的框架與管理架構。2012年5月，韓國國會法制委員會宣布通過碳排放權交易制度，并為建立碳排放權交易市場做充分準備，擬定于2015年全面打開碳排放權交易市場。2015年1月，韓國正式設立了碳排放交易市場并投入運營。在此之前，在全世界范圍內能夠成熟促進碳排放權交易市場一直以歐洲地區(qū)為典范，而這次韓國則以創(chuàng)設綠色氣候基金(GCF)組織為契機，在政府主導下開放了碳排放權交易市場。這為早日進入碳金融活動的更高級階段做了充分準備和鋪墊。但一旦碳排放權交易制度投入使用，韓國的制造業(yè)產(chǎn)品成本就會提高，在世界市場上產(chǎn)品的競爭力勢必受到影響。盡管如此，韓國政府仍然不遺余力推進碳排放權相關法案的立法并由國會決議通過。到目前為止，該市場在初期投入中也顯現(xiàn)出了一些問題，韓國政府正積極探求原因，逐漸通過下一步改革政策解決。筆者從梳理韓國碳排放權交易制度發(fā)展歷程入手，分析韓國碳金融制度的發(fā)展路徑，找出來目前碳排放交易市場存在的主要問題，韓國的這些經(jīng)驗與教訓對我國具有重大的借鑒意義。

二、 韓國碳金融制度下的碳排放交易制度的發(fā)展歷程

(一) 推行碳基金制度

目前，碳基金制度是國際上通行的一種碳金融投資方式。具體包括投資者用資金來購買碳排放配額，或直接投資于GHG(溫室氣體)、CDM(清潔機制)和JI(聯(lián)合履約)等項目所產(chǎn)生的碳排放配額或者現(xiàn)金?；鹬贫劝ㄍㄟ^降低溫室效應產(chǎn)業(yè)，確保對投資者在二氧化碳排放權交易市場中實現(xiàn)的銷售后收益進行分配等金融投資方式。共同投資的大規(guī)模產(chǎn)業(yè)投資資金籌集具備可能性以后，再掌握和運用專業(yè)信息，通過構建項目的有價證券管理降低投資風險，雖收益率不大，但更安全*參見胡堃：《淺談碳金融工具中的碳基金》，載《社科縱橫(新理論版)》2011年第1期，第33頁。。

碳排放基金制度在韓國的主要運作方式是在金融市場內募集，組建基金后，對減少溫室排放相關產(chǎn)業(yè)或排放權交易投資。2007年8月，碳基金機構“韓國私募碳特別資產(chǎn)一號”誕生，投資領域集中于新再生能源。作為第一期投資對象，在韓國全羅南道寶城郡、慶尚北道昌寧郡都進行了1MW級的2項太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)在，通過招標選拔最終中標的“韓國信托運營公司”承擔了基金的具體運營。能源管理工業(yè)園區(qū)是碳基金的主管部門，并且作為最大投資方對基金的運營進行積極的管理。

表1　韓國的碳基金運作現(xiàn)狀*資料來源：金河源:《碳基金和碳素市場》，載《能源管理》2009年第5期，第36頁。

(二) 設立碳金融股份有限公司

2008年9月，從事碳排放權交易的投資專業(yè)公司相繼成立。具體包括知識經(jīng)濟部主管下的基金相關產(chǎn)業(yè)“韓國碳金融股份有限公司(KCF,Korean Carbon Finance)，國內私募公司基金運營法人，韓國投資證券相關的Foosung，Huchems,KT&G 等溫室效應減排企業(yè)，以及設立了與直接經(jīng)營或者戰(zhàn)略性投資相關的民間企業(yè)。在聯(lián)合國UN清潔開發(fā)機制(CDM,Clean Development Mechanism)框架下，韓國知識經(jīng)濟部主管下的排放權和從事溫室排放業(yè)務的相關企業(yè)相繼成立。盡管CDM相關業(yè)務在韓國國內發(fā)展活躍，但碳金融專業(yè)企業(yè)所進行的專門業(yè)務卻是通過海外的中間商交易進行的。因此要搞活韓國碳排放交易市場，就應不斷積累對碳排放權交易的運用能力，應對國內外進出口業(yè)務。

(三) 規(guī)范溫室氣體排放權交易制度

溫室氣體排放權交易制度是以減少溫室效應氣體排放量為目標進行設定，靈活運用市場排放買賣權，實現(xiàn)并以減少碳排放量為義務的制度。目標管理制度與配額管理在排放量的觀察、報告、檢驗(MRV,Measuring Reporting Verifying)制度上相類似。但在應用制度的靈活性方面則存在較大差異。具體來講，在目標管理制度下的企業(yè)為了實現(xiàn)本年度的目標，在本年度內相關行業(yè)內，可能采用促使自身的碳排放減少的運營方案。但是與配額的碳排放目標相比，僅僅用目標管理制度為標準，則可能出現(xiàn)超過減排額度的情況。同時，沒有分級獎懲機制的話，不管超過減排額度的排放量多少，都要處以繳納1千萬韓元以內的罰款。這樣的做法，并不能達到控制減排的真正目標。碳排放權交易制度就是通過對排放權的交易，實現(xiàn)沖抵、減少，將節(jié)約的排放權移交或借貸給他人，使得目標管理制度與配額管理完美結合，真正解決減排的問題。

表2　碳排放權交易制度的優(yōu)缺點比較*參見宰仁龍：《一眼看氣候變化協(xié)約》，載韓國國會圖書館網(wǎng)站，http://m.nanet.o.KY/。

三、 韓國碳排放權交易制度發(fā)展的現(xiàn)狀和問題

韓國為實現(xiàn)中長期的溫室效應減排項目的擴大和碳排放權交易的投資，著手促進碳金融市場活力，2009年11月，韓國在的國務會議上通過了有關碳金融的議案：截至2020年，將韓國的溫室效應排放量減排30%。在韓國，綠色成長委員會負責碳排放交易制度基本計劃的確立、實驗產(chǎn)業(yè)的設計以及《碳排放交易法》的制訂等。與此同時，國會通過的議案還對碳排放交易所的設立，與碳排放相關的機構、碳排放相關商品的形成等碳排放交易市場基礎構造的相關內容進行了具體規(guī)劃。

(一) 準備期

政府在碳排放權交易制度正式投入運行以前，為了積累事前經(jīng)驗和進行制度補充，實現(xiàn)各種相關示范行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，從2005年開始，通過建立能源管理工業(yè)園區(qū)，采用以韓國國內產(chǎn)業(yè)實體為對象認證的溫室氣體減排、臨時性政府采購等方式實現(xiàn)了交易通暢。2008年1月，韓國的環(huán)境保護部確立了對公共機關的排放權交易的實驗產(chǎn)業(yè)制度。從2010年到2012年，韓國政府下屬的知識經(jīng)濟部實現(xiàn)了對于碳排放權的模擬交易。2012年5月《溫室氣體排放權配額交易法》在韓國國會通過并實施。

(二) 執(zhí)行計劃

國會通過議案，制訂了幾個階段性減排計劃，確立了按照逐步減少排放碳的總量、對象、部門、行業(yè)等包含國家碳排放量的具體目標。第一階段從2015年1月到2017年12月，第二階段從2018年1月到2020年12月。在此之后的減排則是以5年為一個階段進行計劃。按照該計劃，2012年11月在韓國國會的《溫室氣體排放權的配額及其交易關聯(lián)法律的實行令》規(guī)定環(huán)境部總體負責碳排放權交易，以實現(xiàn)制度運營的可信賴性和行政效率的提高。在制度實行過程中，配額決議審議委員會通過排放量認證委員會等的協(xié)議機關參與到利益相關者的實質性工作中，以有利于保障績效的實現(xiàn)。實行初期，為了使得各個產(chǎn)業(yè)領域的負擔實現(xiàn)最小化，第一階段(2015-2017年)計劃的免費配額比率為100%，第二階段(2018-2020年)的計劃為97%，第三階段(2021-2025年)則逐漸實現(xiàn)以90%為起點擴大有償購買配額的比例。在碳排放權市場開設初期，很多企業(yè)持觀望態(tài)度。因此，碳排放權交易機構通過多元化商品搞活市場，采取靈活的措施推出碳排放權交易產(chǎn)品，延長碳排放權的交易時間，鼓勵金融投資企業(yè)參與交易。

(三) 相關保障

經(jīng)過綠色成長委員會的審議、主管單位的相關部門協(xié)議，韓國碳排放權交易制度的具體內容包括：設置排放權交易所或者可以指定的政府排放權交易制度的基本計劃(2013年12月，計劃財政部長負責)、配額計劃(2014年6月，環(huán)境部長負責)和確立相關的公告制訂，并預期準備排放權交易書的制訂、設置等后續(xù)對策。綠色成長委員會將致力于提高各個產(chǎn)業(yè)界領域對碳金融知識的理解和支持。2012年12月初，環(huán)境部，知識經(jīng)濟部等關系部門和通過合作舉辦了“全國巡回政策說明會”，主要的目的就是為了使配額對象的主體能夠事前適應。2013年初，韓國政府率先推行“政府部門示范企業(yè)”的計劃。解決為了減少和防止由于排放權交易制度的投入實施而降低企業(yè)競爭力的情況。而且在政府的主導下，企業(yè)還設置了溫室排放減少設備，并計劃政府對技術開發(fā)事業(yè)、金融、稅收支援等方面實施援助。

韓國政府為建立碳排放交易市場做了細致的規(guī)劃與嘗試，各項制度也建立的較早，從基本的企業(yè)碳排放制度到碳交易規(guī)章制度都做了整體的規(guī)劃。但在實施過程中還是遇到了許多復雜問題。

(四) 碳交易市場發(fā)展中的問題

韓國碳排放配額交易所于2015年1月12日正式開業(yè)，碳排放交易量達到1190噸，還不到全體配額的0.01%。開業(yè)第二天的交易量僅50噸。因此，韓國雖然實現(xiàn)了碳排放交易配額市場的開放，但政策措施方面還存在很大的問題。到2020年，韓國要想實現(xiàn)減排30%的目標，就不得不背負減排成本過高的代價，具體問題如下。

其一，全國經(jīng)濟人聯(lián)合會和產(chǎn)業(yè)行業(yè)對碳排放配額交易發(fā)表了建議重新分配碳排放交易配額的聲明；其次還有50多家企業(yè)提出要對計算碳排放交易配額量的政府提起訴訟。他們認為政府忽視了企業(yè)承擔交易配額能力的減排目標會導致企業(yè)經(jīng)營萎縮，最大問題是分配給各個企業(yè)的碳排放配額不足以滿足企業(yè)的消耗，即使企業(yè)在正常作業(yè)過程中全力節(jié)能減排，仍然會超出配額，這意味著企業(yè)要買入配額交易。

政府環(huán)境部指出韓國碳排放權交易三年間每年交易5億左右，到2017年總量在16億8000萬噸二氧化碳。據(jù)此，韓國國內企業(yè)碳排放量的總量到2017年底才能減少20%。 因此，半導體、鋼鐵、汽車、電力等行業(yè)在碳排放權分配時就顯得較緊缺，這也意味著購買配額的費用會相當高昂。對此，韓國的“全國經(jīng)濟人聯(lián)合會”與半導體、鋼鐵等25個行業(yè)聯(lián)合會發(fā)表共同聲明，一方面同意政府的改革政策方向，另一方面也提出自身行業(yè)分配的碳排放配額太少，要求到2017年最少要提到20億萬噸。

目前世界范圍內全面實行碳排放交易制度的國家只有德國和韓國。韓國政府正在推進韓國成為綠色氣候基金(GCF)成員國的計劃,力爭成為應對氣候變化的領先國。另外，從政府的立場上看,碳排放交易的實施需要交易雙方繳納手續(xù)費，其實也是擴大稅收的一種手段。對內符合韓國政府的經(jīng)濟收益目標，對外表達了實施環(huán)境保護的政策意愿。所以韓國政府對積極參與的企業(yè)給予了肯定和獎勵。

隨著韓國碳排放權交易制度的實施，韓國企業(yè)的生產(chǎn)費用增加使得韓國產(chǎn)品在國際上的競爭力降低。如果把碳排放配額的重負都拋給企業(yè)也會引起一系列問題。因此決策者首先應適當調整減排的目標，在機制設計上加大非貿易行業(yè)的減排任務。應該引導企業(yè)促進節(jié)能減排，募集專家進一步探討促進減排的具體措施，而不應糾結于為何韓國要與其他發(fā)達國家相比率先實現(xiàn)碳排放權交易的這一問題。企業(yè)的立場往往與其經(jīng)濟效益相關，所以要加緊找到兼顧各方利益的解決方案。其次，要適度放寬抵銷信用的使用額度，建立一種在不改變減排目標的情況下，用抵銷信用使用額度的方式有效降低企業(yè)履約成本的方式。第三，建立與其他交易市場對接的平臺，或者允許第三方參與交易。

四、 韓國碳排放交易制度改革對中國的啟示

(一) 實現(xiàn)碳排放權配額交易的靈活性與效率性

作為發(fā)展中國家中最大的碳減排額供方，我國目前的情況是外需不足導致投資減少。具體來講，在與其他發(fā)展中國家進行碳排放權交易過程中，這些國家的企業(yè)更傾向于把有限的資金用在挽救企業(yè)生存上，而當?shù)氐母黜棞p排政策也放寬了對企業(yè)的限制。在這樣的形勢下，我國的碳排放權交易發(fā)展遇到了空前的發(fā)展阻力。例如在清潔發(fā)展機制項目的運營過程中，毀約的現(xiàn)象時有發(fā)生，購買力嚴重不足等，以致國內部分企業(yè)與其簽署的購碳協(xié)議遭毀約，最終導致部分企業(yè)虧損。因此，不管在與他國進行碳排放權配額交易還是我國國內各地區(qū)間企業(yè)進行碳排放權交易的時候都應該積極地發(fā)揮靈活性與效率性的合作管理經(jīng)驗。以韓國為例,有專門對碳排放權交易所進行管理的主管單位。在這樣的情況下，多樣的市場參與者參加交易，使得交易具有活性化的特征，使得市場的監(jiān)視機能和效率性的價格調節(jié)作用得以實現(xiàn)。與此同時，韓國國家戰(zhàn)略交易所主張在地方各自設立碳排放權交易所。隨著韓國各地交易所的成立、運營、雇傭等工作的步步推進，韓國各地方自治團體主導下的排放交易所的設立與刺激各地的經(jīng)濟發(fā)展，將帶來韓國排放配額交易的競爭逐漸熱化的效果。目前，我國碳排放權的派生性商品雖然也在進行交易，這些派生性產(chǎn)品交易的法律性制約十分匱乏。因此我國應該將這樣的經(jīng)驗運用于具體的實踐中，構建規(guī)范的碳排放交易市場，并設立具體分管各個地區(qū)的碳排放交易的機構。這些監(jiān)管機構要因地制宜地提出適合當?shù)仄髽I(yè)情況的管理方式方法，發(fā)揮靈活性與效率性。對于參與市場的主體進行具體分類并促進多樣的市場參與者進行交易，最終達到提高效率與實現(xiàn)監(jiān)管的目標。

(二) 形成專屬碳排放交易市場

我國雖然初步建成了碳金融市場，清潔機制發(fā)展基金項目遠期交易、全國性排污權交易體系、碳基金運作等方面的業(yè)務已經(jīng)啟動并取得初步成績，但具體來看中介市場發(fā)育仍然還很不健全。以清潔發(fā)展機制項目下的碳減排額交易為例，因為交易規(guī)則十分嚴格，開發(fā)程序也比較復雜，銷售合同涉及境外客戶，合同期限很長，非專業(yè)機構難以具備此類項目的開發(fā)和執(zhí)行能力。因此加強碳排放交易市場的流動性、并做到利用較低費用，動員市場參與者加入到交易活動當中去是加強專屬碳排放交易市場的前提條件。韓國的碳排放交易制度規(guī)定的參與對象要求很具體：第一，碳排放權交易制度的對象不僅包括年平均125,000 tCO2-eq以上的企業(yè)，也包括25,000 tCO2-eq以上的企業(yè)所屬的各個營業(yè)部。第二，實施對企業(yè)的檢驗驗證，以自發(fā)性申請參與的企業(yè)作為對象，來實施排放權交易制度計劃。同時，對這些企業(yè)還實行一次以上的目標管理制度。這些具體規(guī)定促使排放權交易活動更加活躍。我國應該快速推進碳排放交易制度的實施，適當擴大碳排放交易的對象，也應當制訂相應的企業(yè)檢驗驗證制度，使得企業(yè)也自發(fā)成為碳排放交易的對象，為未來加入這一體制做準備。進而促進企業(yè)實現(xiàn)目標管理，也促進了碳排放交易活動更加靈活。

(三) 碳排放權交易活動的現(xiàn)實性與合理性

現(xiàn)在，在韓國，碳交易制度的投入和相關的各種討論下，已經(jīng)在使用中的碳排放權的估定價格是一噸25000~30000韓元的標準，但是以電力部門為對象的設備投資對比來看的二氧化碳減排量在檢查驗收是每頓以28萬韓元為界限。考慮到具體實踐與評估值可能有很大背離的時候，基于經(jīng)濟效果、碳交易產(chǎn)生的社會費用等，需慎重的檢查驗收。因此，應當按照碳排放權交易價格的參與企業(yè)營業(yè)地來削減碳排放量，按照碳排放量來進行分析。在我國則缺乏專業(yè)的技術咨詢體系來幫助金融機構分析、評估、規(guī)避項目風險和交易風險，有些項目更要經(jīng)歷比較復雜的審批程序，這導致碳排放權交易活動經(jīng)歷的時間長、風險因素多，增加額外的交易成本。為了成功實現(xiàn)碳排放權交易活動，應當決定各企業(yè)的合理的溫室排放分配量。與企業(yè)的實際排放量相比，如果收到過多的碳排放分配配額，則在市場中不能進行碳排放權交易。因此，需要確保各個企業(yè)的碳排放量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)詳細具體。根據(jù)自發(fā)性的申告原則，應當進一步完善碳排放量的追蹤、管理、查驗體制。

與韓國的碳排放交易制度相比，我國的碳排放交易活動缺乏綜合性的配套政策，法律規(guī)范和實施細則還沒有形成強制性規(guī)制。同時，財政政策的引導作用，特別是信貸和融資方面的支持作用也不容忽視。另外，有效的風險補償、擔保、稅收減免等配套制度與政策也是促進產(chǎn)業(yè)轉型的堅實后盾。最后，外匯管制制度成為我國內地資本與境外碳排放交易權交易的技術屏障。這些具體問題，都應該借鑒他國的經(jīng)驗、結合本國的實際，以法律制度或政策的形式在現(xiàn)實中發(fā)揮重要作用。

另外，參考韓國從2015年1月設立碳排放交易市場至今誘發(fā)的碳排放配額交易爭議問題可看出，造成該后果的原因在于：政府在2014年在各個企業(yè)分配碳排放配額時提出的配額總量已然不足。因此，碳排放總量給予少量分配的企業(yè)要么用高價購買配額，要么自動縮小工廠作業(yè)的規(guī)模。倘若不采取這兩種辦法就要面臨繳納追罰稅，或者被勒令停止作業(yè)的后果。 這可能會使得企業(yè)發(fā)展規(guī)模萎縮，導致國民購買力下降。因此我國在構想碳排放權交易市場的計劃時也要兼顧企業(yè)面臨的問題，建立研發(fā)節(jié)能減排、減少碳排放的科研機構、支援機構，對企業(yè)實行智力與資金援助，適當實行獎勵制度。

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■作者地址：孫秋楓，吉林大學商學院；吉林 長春 10031。E-mail:sunqiufeng1010@163.com。

張婷婷，韓國延世大學地域學系。

李靜雅，中南財經(jīng)政法大學工商管理學院。

■責任編輯：劉金波

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Development of Carbon Emission Trading System in South Korea and Its Enlightenment to China

SunQiufeng(Jilin University)ZhangTingting(Yonsei University)LiJingya(Zhongnan University of Eronomics and Law)

Abstract:Carbon emission permits trading is a key part of carbon financial activities. The law committee in the congress of South Korea has passed the carbon emission permits trading system in 2012. Then, South Korea formally established the carbon emission permits trading market in 2015. Drawing on the experiences of South Korea in the field of carbon emission permits trading system, this paper carded the development process of the carbon emission trading system in South Korea and its negative effects on manufacturing industry in South Korea. Then we deeply analyzed its enlightenment to China.

Key words:South Korea; carbon emission permit; trading system

基金項目：■國家社會科學基金重大招標項目(12&ZD059)；國家社會科學基金一般項目(14BJY069)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.02.009