勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中政府推動(dòng)工會(huì)工作的探討

金英杰

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中政府推動(dòng)工會(huì)工作的探討

金英杰

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

中國的社會(huì)主義制度以及經(jīng)濟(jì)制度，決定了政府在社會(huì)的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位，作為群眾團(tuán)體的工會(huì)與政府的關(guān)系從來不是西方國家那樣互相平等和獨(dú)立的關(guān)系。與西方國家工會(huì)發(fā)展路徑不同，在中華人民共和國建國后，我國工會(huì)始終是在政府的支持下壯大與發(fā)展的。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期勞動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜性、多樣性，勞資沖突的激烈需要更多的協(xié)調(diào)機(jī)制。在我國現(xiàn)有勞動(dòng)立法未能突破個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的局限性、集體勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整模式尚未成熟樣態(tài)下，工會(huì)工作仍需要政府的推動(dòng)，需要國家利用公共權(quán)力與公共資源加強(qiáng)立法，推動(dòng)工會(huì)的組建，推動(dòng)集體協(xié)商制度，推動(dòng)工會(huì)在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系機(jī)制中發(fā)揮更重要的作用。

勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制；集體協(xié)商制度；勞動(dòng)立法

中共中央、國務(wù)院2015年4月發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的意見》，將勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容表述為勞動(dòng)合同制度、集體協(xié)商和集體合同制度、協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制。其中的集體協(xié)商制度、集體合同制度、協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的三方機(jī)制都涉及到工會(huì)的代表和維護(hù)職能，也涉及到政府在其中的角色和作用。在經(jīng)濟(jì)全球化和我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府與工會(huì)是什么關(guān)系，是否應(yīng)淡化工會(huì)政治色彩，工會(huì)的發(fā)展和建設(shè)、工會(huì)在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系機(jī)制中是否仍需要政府政治力量的支持和推動(dòng)，在法理上依據(jù)是否充足，需要進(jìn)行重新審視。

一、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中我國工會(huì)的法律定位及局限性

工會(huì)在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系機(jī)制中扮演什么角色，地位和作用，其功能與追求的價(jià)值如何，需要以我國現(xiàn)行法律規(guī)定為基礎(chǔ)進(jìn)行分析?！豆?huì)法》第2條明確：“工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織”。第5條明確：“工會(huì)協(xié)助人民政府開展工作，維護(hù)工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家政權(quán)?！薄豆?huì)章程》在總則中明確：“中國工會(huì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)群眾組織，是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，是國家政權(quán)的重要社會(huì)支柱，是會(huì)員和職工利益的代表?！币陨鲜龇梢?guī)定為依據(jù)，逐一分析工會(huì)在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中的法律地位及其局限性。

(一）在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中我國工會(huì)具有鮮明的政治色彩

1.工會(huì)是國家和社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)生活的參與者?！豆?huì)法》規(guī)定工會(huì)通過各種途徑和形式，參與管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)。在代表職工參與國家和社會(huì)事務(wù)管理上主要體現(xiàn)在中華全國總工會(huì)和地方總工會(huì)有權(quán)參與相關(guān)的勞動(dòng)立法和工會(huì)法立法活動(dòng)；中央和地方政府制定勞動(dòng)基準(zhǔn)時(shí)聽取工會(huì)的意見；中華全國總工會(huì)和地方總工會(huì)履行監(jiān)督職能，對執(zhí)行勞動(dòng)法、工會(huì)法的情況進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，例如中華全國總工會(huì)督促沃爾瑪公司在中國組建工會(huì)事件①，就是其充分發(fā)揮監(jiān)督職能的體現(xiàn)。基層工會(huì)主要是組織職工參與本單位的民主管理，國有企業(yè)的工會(huì)負(fù)責(zé)人既是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子組成部分，參與企業(yè)的決策與管理，又是職工參與企業(yè)民主管理的組織者。其他所有制的工會(huì)組織主要是組織職工參與企業(yè)的民主管理。綜上，無論是哪一層次的工會(huì)都有發(fā)揮參與職能的渠道、途徑和形式，這種參與有經(jīng)濟(jì)色彩，更有政治色彩。而且各級(jí)工會(huì)雖是以維護(hù)勞動(dòng)者利益為出發(fā)點(diǎn)而參與，但這已不再是完全私法意義上的參與，具有社會(huì)性，是具有政治地位的工會(huì)行使社會(huì)權(quán)利，參與社會(huì)資源分配的表現(xiàn)。

2.工會(huì)是勞動(dòng)者利益的代表者和勞動(dòng)者維權(quán)的守護(hù)者?！豆?huì)法》第2條和第6條規(guī)定了中華全國總工會(huì)及其各工會(huì)組織代表職工的利益，維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)。在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中，法律賦予了工會(huì)勞動(dòng)者利益的代表者和勞動(dòng)者維權(quán)守護(hù)者的角色，工會(huì)通過平等協(xié)商和集體合同制度，以團(tuán)結(jié)的力量抗衡和制約著強(qiáng)大的資本力量，為勞動(dòng)者爭得合理、公平的勞動(dòng)條件和勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，使勞動(dòng)者獲得經(jīng)濟(jì)利益；同時(shí)工會(huì)代表社會(huì)利益階層中勞動(dòng)者的群體利益，這種代表性不僅是經(jīng)濟(jì)利益的代表，也是政治利益、社會(huì)利益的代表；另外，我國工會(huì)依法維權(quán)、理性維權(quán)有助于緩和勞資糾紛，維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系的和諧，維護(hù)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。因此在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中，我國工會(huì)具有鮮明的政治色彩。

(二）我國工會(huì)在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中的準(zhǔn)行政色彩

我國工會(huì)除參與、代表和維護(hù)職能外，在與政府的關(guān)系上，有協(xié)助政府和維護(hù)國家政權(quán)的義務(wù)。《工會(huì)法》第5條規(guī)定，工會(huì)“協(xié)助人民政府開展工作，維護(hù)工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家政權(quán)?！比嗣裾惺箼?quán)利，開展工作具有行政性，而工會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體協(xié)助政府工作的行為是否具有行政性？如果沒有行政性，工會(huì)又是如何有效地發(fā)揮協(xié)助職能？

我國工會(huì)的特殊性在于與西方國家的工會(huì)的起源、發(fā)展、組建模式有極大的不同，西方國家工會(huì)是工業(yè)化進(jìn)程中勞資博弈、抗衡、合作的不斷變幻中組建、發(fā)展和壯大的；我國現(xiàn)有工會(huì)制度是在中華人民共和國建國后，在政府和執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨的推動(dòng)下建立和發(fā)展的，無法以西方國家工會(huì)制度的架構(gòu)來類比和解析我國工會(huì)制度。在我國，各級(jí)工會(huì)組織的設(shè)定，中華全國工會(huì)、地方總工會(huì)工會(huì)主席的任免，其職能和作用的發(fā)揮與執(zhí)政黨和政府有著千絲萬縷的聯(lián)系。這種體制及運(yùn)行機(jī)制在中華人民共和國建國后工會(huì)建立之初就已實(shí)行。《工會(huì)法》明確工會(huì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的組織，《工會(huì)章程》明確工會(huì)是黨與職工群眾聯(lián)系的橋梁和紐帶，維護(hù)黨與群眾的血肉聯(lián)系，維護(hù)執(zhí)政黨的執(zhí)政地位；工會(huì)有協(xié)助政府工作的職能，是政府執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)。

通過以上分析不難得出，中國工會(huì)權(quán)利的行使、運(yùn)行的機(jī)制等具有準(zhǔn)行政性，這與西方國家工會(huì)組織的設(shè)立、工會(huì)主席的產(chǎn)生、工會(huì)運(yùn)行機(jī)制截然不同，同時(shí)西方國家相關(guān)的法律并不要求本國工會(huì)承擔(dān)維護(hù)國家政權(quán)的義務(wù)和職責(zé)。在歷史與現(xiàn)實(shí)中，英國工黨主持下的政府與工會(huì)、德國社民黨主持下的政府與工會(huì)、美國民主黨主持下的政府與工會(huì)，政府的決策、政府領(lǐng)導(dǎo)人的選舉上都曾與工會(huì)有著利益上的交換關(guān)系②，工會(huì)也是政黨、政府執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)，但各方畢竟是獨(dú)立主體，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，立法也不要求工會(huì)協(xié)助政府來維護(hù)國家政權(quán)的穩(wěn)定。

我國《工會(huì)法》第6條賦予工會(huì)維護(hù)全體人民總體利益的義務(wù)，規(guī)定工會(huì)“在維護(hù)全國人民總體利益的同時(shí)，代表和維護(hù)職工的合法權(quán)益”。根據(jù)這一定義，我國工會(huì)不僅是代表和維護(hù)職工合法權(quán)益，還需要同時(shí)考慮維護(hù)全國人民的總體利益，而全國人民的總體利益如何定義？與國家利益、社會(huì)利益、公共利益、勞動(dòng)者利益如何區(qū)分？應(yīng)該說立法是模糊的，但有一點(diǎn)是明確的，即工會(huì)在協(xié)助政府工作、發(fā)揮維護(hù)全國人民總體利益的職能時(shí)，必定有濃厚的準(zhǔn)行政色彩，這與我國工會(huì)運(yùn)行機(jī)制的準(zhǔn)行政性等是吻合的。一方面《工會(huì)法》對工會(huì)的組織與工作作出準(zhǔn)行政性要求；另一方面根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，工會(huì)是社會(huì)團(tuán)體，既不是政府機(jī)構(gòu)，也不是司法機(jī)構(gòu)，不具有行政立法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。這種法律與實(shí)際運(yùn)行機(jī)制的沖突，使中華全國總工會(huì)、地方總工會(huì)在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系機(jī)制中發(fā)揮準(zhǔn)行政作用時(shí)，自然會(huì)遇到制度障礙，尤其是行使勞動(dòng)檢查權(quán)、社會(huì)監(jiān)督權(quán)、代表和維護(hù)職工權(quán)益等方面涉及到公共權(quán)力、公共資源時(shí)僅依靠自身力量無法克服局限性，需要借助于政府行政部門，獲得政府政治力量、行政力量的支持和推動(dòng)。

二、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中政府推動(dòng)工會(huì)工作的法理分析

(一）政府在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系機(jī)制中的定位

根據(jù)《中華人民共和國憲法》規(guī)定，我國政府是國家行政機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。政府職能主要有：政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)公共管理和服務(wù)職能。

政府是國家利益的代表者，對外行使國家主權(quán)，對內(nèi)除國家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)制定法律外，政府機(jī)構(gòu)亦有行政立法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。政府作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)公共事務(wù)的管理者和服務(wù)者，應(yīng)是超然于社會(huì)各階級(jí)、階層、集團(tuán)之上的公共利益代表者角色，解決就業(yè)和民生問題，保持社會(huì)穩(wěn)定，控制和消弭社會(huì)矛盾，保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、平穩(wěn)發(fā)展。在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中有三個(gè)利益主體：國家、資本、勞動(dòng)者，其外還有消費(fèi)者利益、社會(huì)其他群體利益，因?yàn)樵谏唐飞鐣?huì)，資本與勞動(dòng)者結(jié)合的目的是生產(chǎn)商品或服務(wù)，商品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格必然波及消費(fèi)者利益，勞資沖突必然波及社會(huì)穩(wěn)定利益。

政府在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中，應(yīng)是勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行規(guī)則的制定者，各方利益的協(xié)調(diào)者、平衡者、執(zhí)法者和監(jiān)督者。政府首先是勞動(dòng)關(guān)系運(yùn)行規(guī)則的制定者，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不能無序，需要國家制定勞動(dòng)基準(zhǔn)，為保證公平競爭需要制定市場經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)關(guān)系的運(yùn)行規(guī)則，為彌補(bǔ)市場缺陷，需要在符合市場運(yùn)行規(guī)律的前提下進(jìn)行宏觀調(diào)控，制定勞工政策、就業(yè)政策，實(shí)施勞動(dòng)法律制度。二是政府是各方利益的協(xié)調(diào)者。社會(huì)各利益主體有不同的利益訴求，也會(huì)發(fā)生利益沖突甚至沖突激化，市場的自發(fā)調(diào)節(jié)無法解決利益沖突，勞資沖突的發(fā)生需要政府政治力量介入解決，需要政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。三是政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，應(yīng)是各方利益的平衡者。利益平衡是勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)考慮的因素，市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府不能只顧及國家利益，也不是勞動(dòng)者、資本利益某一方的代表者。通過政府立法未必能實(shí)現(xiàn)利益平衡，未必能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定，還需要以其政治力量在憲法和法律的指引下，調(diào)節(jié)、平衡各方利益，方能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域這種平衡應(yīng)體現(xiàn)在加大對勞動(dòng)者保護(hù)力度，政府扶持工會(huì)力量，支持工會(huì)的代表和維護(hù)行為，以彌補(bǔ)資方力量強(qiáng)大的不平衡局面。四是政府是執(zhí)法者和監(jiān)督者。我國勞動(dòng)監(jiān)察部門負(fù)有勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)，代表政府監(jiān)督勞動(dòng)法的執(zhí)行，對違法行為行使權(quán)利，追究相應(yīng)主體的行政責(zé)任。

(二）國家統(tǒng)合模式的勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制下工會(huì)地位和作用的加強(qiáng)需要政府的推動(dòng)

經(jīng)濟(jì)重心和資本重心的一致性指標(biāo)波動(dòng)情況與勞均資本重心吻合程度較高，在1992年之前幾乎完全重合，這進(jìn)一步佐證了前文經(jīng)濟(jì)重心的移動(dòng)主要是由資本區(qū)域化差異所引起的這一觀點(diǎn)。而從經(jīng)濟(jì)重心與勞動(dòng)力重心的一致性指標(biāo)波動(dòng)情況來看，二者的動(dòng)態(tài)演變不存在明顯的規(guī)律性，各年度之間波動(dòng)幅度較大，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的主要原因是，改革開放以來，我國勞動(dòng)力重心整體移動(dòng)幅度較小，對經(jīng)濟(jì)重心軌跡的驅(qū)動(dòng)影響程度小于資本重心，因此出現(xiàn)了一致性指標(biāo)不確定性較強(qiáng)的特征。

勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括三種模式：協(xié)約自治型模式，社會(huì)統(tǒng)合模式、國家統(tǒng)合模式[1]。協(xié)約自治模式的典型代表為德國，即勞資雙方共同參與企業(yè)的經(jīng)營，共同決定企業(yè)的發(fā)展，通過集體協(xié)議和企業(yè)協(xié)議、個(gè)別勞動(dòng)協(xié)議確定勞資雙方關(guān)系、勞動(dòng)條件和標(biāo)準(zhǔn)和勞動(dòng)規(guī)則，政府只是消極介入和保護(hù)。社會(huì)統(tǒng)合模式的典型代表為瑞典，即由勞資雙方通過工會(huì)組織與雇主組織的集體談判確定勞動(dòng)條件和標(biāo)準(zhǔn)，制定出適用于本行業(yè)的勞動(dòng)條件和勞動(dòng)規(guī)則，政府一般不予干預(yù)，工會(huì)與雇主組織的力量博弈依賴于市場。所謂國家統(tǒng)合模式，即在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中國家處于主導(dǎo)地位，國家制定勞動(dòng)基準(zhǔn)，積極干預(yù)個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系，管控和促進(jìn)集體勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)，企業(yè)和工會(huì)的角色由政府設(shè)定[2]。

在我國勞動(dòng)法律框架內(nèi)，最低工資、勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間和休息休假、職業(yè)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等勞動(dòng)基準(zhǔn)由國家立法制定，國家通過《勞動(dòng)合同法》對個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系實(shí)行積極的干預(yù)，集體勞動(dòng)關(guān)系上國家既促進(jìn)和推動(dòng)集體協(xié)商與集體合同制度，但限制工會(huì)罷工權(quán)和企業(yè)閉廠權(quán)的行使，規(guī)定因簽訂集體合同發(fā)生的爭議由政府行政協(xié)調(diào)處理，集體合同需要經(jīng)政府的勞動(dòng)行政部門審查方能發(fā)生法律效力；《工會(huì)法》確定工會(huì)是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾性組織，除代表和維護(hù)職能外，還有協(xié)助地方政府工作的職能。上述一系列對政府和工會(huì)職能的定位表明，我國現(xiàn)行勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制是國家統(tǒng)合模式。

凡實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家，一般為協(xié)約自治或社會(huì)統(tǒng)合模式，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，未來勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制將會(huì)遵循市場規(guī)律減少國家干預(yù)，給予勞資雙方團(tuán)體自治和協(xié)約自治的發(fā)展空間，但就目前而言我國政治體制改革尚未大幅度啟動(dòng)、經(jīng)濟(jì)體制改革尚在深化，政府主導(dǎo)的國家統(tǒng)合模式的勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制在現(xiàn)階段成為主流模式，不可能有大的調(diào)整，包括勞資雙方用以制衡的罷工權(quán)和閉廠權(quán)因與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定相沖突、其政治的敏感度等因素都不可能在近期內(nèi)通過立法賦予。

由于立法對工會(huì)的定位，各級(jí)工會(huì)尤其是基層工會(huì)在現(xiàn)有法律框架和政治格局中騰挪有限，團(tuán)結(jié)力量有限，又缺乏罷工權(quán)等對資本制衡的手段。在這種情況下，工會(huì)必須借助政府力量加強(qiáng)自身組織建設(shè)，甚至不排除在某些情況下工會(huì)與政府的聯(lián)手，才能與資本力量取得相對平衡的地位，才有利于對等的集體協(xié)商。在集體協(xié)商制度中，政府應(yīng)成為集體協(xié)商的促進(jìn)者，集體協(xié)商制度的有序推進(jìn)，需要依賴于政府行政權(quán)力的保障。

(三）工會(huì)維權(quán)職能的雙重性，需要公法力量的支持和推動(dòng)

依據(jù)《工會(huì)法》的規(guī)定：“工會(huì)在維護(hù)全國人民總體利益的同時(shí)，代表和維護(hù)職工的合法權(quán)益”。與成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的勞動(dòng)三權(quán)即團(tuán)結(jié)權(quán)、團(tuán)體交涉權(quán)、團(tuán)體行動(dòng)權(quán)設(shè)置格局不同的是，我國工會(huì)和勞動(dòng)者沒有罷工權(quán)，我國工會(huì)不是建立在以自己的政治力量、團(tuán)結(jié)力量動(dòng)員組織工人罷工，向資本力量和政府施加壓力的基礎(chǔ)上，而是依據(jù)法律規(guī)定尋求社會(huì)整體利益和勞動(dòng)者個(gè)人利益的平衡，工會(huì)維權(quán)具有政治性和社會(huì)性的雙重屬性。工會(huì)需要維護(hù)社會(huì)總體利益，協(xié)助人民政府工作，其法律行為具有公法意義；工會(huì)代表和維護(hù)職工合法權(quán)益，其法律行為具有私法意義。因此在規(guī)范工會(huì)組織、設(shè)定工會(huì)權(quán)利義務(wù)、保障其權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)、權(quán)利受到侵犯的救濟(jì)、法律責(zé)任追究上應(yīng)兼用公私法手段。目前我國工會(huì)法在公私法支持方式上設(shè)置均不足，尤其是國家的公力支持尚有空間需要加強(qiáng)。例如，我國《勞動(dòng)監(jiān)察保障監(jiān)察條例》第29條，雖將違反工會(huì)法的行為納入勞動(dòng)監(jiān)察范圍，但在行政法律責(zé)任追究上僅有責(zé)令改正的方式，過于單一，實(shí)施效果有限，亟待加強(qiáng)。

三、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中政府推動(dòng)工會(huì)工作存在的問題

根據(jù)我國《工會(huì)法》規(guī)定，政府對工會(huì)的支持主要表現(xiàn)在以下方面：一是政治和法律的支持?！豆?huì)法》第1條規(guī)定立法目的：“為保障工會(huì)在國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位”，《工會(huì)法》第4條第3款明確“國家保護(hù)工會(huì)的合法權(quán)益不受侵犯”。表明宏觀上我國工會(huì)的政治地位和經(jīng)濟(jì)地位等有政府和法律的保障和支持;二是物質(zhì)支持。《工會(huì)》第45條規(guī)定：“各級(jí)人民政府和企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為工會(huì)辦公和開展活動(dòng)，提供必要的設(shè)施和活動(dòng)場所等物質(zhì)條件?！痹谖⒂^上，政府須為工會(huì)活動(dòng)提供物質(zhì)條件；三是在侵犯工會(huì)合法權(quán)益的法律責(zé)任種類上設(shè)置行政責(zé)任，由政府依據(jù)行政程序、行使行政權(quán)利制約侵犯工會(huì)權(quán)益的行為。雖有上述法律規(guī)定在宏觀和微觀上政府推動(dòng)工會(huì)工作，但在勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中政府對工會(huì)工作推動(dòng)仍存在問題：

(一）集體協(xié)商機(jī)制的啟動(dòng)缺乏法律強(qiáng)有力的支持

除集體協(xié)商機(jī)制的啟動(dòng)缺乏法律強(qiáng)有力的支持外，集體協(xié)商走過場，沒有真正的協(xié)商過程也是集體勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中存在的較大問題?！都w合同規(guī)定》第3條將集體合同定義為“用人單位與本單位職工根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，就勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)、保險(xiǎn)福利等事項(xiàng)，通過集體協(xié)商簽訂的書面協(xié)議”。明確集體合同是通過用人單位和職工進(jìn)行博弈、協(xié)商之后商定的。但實(shí)踐中，設(shè)置在企業(yè)內(nèi)部的基層工會(huì)受制于資本的管理和制約，作為職工代表力量較為薄弱，又沒有罷工權(quán)等強(qiáng)有力的制衡手段，雙方處于力量不均衡的平臺(tái)上，難以形成與資本有效的制衡。

如何啟動(dòng)集體協(xié)商機(jī)制、真正落實(shí)集體協(xié)商還需要在違法成本上進(jìn)行制度設(shè)置。勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制不僅有個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)，更重要的是集體勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)，因?yàn)榧w勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)相較之個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)，更能夠平衡勞資雙方利益，確定公平合理的勞動(dòng)條件和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定?，F(xiàn)有集體協(xié)商機(jī)制中存在的問題，究其原因之一在于法律制度設(shè)置上違法成本幾乎為零。例如用人單位拒絕工會(huì)提出的集體協(xié)商要求，《工會(huì)法》第53條規(guī)定“無正當(dāng)理由拒絕平等協(xié)商的”，“由縣級(jí)以上人民政府責(zé)令改正，依法處理”。中華全國總工會(huì)也曾明確要求對拒絕工資集體協(xié)商的要追究企業(yè)法律責(zé)任，基層工會(huì)要主動(dòng)向工資集體協(xié)商未建制、拒建制及工資協(xié)議到期的企業(yè)發(fā)出協(xié)商要約，對拒絕或變相拒絕要約、不按期響應(yīng)要約等行為，由地方工會(huì)依法下達(dá)“整改建議書”；對拒不整改的，提請勞動(dòng)行政部門依法處置，并對逾期不改的應(yīng)配合勞動(dòng)行政部門依法進(jìn)行查處，追究其法律責(zé)任[3]。但地方工會(huì)的“整改建議書”是否能取得應(yīng)有效應(yīng)，提請勞動(dòng)行政部門依法查處，如何查處，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》并沒有將用人單位拒絕集體協(xié)商的行為納入監(jiān)察范疇；即使依據(jù)《工會(huì)法》由政府責(zé)令改正，政府是否必須干預(yù)，下達(dá)責(zé)令改正的行政決定，用人單位如果拒絕改正以及后續(xù)如何，都沒有強(qiáng)有力的法律制度支持。

(二）行政責(zé)任承擔(dān)方式不足

行政責(zé)任是違反工會(huì)法法律責(zé)任的重要內(nèi)容。為保障工會(huì)的組建和工會(huì)合法活動(dòng)不受非法干擾，工會(huì)法規(guī)定了對違法行為政府進(jìn)行干預(yù)的措施?！豆?huì)法》第50條、51條、52條、53條、55條列舉了用人單位侵犯工會(huì)、職工權(quán)利的違法行為的種類：一是阻撓職工依法參加和組織工會(huì)的；二是阻撓上級(jí)工會(huì)幫助、指導(dǎo)職工籌建工會(huì)的；三是侵犯依法履行職責(zé)的工會(huì)工作人員工作權(quán)、人身權(quán)的；四是侵犯工會(huì)組織職工行使民主權(quán)利的；五是非法撤消、合并工會(huì)組織的；六是侵犯工會(huì)調(diào)查處理權(quán)的；七是無正當(dāng)理由拒不進(jìn)行平等協(xié)商的。

勞動(dòng)行政部門或人民政府如何追究上述違法行為，現(xiàn)有法律在行政責(zé)任追究方面主要設(shè)定了責(zé)令改正、責(zé)令恢復(fù)原工作、責(zé)令賠償?shù)龋渲胸?zé)令改正是設(shè)置最多的方式，而細(xì)究下去會(huì)發(fā)現(xiàn)行使責(zé)令改正行政權(quán)的機(jī)構(gòu)、程序基本上是立法空白。現(xiàn)有法律在違反工會(huì)法的行政責(zé)任追究上均沒有采納《行政處罰法》設(shè)置的警告、罰款、行政拘留等行政處罰手段，致使追究用人單位違法阻撓建會(huì)等行為的行政責(zé)任的方式少，而且缺乏力度，這不僅使違法行為得不到及時(shí)糾正，而且會(huì)有損行政機(jī)關(guān)和法律的威信。有學(xué)者認(rèn)為《工會(huì)法》規(guī)定的責(zé)令改正等方式既不屬行政處罰中的申誡罰，也不是行政處罰前的必經(jīng)程序，而是勞動(dòng)行政部門在進(jìn)行勞動(dòng)行政管理中作出的具體行政行為，具有行政行為所具有的確定力、約束力和強(qiáng)制力[4]，但筆者以為這種約束力、強(qiáng)制力未必能真正約束用人單位拒絕集體協(xié)商、侵犯工會(huì)權(quán)益的違法行為。

目前，我國有些地方立法規(guī)定了用人單位拒絕集體協(xié)商，勞動(dòng)行政部門有權(quán)行使經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)。如福建省、貴州省、大連市等，規(guī)定對用人單位拒絕集體協(xié)商的，勞動(dòng)行政部門在限期改正、通報(bào)批評(píng)等措施無效時(shí)，可以罰款，并確定了罰款的額度。如《福建省企業(yè)集體協(xié)商和集體合同條例》第30條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由勞動(dòng)行政主管部門以書面形式責(zé)令限期改正；拒不改正的，勞動(dòng)行政主管部門應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)批評(píng)……違反前款第(一）、(三）、(六）項(xiàng)之一，情節(jié)嚴(yán)重的，勞動(dòng)行政主管部門可以將其不良行為記入企業(yè)勞動(dòng)保障守法誠信檔案，并對該企業(yè)處以3千元至3萬元的罰款，還可以同時(shí)對企業(yè)法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人處以1千元至1萬元的罰款?！?。《大連市企業(yè)平等協(xié)商和集體合同規(guī)定》第29條規(guī)定：“違反本規(guī)定有下列行為之一的，由勞動(dòng)保障行政部門責(zé)令限期改正；拒不改正的，可以視情節(jié)輕重給予警告或處1000元罰款?！惫P者以為，地方立法的先行有助于多樣化法律責(zé)任追究制度的構(gòu)建。

四、對政府推動(dòng)工會(huì)工作的建議

勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制中工會(huì)與政府均是不可或缺的角色，鑒于我國工會(huì)的局限性，政府應(yīng)承擔(dān)起公共責(zé)任，應(yīng)利用公共權(quán)力與公共資源來強(qiáng)力引導(dǎo)推動(dòng)工會(huì)的組建，推動(dòng)集體協(xié)商制度，推動(dòng)工會(huì)在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系機(jī)制中發(fā)揮更重要的作用。

對政府支持和推動(dòng)工會(huì)工作的措施，筆者提出如下建議：

1.政府應(yīng)動(dòng)用行政力量支持和推動(dòng)工會(huì)組建率，擴(kuò)大工會(huì)的覆蓋面。近年來我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新經(jīng)濟(jì)及電子商務(wù)等發(fā)展，出現(xiàn)了新興工人，如：快遞員、電子商務(wù)工作人員，應(yīng)注重推動(dòng)建立多元化的工會(huì)組織，在新興工人領(lǐng)域建立工會(huì)組織，同時(shí)應(yīng)推動(dòng)農(nóng)民工工會(huì)組織的建立。各級(jí)政府應(yīng)以各種形式的政策性規(guī)定支持、引導(dǎo)和推動(dòng)工會(huì)組建率的提升。

2.政府應(yīng)推動(dòng)集體協(xié)商的常規(guī)化、制度化，程序化，集體協(xié)商制度保障勞資雙方平等對話，減少發(fā)生罷工、怠工、停工事件，集體勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制會(huì)降低社會(huì)運(yùn)行成本。這需要立法加大集體協(xié)商責(zé)任主體拒絕協(xié)商行為的追究，對拒絕集體協(xié)商的企業(yè),明確行政法律責(zé)任,將其納入勞動(dòng)保障監(jiān)察范圍，政府的勞動(dòng)社會(huì)保障行政部門依法行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)。

3.對用人單位阻撓工會(huì)建設(shè)和阻撓勞動(dòng)者參加工會(huì)的，應(yīng)加大公權(quán)力的制約，完善相關(guān)處理程序，明確行使處罰權(quán)的主體，增設(shè)行政責(zé)任的具體形式，如增加罰款這種懲罰性處罰，以便加大行政制裁力度。地方立法也可以在中央立法未出臺(tái)之前，先行實(shí)踐，修改地方的《工會(huì)法》實(shí)施辦法時(shí)，設(shè)置相對完整的行政處罰方案，例如：對用人單位阻撓工會(huì)組建和拒絕集體協(xié)商行為行使責(zé)令改正權(quán)時(shí)，應(yīng)落實(shí)到具體的勞動(dòng)行政部門，并統(tǒng)一處理程序和規(guī)則。也可以借鑒某些地方省市的規(guī)定，在地方立法推廣對違反工會(huì)相關(guān)法律法規(guī)的行為給予懲罰性的行政處罰，規(guī)定具體的處罰額度，特別是對拒不改正或?qū)医滩桓牡男袨楦侨绱?，從而?shí)際貫徹落實(shí)《工會(huì)法》的立法主旨，更好維護(hù)勞動(dòng)者、用人單位、工會(huì)等的合法權(quán)益。

我國社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家統(tǒng)合模式的勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制在現(xiàn)階段尚無根本改變的可能。隨著新一輪工會(huì)改革的進(jìn)行，工會(huì)代表和維護(hù)職工合法權(quán)益的職能將進(jìn)一步深化和落實(shí)。我國特色的工會(huì)組織只有借助政府的公權(quán)力，才能在協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系機(jī)制中充分地發(fā)揮保護(hù)勞動(dòng)者、構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的重要作用。

注釋：

①顧向明.沃爾瑪中國公司拒建工會(huì)之前前后后[J].工友，2003，(10）.該文介紹了世界500強(qiáng)之首的沃爾瑪公司拒建工會(huì)，被中華全國總工會(huì)作為“重點(diǎn)攻堅(jiān)對象”的情況。2006年7月沃爾瑪公司最終在多家分店建立了工會(huì)組織。

②賀凌燕.全球化下歐美工會(huì)與政府合作模式的發(fā)展[J].甘肅聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版），2012，(1）.該文對歐美國家政府與工會(huì)的利益交換關(guān)系有較為詳細(xì)的介紹。

[1][2]徐景一.和諧社會(huì)視域下民營企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制研究[D].吉林大學(xué)2013年碩士學(xué)位論文.

[3]拒絕工資集體協(xié)商追究企業(yè)法律責(zé)任[N].重慶商報(bào)，2010-07-04.

[4]姜穎.工會(huì)法法律責(zé)任的確立與完善[J].中國工運(yùn)學(xué)院學(xué)報(bào)(工會(huì)理論與實(shí)踐），2002，(2）.

(責(zé)任編輯：梁霞）

D412.6；F249.26

A

2095—7416(2016)06—0009—05

2016-09-30

金英杰(1960-），女，北京人，大學(xué)學(xué)歷，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院社會(huì)法研究所副教授， 碩士生導(dǎo)師。研究方向：勞動(dòng)法、社會(huì)保障法。