民辦高等教育治理對(duì)策研究

張俊君

（鄭州城市職業(yè)學(xué)院河南新密452370）

民辦高等教育治理對(duì)策研究

張俊君

（鄭州城市職業(yè)學(xué)院河南新密452370）

當(dāng)前，我國(guó)民辦高等教育的管理落后于民辦高等教育蓬勃發(fā)展的實(shí)踐，有必要從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”。本文從民辦高等教育的頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)惠政策、法人治理結(jié)構(gòu)、辦學(xué)自主權(quán)、中介組織等五個(gè)方面探討了治理的對(duì)策，旨在促進(jìn)民辦高等教育和民辦高校的健康、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。

民辦高等教育治理對(duì)策

我國(guó)當(dāng)代民辦高等教育發(fā)軔于改革開(kāi)放初期，三十余年來(lái)，發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛，發(fā)展勢(shì)頭良好，發(fā)展前景廣闊，為國(guó)家高等教育大眾化做出了重要貢獻(xiàn)，已成為國(guó)家高等教育事業(yè)的重要組成部分。截至2014年底，全國(guó)共有民辦高校728所（含獨(dú)立學(xué)院），招生172.96萬(wàn)人，在校生587.15萬(wàn)人，分別占高等教育招生規(guī)模的24%和在校生規(guī)模的23%［1］。

與民辦高等教育的蓬勃發(fā)展相比，民辦高等教育的管理相對(duì)滯后，民辦高教界長(zhǎng)期存在的“十大問(wèn)題”［2］仍未得到實(shí)質(zhì)性解決。在黨和國(guó)家提出治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求下，民辦高等教育的“管理”有必要向“治理”轉(zhuǎn)型?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)多元主體管理，民主、參與式、互動(dòng)式管理［3］，與傳統(tǒng)的單一主體的自上而下的“管理”模式相比，“治理”模式則更加適應(yīng)民辦高等教育發(fā)展的新形勢(shì)，這需要民辦高等教育的各相關(guān)利益主體的廣泛參與。

一、頂層設(shè)計(jì)民辦高等教育制度體系

1.進(jìn)一步提升民辦教育的法律地位?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民辦教育促進(jìn)法”）及《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例”）均規(guī)定：“民辦教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，民辦學(xué)校享有同公辦學(xué)校同等的法律地位”。然而，法律法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定民辦學(xué)校的事業(yè)單位法人性質(zhì)，而是將其歸入了民辦非企業(yè)法人類(lèi)別，導(dǎo)致優(yōu)秀人才因得不到有競(jìng)爭(zhēng)性的待遇不愿意到民辦高校從教，教育主管部門(mén)的思想桎梏也遲遲得不到打破，學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)到民辦高校求學(xué)充滿(mǎn)疑慮，社會(huì)對(duì)民辦教育的岐視依然存在，這從事實(shí)上降低了民辦教育的地位和吸引力，也嚴(yán)重影響了民辦學(xué)校的健康發(fā)展。

為促進(jìn)民辦教育和民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院有必要加快修訂民辦教育促進(jìn)法和民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例，明確規(guī)定“民辦教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，民辦學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等的法律地位”；國(guó)務(wù)院出臺(tái)《民辦事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將一部分非營(yíng)利性民辦學(xué)校按民辦事業(yè)單位進(jìn)行登記管理，這部分民辦學(xué)校及其教職工按事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參繳社會(huì)保險(xiǎn)，并為民辦學(xué)校教職工建立職業(yè)年金制度，政府對(duì)民辦學(xué)校參繳的社保費(fèi)用給予50%以上的補(bǔ)貼。

2.推動(dòng)民辦高校分類(lèi)管理試點(diǎn)。由于民辦教育的法律法規(guī)不完善，教育行政主管部門(mén)擔(dān)憂(yōu)扶持資金不能用于項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)惠措施不能充分發(fā)揮激勵(lì)作用，盡管民辦高教界人士積極呼吁，但許多政府優(yōu)惠政策和改革舉措得不到全面落實(shí)和有效推進(jìn)。開(kāi)展分類(lèi)管理是打開(kāi)全面落實(shí)政府優(yōu)惠政策，開(kāi)展民辦高等教育頂層設(shè)計(jì)，加快民辦高等教育改革步伐的鑰匙。通過(guò)制定《非營(yíng)利性與營(yíng)利性民辦學(xué)校暫行管理辦法》，明確兩類(lèi)民辦學(xué)校的法人屬性，實(shí)行有差別的扶持政策，對(duì)舉辦者將投入學(xué)校的資產(chǎn)和辦學(xué)收益歸學(xué)校所有并繼續(xù)用于教育事業(yè)的民辦學(xué)校歸入非營(yíng)利性民辦學(xué)校，按民辦事業(yè)單位法人性質(zhì)進(jìn)行登記管理，執(zhí)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，享有稅收優(yōu)惠和其它財(cái)政、土地等全面優(yōu)惠政策扶持；反之，舉辦者將投入資產(chǎn)和辦學(xué)收益歸入舉辦者個(gè)人所有的營(yíng)利性民辦學(xué)校，按企業(yè)法人進(jìn)行登記，執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度，不享有稅收優(yōu)惠，享受部分扶持政策。允許舉辦者和民辦學(xué)校根據(jù)各自發(fā)展實(shí)際，自愿選擇，自主加入分類(lèi)管理試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗(yàn)、完善政策的基礎(chǔ)上，逐漸向全國(guó)推廣。

3.保障民辦高校教師平等地位。民辦教育促進(jìn)法雖然規(guī)定民辦學(xué)校教師享有和公辦學(xué)校教師同等的法律地位，但在實(shí)際辦學(xué)過(guò)程中，民辦高校教師在社會(huì)保險(xiǎn)、事業(yè)編制、職稱(chēng)評(píng)定、科研立項(xiàng)、團(tuán)隊(duì)申報(bào)、示范性項(xiàng)目、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、教師流動(dòng)等方面與同類(lèi)公辦高校相比還有很大差別和差距。亟需政府出臺(tái)《加強(qiáng)民辦高校師資隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》，從法律地位、待遇平等、機(jī)會(huì)公平等方面給予充分保障。教育行政主管部門(mén)在制定和實(shí)施具體項(xiàng)目政策時(shí)，切忌搞公辦學(xué)校與民辦學(xué)校一刀切，因?yàn)榭此乒降臈l件往往忽略了民辦高校較同類(lèi)公辦高校起點(diǎn)低、起步晚的現(xiàn)實(shí)，從實(shí)際上變相剝奪了民辦高校和民辦高校教師發(fā)展的機(jī)會(huì)，應(yīng)綜合考慮本地民辦高校發(fā)展實(shí)際，在同等條件下給民辦高校和民辦高校教師留足名額和機(jī)會(huì)。地方政府應(yīng)給予民辦高校一定的事業(yè)單位編制，支持民辦高校吸引高水平人才加盟。地方政府應(yīng)建立公辦高校、民辦高校之間教師交流機(jī)制，允許民辦高校教師和公辦高校教師雙向流動(dòng)，民辦高校教師流入公辦高校任教應(yīng)連續(xù)計(jì)算其工齡，并享受同等事業(yè)編制待遇，公辦高校教師保留公辦事業(yè)編制待遇不變，交流到民辦高校任教后，連續(xù)計(jì)算其工齡，退休后享受公辦事業(yè)單位待遇，以此形成公辦高校對(duì)民辦高校支援扶持關(guān)系，促進(jìn)民辦高校提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)民辦高校的吸引力。

4.保障民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于民辦教育促進(jìn)法的不完善，導(dǎo)致民辦高校舉辦者投入學(xué)校的個(gè)人財(cái)產(chǎn)與學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)公私不分。因法律規(guī)定的“合理回報(bào)”無(wú)章可循，舉辦者可以任意分配學(xué)校財(cái)產(chǎn)，甚至出現(xiàn)了違法犯罪現(xiàn)象。制定《民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)管理辦法》，建立考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，改進(jìn)民辦學(xué)校年檢制度，邀請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)人士加入民辦高校年檢工作，重點(diǎn)就民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理體系、學(xué)校章程、會(huì)計(jì)制度、預(yù)決算制度、經(jīng)費(fèi)投入、舉辦者抽逃、分配資金等情況進(jìn)行嚴(yán)格核查，定期通報(bào)，督促民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的真正落實(shí)。

5.建立民辦高校安全風(fēng)險(xiǎn)防范和退出機(jī)制。隨著生源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇、資產(chǎn)重組頻繁發(fā)生以及違規(guī)辦學(xué)現(xiàn)象的增加，民辦高校的兼并、合并、轉(zhuǎn)讓、停辦、改制甚至倒閉等行為增多，但由于法律法規(guī)不健全，缺乏規(guī)范的操作程序和管理辦法，民辦高校舉辦者的變更和資產(chǎn)重組的情況較為混亂，教育行政主管部門(mén)難以有效監(jiān)管，亟需修訂民辦教育促進(jìn)法和民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例，制訂《民辦高校安全風(fēng)險(xiǎn)防范管理辦法》，建立由各民辦高校繳納和政府專(zhuān)項(xiàng)資金出資的安全風(fēng)險(xiǎn)防范基金，避免各利益主體發(fā)生激烈矛盾沖突，維護(hù)穩(wěn)定的教育發(fā)展局面；明確規(guī)定舉辦者的變更、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與清算、師生安置、債權(quán)債務(wù)處理等程序，規(guī)范民辦高校風(fēng)險(xiǎn)防范和退出管理。

二、全面落實(shí)扶持民辦高等教育發(fā)展的優(yōu)惠政策

1.全面落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)資金。國(guó)家應(yīng)盡快修訂《民辦教育促進(jìn)法》，將其中縣級(jí)以上人民政府的扶持職責(zé)由“可以”變“應(yīng)當(dāng)”，將柔性規(guī)定變?yōu)橛残砸?guī)定，加大政策扶持力度。同時(shí)，地方政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際制定和實(shí)施《促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展的意見(jiàn)》，全面落實(shí)民辦教育促進(jìn)法第44條規(guī)定，建立數(shù)額可觀的民辦高等教育專(zhuān)項(xiàng)資金，并將民辦教育專(zhuān)項(xiàng)資金納入政府預(yù)算，資助民辦高校開(kāi)展質(zhì)量工程建設(shè)，提高實(shí)驗(yàn)室建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、科研工作和內(nèi)涵建設(shè)的水平。實(shí)施高水平民辦高校建設(shè)工程，重點(diǎn)扶持實(shí)力較強(qiáng)、規(guī)模較大、管理規(guī)范、辦學(xué)聲譽(yù)良好的民辦院校加快發(fā)展，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，推動(dòng)民辦高等教育水平的整體提升。

2.全面落實(shí)財(cái)政資助政策。民辦高等教育具有公益性質(zhì)，民辦高校面向社會(huì)提供了大量合格的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府和社會(huì)均是受益方，理應(yīng)獲得財(cái)政資助，受到公正對(duì)待，不應(yīng)該成為“后娘養(yǎng)的孩子”。政府應(yīng)依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第45條規(guī)定和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》第9條規(guī)定，建立民辦教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)資助制度，用于購(gòu)買(mǎi)政府服務(wù)，即根據(jù)民辦高校每年的招生規(guī)模給予生均經(jīng)費(fèi)資助，使民辦高校的生均經(jīng)費(fèi)投入水平逐步接近公辦高校獲得的財(cái)政撥款水平。政府還應(yīng)出租、轉(zhuǎn)讓甚至捐贈(zèng)閑置的國(guó)有資產(chǎn)給予民辦高校，幫助民辦高校改善辦學(xué)條件。

3.全面落實(shí)土地優(yōu)惠政策。地方政府應(yīng)將發(fā)展民辦高等教育事業(yè)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城鎮(zhèn)土地開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，落實(shí)民辦教育促進(jìn)法第50條規(guī)定，將新建、擴(kuò)建民辦高校用地，按照教育科研用地及建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，給予土地成本價(jià)劃撥和相關(guān)建設(shè)稅費(fèi)減免的優(yōu)惠。

4.全面落實(shí)信貸政策。落實(shí)民辦教育促進(jìn)法第48條規(guī)定，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段，支持民辦高等教育事業(yè)發(fā)展。地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)商業(yè)銀行給予辦學(xué)信用和辦學(xué)效益良好，負(fù)債率和風(fēng)險(xiǎn)較低的民辦高校給予信用貸款或貼息貸款支持。有條件的地方政府可以牽頭成立教育擔(dān)保公司，使之成為民辦高校重要的融資平臺(tái)，以促進(jìn)教育公平，緩解民辦高校融資難、融資貴的壓力。

5.鼓勵(lì)舉辦混合所有制高校。政府應(yīng)積極支持公辦高校、民辦高校、社會(huì)各主體之間通過(guò)合資、合作等多種形式舉辦混合所有制民辦高校，以盤(pán)活資產(chǎn)和各類(lèi)資源，提高辦學(xué)效益。

三、完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)

民辦高校管理的規(guī)范程度關(guān)鍵在于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是否健全、科學(xué)。當(dāng)前，許多民辦高校的董（理）事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制落實(shí)得不好，尚未真正擺脫舉辦者家族制和家長(zhǎng)制的影響。

民辦高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以章程為核心的制度建設(shè)，建立起符合民辦高校實(shí)際，具有民辦高校特色的制度體系。應(yīng)堅(jiān)持和完善董（理）事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，減少或避免董（理）事會(huì)對(duì)行政、黨委、監(jiān)事會(huì)事務(wù)的過(guò)多干預(yù)，建立起科學(xué)有效的學(xué)校工作規(guī)程、議事規(guī)劃和決策程序，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)、監(jiān)事會(huì)的職權(quán)，加強(qiáng)對(duì)董（理）事會(huì)的監(jiān)督。應(yīng)充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中的重要作用，加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、工會(huì)會(huì)員代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，重視發(fā)揮群團(tuán)組織的民主參與、民主管理、民主監(jiān)督的作用。

地方政府可以結(jié)合本地實(shí)際制訂《關(guān)于完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》，規(guī)定民辦高校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)基本組成形式和職責(zé)權(quán)限，定期考核民辦高校的法人治理和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)情況，將考核情況納入示范性民辦高校評(píng)選條件，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，督促民辦高校不斷提高辦學(xué)治校水平。

四、擴(kuò)大民辦高校辦學(xué)自主權(quán)

政府應(yīng)順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代要求，進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，改進(jìn)管理方式，減少學(xué)校行政審批事項(xiàng)，依法保障民辦高校充分行使辦學(xué)自主權(quán)［4］。

一是擴(kuò)大招生自主權(quán)。適度擴(kuò)大民辦高校本、專(zhuān)科自主招生權(quán)，增加民辦高校的生源渠道，將擴(kuò)招的增量部分盡量分配給民辦高校，用政策扶持的辦法解決政府扶持經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾。將辦學(xué)水平較高、社會(huì)影響力較大的民辦高校納入本科二批、本科一批招生，逐漸提高民辦高校生源質(zhì)量，幫助民辦高校逐步擺脫落后的社會(huì)刻板印象。

二是擴(kuò)大專(zhuān)業(yè)設(shè)置自主權(quán)。民辦高校的市場(chǎng)意識(shí)和危機(jī)意識(shí)強(qiáng)烈，辦學(xué)定位以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，體制機(jī)制靈活，善于敏銳發(fā)現(xiàn)社會(huì)需求點(diǎn)和增長(zhǎng)點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)允許民辦高校在辦學(xué)條件許可范圍內(nèi)，自主申報(bào)專(zhuān)業(yè)名稱(chēng)，并在同等條件下，適當(dāng)擴(kuò)大或按最高上限審批專(zhuān)業(yè)設(shè)置申報(bào)數(shù)量。

三是擴(kuò)大收費(fèi)自主權(quán)。改收費(fèi)審批制為收費(fèi)備案制，允許民辦高校根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系和培養(yǎng)成本確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)民辦高校滾動(dòng)發(fā)展。

四是制訂分類(lèi)評(píng)估辦法。改進(jìn)本科學(xué)校教學(xué)工作評(píng)估和高職院校人才培養(yǎng)工作評(píng)估方式，制訂有針對(duì)性的、符合民辦高校實(shí)際的評(píng)估指標(biāo)體系和考核方式方法，督促民辦高校完善自我評(píng)估和教學(xué)質(zhì)量保障體系，努力避免用衡量公辦高等教育的體系、做法來(lái)考核民辦高等教育所帶來(lái)的弊端，促進(jìn)民辦高校腳踏實(shí)地，扎實(shí)建設(shè)。

五、培育和發(fā)揮中介組織功能

中介組織是政府與社會(huì)、政府與學(xué)校的橋梁與紐帶。培育和壯大中介組織，利用中介組織的中立性、專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)，充分發(fā)揮中介組織協(xié)調(diào)管理、信息服務(wù)、決策咨詢(xún)、教育評(píng)估、發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督核查等功能，有利于政府集中精力開(kāi)展戰(zhàn)略謀劃、制定政策標(biāo)準(zhǔn)，更好地提供公共服務(wù)［5］。

政府應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，將過(guò)去做不好、做不到的事項(xiàng)分別交由民辦高等教育協(xié)會(huì)、民辦高等教育研究所、社團(tuán)性質(zhì)的教育質(zhì)量評(píng)估委員會(huì)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)，安排它們負(fù)責(zé)開(kāi)展民辦高校的年檢、教育教學(xué)質(zhì)量評(píng)估、專(zhuān)業(yè)認(rèn)證、教學(xué)質(zhì)量工程考察、資產(chǎn)審計(jì)清算、組織機(jī)構(gòu)核查、辦學(xué)狀況調(diào)研、規(guī)章制度核準(zhǔn)、行業(yè)自律等工作，安排中介組織廣泛參與政府有關(guān)政策文件的起草、標(biāo)準(zhǔn)的制定、規(guī)劃的調(diào)研、科學(xué)研究、信息的上傳下達(dá)等工作。

六、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與治理

民辦高等教育的治理離不開(kāi)社會(huì)的廣泛參與。應(yīng)建立民辦高校信息公開(kāi)制度和年度質(zhì)量報(bào)告制度，面向社會(huì)公開(kāi)民辦高校的基本辦學(xué)條件、管理體制機(jī)制、辦學(xué)水平等信息，接受公眾監(jiān)督。

調(diào)動(dòng)社會(huì)力量關(guān)心、愛(ài)護(hù)民辦高等教育發(fā)展。教育部可在全國(guó)建立民辦高等教育宣傳周，邀請(qǐng)媒體記者進(jìn)校園，宣傳報(bào)道民辦高校辦學(xué)事跡。開(kāi)發(fā)中國(guó)民辦高等教育網(wǎng)，宣傳民辦高等教育發(fā)展成就。邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員來(lái)校調(diào)研，實(shí)地考察民辦高校發(fā)展現(xiàn)狀。民辦高?？梢猿闪⒓议L(zhǎng)委員會(huì)、行業(yè)企業(yè)合作聯(lián)盟等，建立論壇和長(zhǎng)效合作機(jī)制，共商育人良計(jì)。

［1］教育部.2014年全國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)［N］.中國(guó)教育報(bào)，2015-7-31（2）.

［2］魯昕.中國(guó)民辦教育發(fā)展大會(huì)暨2010年中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)年會(huì)上的講話(huà)［N］.東方今報(bào)，2010-11-9（2）.

［3］周曉菲.治理體系與治理能力如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化——專(zhuān)家解讀全面深化改革的總目標(biāo)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-12-4（4）.

［4］徐緒卿.治理背景下我國(guó)民辦高等教育的轉(zhuǎn)型［J］.中國(guó)高教研究，2014（8）.

［5］魯昕.推進(jìn)民辦教育健康發(fā)展［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/edu/2013/12-03/5573330.shtml，2013-12-3.

G648.7

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1007-9106（2016）09-0175-04

*本文為河南省教育廳2015年度人文社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目“治理背景下民辦高等教育管理轉(zhuǎn)型研究”（編號(hào)：2015-QN-132）研究成果。

張俊君（1977—），女，鄭州城市職業(yè)學(xué)院高職研究所講師，研究方向?yàn)楦叩冉逃芾怼?/p>