檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法進(jìn)程及路徑選擇

陳錚　星星

（1.黑龍江省政法管理干部學(xué)院黑龍江哈爾濱150080；2.天津社會(huì)科學(xué)院天津300191）

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的立法進(jìn)程及路徑選擇

陳錚1星星2

（1.黑龍江省政法管理干部學(xué)院黑龍江哈爾濱150080；2.天津社會(huì)科學(xué)院天津300191）

公益訴訟不是一種單獨(dú)的訴訟模式，而是一種基于訴訟目的不同而劃分的概念，其目的在于維護(hù)國(guó)家、社會(huì)的公共利益不受侵犯。提起環(huán)境公益訴訟的主體具有廣泛性。目前環(huán)境公益訴訟已經(jīng)積累了多年的司法實(shí)踐，相關(guān)立法正在提速，有利于公眾環(huán)境利益的保護(hù)。

環(huán)境公益訴訟檢察機(jī)關(guān)立法進(jìn)程路徑選擇

一、環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)

所謂公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織、個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。公益訴訟制度最早起源于古羅馬時(shí)代，是與私益訴訟相對(duì)的，其在西方國(guó)家的法律發(fā)展中日臻完善，究其原因是其作為法律制度整體構(gòu)建的一部分，解決了公共利益最容易受到侵害的問(wèn)題。

公益訴訟根據(jù)訴訟對(duì)象的不同分為民事公益訴訟與行政公益訴訟。司法實(shí)踐中，民事公益訴訟已經(jīng)開(kāi)展了十多年，而行政公益訴訟2014年才出現(xiàn)全國(guó)首例。［1］有鑒于此，本文討論的公益訴訟范圍限定在民事公益訴訟范圍。

顧名思義，環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的重要組成成分，保護(hù)的公益為環(huán)境公共利益。有學(xué)者認(rèn)為：“環(huán)境民事公益訴訟制度是指特定的社會(huì)主體在有法律授權(quán)的基礎(chǔ)上，為維護(hù)環(huán)境公益，向法院提起以維護(hù)環(huán)境公益和追求環(huán)境違法者責(zé)任為目的的公益訴訟。”［2］。對(duì)于環(huán)境公益訴訟的概念，理論界和實(shí)務(wù)界沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，甚至有很大的分歧。環(huán)境公益訴訟具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

第一，環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公益。私益訴訟中侵害的是特定人的利益，權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確，只有權(quán)利受到侵害的特定人才有權(quán)提起訴訟，訴訟的目的在于使受到侵害的權(quán)利恢復(fù)原狀。但環(huán)境公益訴訟的提起是因?yàn)橛协h(huán)境公共利益受到侵害，而環(huán)境公共利益涉及到的對(duì)象是不特定的多數(shù)人，訴訟的目的在于維護(hù)環(huán)境公共利益。

第二，提起環(huán)境公益訴訟的主體具有廣泛性。環(huán)境公益案件受害主體廣泛，已經(jīng)受到侵害的、正在受到侵害的和將來(lái)可能受到侵害的任何社會(huì)成員都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，同時(shí)一些法律規(guī)定的特定機(jī)關(guān)、組織也可以基于維護(hù)公共利益提起訴訟。

第三，環(huán)境公益訴訟請(qǐng)求的確定性，多為停止侵害、恢復(fù)原狀或者賠償損失，而賠償?shù)膿p失的目的也是為了恢復(fù)環(huán)境利益。

二、環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐

1997年，河南省方城縣人民檢察院提起國(guó)有資產(chǎn)流失訴訟案，為“全國(guó)首例民事公訴案”。［3］

2008年7月，廣州市海珠區(qū)人民檢察院以原告身份向廣州海事法院提起了環(huán)境污染侵權(quán)公益訴訟。同年12月9日，法院對(duì)此案作出判決，判令被告廣州新中興洗水廠立即停止侵權(quán)，并承擔(dān)環(huán)境污染損失費(fèi)11萬(wàn)余元。這是廣東省首例由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟并勝訴的案件。［4］該案具有開(kāi)創(chuàng)意義，首開(kāi)檢察機(jī)關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟之先河。

2013年3月，貴陽(yáng)市和清鎮(zhèn)市兩級(jí)檢察院生態(tài)保護(hù)檢察局掛牌成立，辦理涉及生態(tài)保護(hù)的公訴案件。［5］

2015年5月22日，江西省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于貫徹“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，推動(dòng)江西檢察工作全面健康發(fā)展的意見(jiàn)》，首次提出“生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟”概念。此舉將針對(duì)環(huán)境污染、自然資源破壞等嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益的情形，在刑事司法手段無(wú)法追究，行政主管機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)，或者沒(méi)有其他主體提起訴訟的情況下，由檢察機(jī)關(guān)向法院提起公益訴訟，結(jié)束“不告不理”的尷尬境地。［6］

綜上，說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公訴在司法實(shí)踐中具有現(xiàn)實(shí)合理性。

三、環(huán)境公益訴訟的立法進(jìn)程及路徑選擇

1954年9月21日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《人民檢察院組織法》第四條規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院行使的職權(quán)中包括“對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟?！比欢?，1979年7月1日通過(guò)的《人民檢察院組織法》，并經(jīng)1983年9月2日和1986年12月2日兩次對(duì)個(gè)別條文進(jìn)行修改，都將1954年版的檢察院的該項(xiàng)職權(quán)刪除了，很是遺憾。

1999年12月25日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》首次修訂案，在第90條第2款增加規(guī)定，“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！边@是我國(guó)首次在立法上賦予國(guó)家行政機(jī)關(guān)在海洋環(huán)境公益訴訟中的主體資格，也是對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的初步探索。

2005年12月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第（二十七）項(xiàng)規(guī)定，“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟?！边@是國(guó)務(wù)院首次明確提出環(huán)境公益訴訟。

2013年1月1日開(kāi)始施行的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@是我國(guó)立法中正式全面規(guī)定公益訴訟制度，標(biāo)志著環(huán)境公益訴訟在我國(guó)終于邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，但是本條規(guī)定僅僅是概括性授權(quán)，還需要相關(guān)實(shí)體法的積極配合，對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的范圍加以明確。

2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。這標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份在法庭上提起公益訴訟，維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益將有據(jù)可依。該“決定”中對(duì)于公益訴訟的專門(mén)性規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督職權(quán)、順利介入環(huán)境公益訴訟打開(kāi)了一扇門(mén)。

2015年1月1日施行的《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)可向法院提起環(huán)境公益訴訟的原告做了如下限制，即“在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門(mén)登記的專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟”，這條規(guī)定可以視為是對(duì)《民事訴訟法》第55條規(guī)定中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的具體細(xì)化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)約有300多家NGO（非政府組織）可以提起公益訴訟，但是有能力提起公益訴訟的可能不足30家。一場(chǎng)公益訴訟的平均花費(fèi)超過(guò)10萬(wàn)元，且上不封頂，一般NGO根本無(wú)力承擔(dān)。［7］顯然，獲得公益訴訟原告資格的環(huán)保組織與我國(guó)日益嚴(yán)重的環(huán)境污染案件依然存在巨大的不對(duì)等狀態(tài)，環(huán)境公益訴訟的原告范圍亟需擴(kuò)大。

2015年1月6日最高人民法院頒布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，同時(shí)《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》于同日下發(fā)，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟案件的訴訟主體、案件管轄、舉證責(zé)任分擔(dān)、責(zé)任承擔(dān)方式以及與私益訴訟的關(guān)系作了詳細(xì)規(guī)定。但遺憾的是檢察機(jī)關(guān)作為可以提起環(huán)境公益訴訟的原告身份并未得到確認(rèn)，而檢察機(jī)關(guān)僅僅是“可以通過(guò)提供法律咨詢、提交書(shū)面意見(jiàn)、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！睓z察機(jī)關(guān)的身份是“支持起訴人”，而不是“公益訴訟人”。

2015年4月10日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)四中全會(huì)決定部署進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》，要求探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，對(duì)提起公益訴訟的條件、適用范圍和程序進(jìn)行探索。這是對(duì)檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的又一次重要肯定。

2015年5月5日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第12次會(huì)議，審議通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。最高人民檢察院于5月21日也表示將提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在部分地區(qū)開(kāi)展為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)工作。這為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，更好地對(duì)生態(tài)環(huán)境予以保護(hù)，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益明確了方向和時(shí)間表。

此外，在地方立法層面上，《山西省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的決定》（2010年5月27日通過(guò)）第四項(xiàng)規(guī)定，各級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)探索開(kāi)展提起公益訴訟活動(dòng)?！陡拭C省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決議》（2010年11月26日通過(guò)）第七項(xiàng)則更加明確地規(guī)定，“對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公眾利益，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟、督促起訴或者支持起訴的案件，應(yīng)當(dāng)予以受理?！?/p>

無(wú)論是黨的綱領(lǐng)性文件還是國(guó)務(wù)院辦公廳等機(jī)構(gòu)的有關(guān)文件，盡管都明確提出“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”，但是這些文件畢竟不是法律性質(zhì)的，不能作為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的依據(jù)。

2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。其中包括授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域開(kāi)展為期兩年的提起公益訴訟試點(diǎn)。該“決定”的實(shí)施辦法由最高人民法院、最高人民檢察院制定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。

為全面貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，完成中央部署的探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的司法改革任務(wù)，保障人民檢察院提起公益訴訟案件的正確審理，2016年2月25日，最高人民法院頒布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（法發(fā)〔2016〕6號(hào)），自2016年3月1日起施行。

試點(diǎn)方案雖然明確了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟人的原告地位，但是，兩年試點(diǎn)期限結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和成效，積極推動(dòng)相關(guān)法律的修改完善。主要路徑是，借助《人民檢察院組織法》的修改。2013年10月30日，全國(guó)人大常委會(huì)立法工作會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行，明確了本屆人大5年立法規(guī)劃，共計(jì)68件立法項(xiàng)目。其中修改人民檢察院組織法被列入“指條件比較成熟、本屆任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類立法項(xiàng)目（共47件）之一?？梢钥闯觯度嗣駲z察院組織法》的大修指日可待，全面授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟恰逢其時(shí)。

［1］賈陽(yáng).全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案追蹤［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2015-01-12.

［2］葉俊榮.環(huán)境政策與法律［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：310.

［3］楊立新.新中國(guó)民事行政檢察發(fā)展前瞻［J］.河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（2）.

［4］邱春艷，劉遠(yuǎn)強(qiáng)，程鷹.應(yīng)對(duì)三難檢察官有作為——廣州海珠一起公益訴訟案勝訴引發(fā)關(guān)注［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2009-02-27.

［5］龍?jiān)葡?，黃星，袁松.貴陽(yáng)成立全國(guó)檢察機(jī)關(guān)首家生態(tài)保護(hù)專門(mén)機(jī)構(gòu)［N］.貴州日?qǐng)?bào)，2013-03-07.

［6］楊靜.江西省檢察院出臺(tái)二十條新規(guī)首次提出“生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟”［N］.江西日?qǐng)?bào)，2015-05-24.

［7］趙征南，郭京慧.環(huán)境違法成本低有望根治［N］.文匯報(bào)，2015-01-05.

D915.1

A

1007-9106（2016）09-0110-03

陳錚，黑龍江省政法管理干部學(xué)院刑法教研部講師，研究方向?yàn)樾谭▽W(xué)；星星，天津社科院法學(xué)所副研究員，研究方向?yàn)樾淌聦W(xué)。