浙江省投資項目“先建后驗”的經(jīng)驗及對我區(qū)的啟示

文 民

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浙江省投資項目“先建后驗”的經(jīng)驗及對我區(qū)的啟示

文 民

黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，必然要進(jìn)一步深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。這就需要政府全面正確履行職能，進(jìn)一步改革投資項目審批制度，努力為企業(yè)創(chuàng)造一個公平開放透明的市場環(huán)境。

在如何進(jìn)一步推進(jìn)投資項目審批制度改革方面，全國各地都主動作為，進(jìn)行了有益的探索和嘗試，在創(chuàng)新中不斷積累改革經(jīng)驗。其中，浙江省在舟山群島新區(qū)、嘉善縣、海寧市、紹興市柯橋區(qū)開展的核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項目不再審批改革試點，即項目管理由“先批后建”轉(zhuǎn)向“先建后驗”，值得我們在審批制度改革中學(xué)習(xí)和借鑒。企業(yè)投資項目“先建后驗”，大幅度精簡了項目審批事項，縮短了項目開工前辦理手續(xù)的時間，不僅充分調(diào)動了企業(yè)投資的積極性，而且還增強(qiáng)了政府的公信力和執(zhí)行力。作為四個試點之一，紹興市柯橋區(qū)的“先建后驗”改革取得了積極成效，具有一定的代表性。

一、紹興市柯橋區(qū)“先建后驗”的基本做法

柯橋區(qū)為紹興市轄區(qū)，2013 年10月經(jīng)國務(wù)院批復(fù)設(shè)立（撤銷紹興縣），現(xiàn)已發(fā)展成為浙江省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。2015年，柯橋區(qū)戶籍人口達(dá)到65萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1200億元，人均生產(chǎn)總值達(dá)到17萬元以上。柯橋區(qū)現(xiàn)有工業(yè)單位16000多個，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)1200多家，年主營業(yè)務(wù)收入超億元企業(yè)（集團(tuán)）531家，其中超10億元企業(yè)（集團(tuán)）57家，超50億元企業(yè)（集團(tuán)）7家，超百億企業(yè)（集團(tuán)）2家。

隨著市場競爭的加劇，項目審批環(huán)節(jié)多、時間長成為影響企業(yè)投資效率、制約有效投資增長的一個重要因素，企業(yè)為減輕負(fù)擔(dān)、贏得時間也更加期待相關(guān)職能部門簡化審批流程。在浙江省新一輪深化行政審批制度改革的背景下，柯橋區(qū)在推進(jìn)投資項目審批改革、創(chuàng)新縣級行政審批方式方面進(jìn)行了大膽探索。

第一步，全面開展企業(yè)投資項目高效審批省級試點工作。2013年，柯橋區(qū)向浙江省政府請示開展企業(yè)投資項目高效審批省級試點，并獲得了正式批復(fù)。浙江省政府為保障柯橋區(qū)的“高效審批”順利實施，直接下放了13項省級權(quán)限審批事項，紹興市政府也相應(yīng)下放了12項審批權(quán)限，涉及項目審批的主要權(quán)限全部下放到柯橋區(qū)。柯橋區(qū)以承接好省市兩級下放的項目審批權(quán)限為基礎(chǔ)，完善企業(yè)投資項目審批的組織保障、跟蹤服務(wù)、監(jiān)管、考核等運行機(jī)制，通過設(shè)立審批專窗、強(qiáng)化審批授權(quán)、創(chuàng)新審批方式、規(guī)范中介服務(wù)等具體措施，建立了企業(yè)投資項目從土地征轉(zhuǎn)用審批到項目開工行政審批全流程定時辦結(jié)的高效審批制度。

第二步，在高效審批的基礎(chǔ)上開展“先建后驗”試點工作。2014年，浙江省政府發(fā)文，將柯橋區(qū)列為“先建后驗”改革四個試點縣（區(qū)、市）之一。政府在項目核準(zhǔn)目錄的基礎(chǔ)上制定負(fù)面清單，企業(yè)可以自主決策負(fù)面清單以外、符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的投資項目。按照“先建后驗”改革方案，柯橋區(qū)委、政府制定了具體的實施意見，界定了“先建后驗”的含義和適用范圍（主要是備案類的工業(yè)項目），規(guī)定了辦事程序及流程、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及制度、監(jiān)管和組織領(lǐng)導(dǎo)等詳盡的工作措施。按照柯橋區(qū)“先建后驗”的實施意見，企業(yè)在項目決策和建設(shè)中可以充分發(fā)揮投資自主權(quán)，相關(guān)職能部門對項目的管理重點體現(xiàn)在前期的統(tǒng)一服務(wù)和竣工后的集中綜合驗收上。按照項目驗收合格后方可投產(chǎn)的目標(biāo)要求，企業(yè)在項目建設(shè)中更加規(guī)范自身行為，政府在項目審批過程中進(jìn)一步簡化環(huán)節(jié)，政府和市場的關(guān)系得到捋順。

第三步，全面加強(qiáng)項目竣工后的集中綜合驗收。按照“先建后驗”的辦事流程，企業(yè)在獲得用地后，對原來前置審批事項只要依法作出承諾并經(jīng)公示和備案后，項目即可“先建”?！跋冉ā钡沫h(huán)節(jié)極大地減少了企業(yè)取得項目前置要件所需時間，加快了項目投資落地進(jìn)程，為企業(yè)搶占市場贏得了機(jī)會和時間。雖然項目審批環(huán)節(jié)被大幅縮減，辦理手續(xù)簡化，但不等于相關(guān)部門放松了對項目的監(jiān)管，監(jiān)管的重點落在嚴(yán)格的集中驗收、責(zé)任追究等“后驗”環(huán)節(jié)上，項目不達(dá)標(biāo)不但不能投產(chǎn)，而且還要追究有關(guān)人員的責(zé)任。柯橋區(qū)在加強(qiáng)“后驗”方面成立了相關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定了《企業(yè)投資項目不再審批試點項目綜合監(jiān)管驗收實施方案》、《企業(yè)投資項目不再審批試點工作運作協(xié)調(diào)機(jī)制》和《開展工業(yè)投資項目建設(shè)工程竣工聯(lián)合測繪實施辦法》等配套管理措施。

二、紹興市柯橋區(qū)“先建后驗”的經(jīng)驗

“先建后驗”使企業(yè)擺脫了投資項目審批繁瑣的程序，在項目前期工作中投入的時間和資金大幅壓縮，切實享受到了改革帶來的實惠。“先建后驗”作為行政審批制度改革的一種實驗和示范，其中有不少經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)借鑒。

一是省級層面的設(shè)計。無論是“高效審批”還是“先建后驗”，都是浙江省政府直接以“紅頭”文件形式授權(quán)柯橋區(qū)政府開展試點。高效審批試點方面，省政府直接向柯橋區(qū)下放13項審批事項，同時要求紹興市政府同步下放配套審批事項，柯橋區(qū)在承接省市兩級審批事項后，審批權(quán)限超過市級，部分權(quán)限和省級一樣。只要法律沒有明文禁止，高效審批需要下放的審批權(quán)限，浙江省政府都最大力度地下放。近三年來的實踐也證明，柯橋區(qū)完全可以做到“接得住、管得好”下放的審批事項。“先建后驗”試點方面，省長更是親自督辦，由省審改辦牽頭組織實施，最大程度地實現(xiàn)部門之間協(xié)作聯(lián)動，為柯橋區(qū)開展“先建后驗”創(chuàng)造了寬松的外部條件。同時，省級層面制定出臺的行業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，也為企業(yè)自主投資提供明確指導(dǎo)。浙江省這種以省政府直接推動的形式，最大程度地調(diào)動和發(fā)揮了基層的積極性和創(chuàng)造力，破除了基層行政審批制度改革面臨的阻礙。

二是扎實穩(wěn)定的基礎(chǔ)?？聵騾^(qū)“先建后驗”改革是在幾輪扎實有序的行政審批制度改革的基礎(chǔ)上建立起來的。市場競爭和企業(yè)發(fā)展的要求，促使柯橋區(qū)行政審批制度需要不斷創(chuàng)新才能跟上區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐?？聵騾^(qū)在行政審批制度改革上，每年都有新舉措，先后推行了“聯(lián)審會議”、“聯(lián)合踏勘”、“并聯(lián)審批”、“多證聯(lián)辦”、“聯(lián)合圖審”、“模擬審批”、“聯(lián)合測繪”等各部門“橫向聯(lián)審”的新模式，同時還構(gòu)建了“1個綜合性區(qū)級中心—3個區(qū)域分中心—17個鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）便民服務(wù)中心—313個村（居）便民服務(wù)中心”的四級便民服務(wù)體系，構(gòu)建起了全區(qū)半小時便民服務(wù)圈。這種橫向聯(lián)動、縱向深入的審批服務(wù)體系，為推行“先建后驗”積累了經(jīng)驗，創(chuàng)造了條件。在開展“先建后驗”試點之前，柯橋區(qū)先全面開展了企業(yè)投資項目高效審批省級試點工作。對于企業(yè)來講，無論項目是備案還是核準(zhǔn)，都要取得所有審批部門的要件才能開工建設(shè)，因此企業(yè)最關(guān)心的是整個審批流程的時間。在國家簡政放權(quán)的要求下，行政審批已經(jīng)盡可能做到簡化高效，而有些中介機(jī)構(gòu)的效率成為了拖延審批時間的癥結(jié)。為推進(jìn)高效審批，柯橋區(qū)及時啟動中介機(jī)構(gòu)管理配套改革，成立了全國第一家“中介超市”，對入駐的中介機(jī)構(gòu)辦理時限、收費標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實行“三個統(tǒng)一”，建立健全備案管理、考核評定、清退淘汰“三大機(jī)制”，促進(jìn)中介市場在競爭中健康有序發(fā)展?？聵騾^(qū)這種完善的政務(wù)服務(wù)體系、高效的審批流程、規(guī)范的中介市場，為“先建后驗”試點順利開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三是完善配套的保障。第一，建立了組織領(lǐng)導(dǎo)保障?？聵騾^(qū)建立了“先建后驗”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，辦公室下設(shè)三個工作小組。區(qū)委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，區(qū)各委辦局等有關(guān)職能部門和鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）政府協(xié)同配合、各司其職，有序開展項目“先建后驗”的預(yù)審、公示、施工前審查、建設(shè)中監(jiān)管、竣工后驗收等綜合協(xié)調(diào)工作。第二，建立了制度保障?？聵騾^(qū)在落實省“先建后驗”實施方案的具體過程中，制定了兩大標(biāo)準(zhǔn)、十項制度，具體設(shè)定了項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)自主選擇中介的依規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，對負(fù)面清單、事前審查統(tǒng)一服務(wù)、前置審批承諾加備案、預(yù)審公示、集中統(tǒng)一驗收、責(zé)任追究、中介管理等環(huán)節(jié)建立健全了具體可操作的工作制度，保障“先建后驗”項目順利實施。第三，建立了工作隊伍保障?？聵騾^(qū)的“先建后驗”項目統(tǒng)一納入行政服務(wù)中心管理，區(qū)各委辦局等有關(guān)職能部門選派能力強(qiáng)、素質(zhì)高的專人進(jìn)駐行政服務(wù)中心，服務(wù)中心通過工作例會制、定期培訓(xùn)制、工作考核制等措施加強(qiáng)對工作人員的培訓(xùn)和管理，確保服務(wù)窗口的工作人員能夠為企業(yè)提供最高效便捷的服務(wù)。

三、對我區(qū)的啟示及建議

從柯橋區(qū)“先建后驗”的經(jīng)驗看，項目審批程序越精簡，政府對資源的直接配置就越少，從而市場機(jī)制作用就越明顯。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的時期，真正使市場對資源得到有效配置，政府就可以通過深入分析市場的表現(xiàn)，探索未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。我區(qū)在適應(yīng)新常態(tài)的過程中，面臨著加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)升級等諸多問題。通過學(xué)習(xí)效仿浙江省開展“先建后驗”改革試點工作，不僅是行政審批制度改革的有益嘗試，而且是適應(yīng)新常態(tài)的積極舉措，更是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)新探索?？傮w來講，我區(qū)應(yīng)立足實際，以自治區(qū)“8337”發(fā)展思路為統(tǒng)領(lǐng)，以改革創(chuàng)新為動力，以轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效能為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化為目標(biāo)，通過“先建后驗”試點的實踐摸索，為全面推進(jìn)投資體制改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革積累經(jīng)驗。為此提出以下建議：

一是加大體制創(chuàng)新力度。改革需要創(chuàng)新，創(chuàng)新是改革的內(nèi)在動力?！跋冉ê篁灐钡男姓徟贫雀母?，創(chuàng)新之處就在于政府通過削減自身權(quán)力，為市場的開放和競爭創(chuàng)造有利條件。我區(qū)是以資源型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的地區(qū)，長期以來，市場結(jié)構(gòu)比較單一，要適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)，最重要的就是培育和發(fā)展一個健康繁榮、統(tǒng)一有序的市場，順利實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級。因此，我們在推進(jìn)行政審批制度改革的過程中，“膽子要大一點，步子要快一點”，深入結(jié)合內(nèi)蒙古的實際，大膽地把自己的創(chuàng)新理念融入“先建后驗”的改革試驗中，走出一條適合內(nèi)蒙古的投資體制改革路子。

二是科學(xué)選擇試點。“先建后驗”試點工作能否順利開展，關(guān)鍵的第一步是要科學(xué)合理選擇試點。從浙江省的情況看，試點地區(qū)一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)體系建設(shè)比較完備，推行行政審批制度改革的外部環(huán)境要求較高，內(nèi)部基礎(chǔ)較好。從我區(qū)的情況看，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)條件、政府的服務(wù)能力有明顯的差別，在試點的選取上如果能夠從不同維度進(jìn)行綜合考慮，對政府的下一步?jīng)Q策會帶來更多幫助。因此，建議把旗縣、工業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌列入選擇范圍。旗縣在“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”試點縣中選取，東部、中部、西部各安排一個試點；工業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在國貧、區(qū)貧縣和重點開發(fā)區(qū)中已賦予審批權(quán)的開發(fā)區(qū)中選取。

三是做好具體制度設(shè)計?！跋冉ê篁灐焙喕隧椖壳捌趯徟h(huán)節(jié)，把管理的重心轉(zhuǎn)移到項目竣工后集中綜合驗收上，與傳統(tǒng)的項目管理方式相比發(fā)生了很大的變化，需要政府通過再造審批流程，設(shè)計一套新的完整的制度，充分保障企業(yè)和政府雙方的權(quán)利，明確相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。如，既要充分保障企業(yè)的投資自主權(quán)，又不能放松對限制、禁止類項目的管控，這就需要對項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確，建立“先建后驗”項目準(zhǔn)入制度，為企業(yè)自主投資劃清邊界。又如，按照部門原有規(guī)定，項目只有取得相關(guān)要件后，有關(guān)部門才可以為企業(yè)提供用水、用電、融資貸款等服務(wù)，這就需要建立新的制度予以保障。再如，為了保障“先建后驗”起到對項目規(guī)范管理的作用，需要研究制定項目竣工集中統(tǒng)一驗收制度、責(zé)任追究制度等，充分發(fā)揮項目驗收對項目管理的約束作用。因此，政府改革牽頭部門、法制部門應(yīng)該積極開展有關(guān)制度的研究制定工作，為“先建后驗”順利推行提供保障。

四是提高服務(wù)水平?！跋冉ê篁灐狈潘闪藢椖壳爸脤徟墓苤?，這就要求政府的相關(guān)部門服務(wù)進(jìn)一步跟進(jìn)，積極轉(zhuǎn)變職能，提高服務(wù)水平。如柯橋區(qū)對企業(yè)取得土地出讓前的水土保持、文物保護(hù)、礦產(chǎn)壓覆等前置審批，改為由所在鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）統(tǒng)一提供相關(guān)要件的編制服務(wù)，并負(fù)擔(dān)編制費用。企業(yè)提出項目申請后，環(huán)評、能評、消防等前置審批全部改為企業(yè)填寫承諾書向相關(guān)部門備案。因此，有關(guān)部門應(yīng)從建設(shè)服務(wù)型政府的角度出發(fā)，科學(xué)制定“先建后驗”辦事程序和服務(wù)流程，為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。

五是健全相關(guān)機(jī)構(gòu)?！跋冉ê篁灐备母镌圏c涉及到多個政府部門，需要設(shè)立一個專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從而有效減少部門之間的推諉、形成工作合力。嚴(yán)格的項目竣工驗收標(biāo)準(zhǔn)要求，也需要相關(guān)職能部門聯(lián)動起來，進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管?？聵騾^(qū)通過建立健全“先建后驗”的工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo)，組織上由區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)紀(jì)委承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，橫向上所有與項目審批有關(guān)的職能部門協(xié)作配合，縱向上區(qū)政府、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）政府上下聯(lián)動，實現(xiàn)了對“先建后驗”試點工作的綜合協(xié)調(diào)、工作考核、項目預(yù)審公示、項目建設(shè)過程監(jiān)管、項目竣工集中驗收等的全方位綜合監(jiān)管和服務(wù)。因此，建議我區(qū)準(zhǔn)備開展“先建后驗”試點的旗縣、開發(fā)區(qū)應(yīng)提前做好組織機(jī)構(gòu)的籌備工作，明確分工和責(zé)任，扎實做好前期準(zhǔn)備工作。

六是扎實打好工作基礎(chǔ)。浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場化程度都比較高，企業(yè)對市場的反應(yīng)敏銳，對政府保障投資效率的要求高。與之相應(yīng)，柯橋區(qū)政府通過幾輪行政審批制度改革積累了大量經(jīng)驗，建立了非常完備的政務(wù)服務(wù)體系，從實現(xiàn)高效審批到“先建后驗”試點，工作一步步扎實有序開展，打下了良好的硬件和軟件基礎(chǔ)。因此，建議我區(qū)準(zhǔn)備開展“先建后驗”試點的旗縣、開發(fā)區(qū)，應(yīng)扎實做好前期基礎(chǔ)工作，抓緊完善試點政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，建立一套科學(xué)完整的項目高效審批辦理流程，為“先建后驗”打造一個扎實的運轉(zhuǎn)平臺。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展改革委副主任）

責(zé)任編輯：楊再梅