治理視域下“三位一體”農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)中的政府行為研究——基于X市的調(diào)研

朱海英

（中共紹興市委黨校　浙江　紹興　312000）

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治理視域下“三位一體”農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)中的政府行為研究——基于X市的調(diào)研

朱海英

（中共紹興市委黨校浙江紹興312000）

【內(nèi)容摘要】“三位一體”農(nóng)村新型合作體系建設(shè)中，政府行為的選擇對(duì)農(nóng)合組織發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。本文闡釋了四種政府行為選擇的邏輯：國(guó)家邏輯、市場(chǎng)邏輯、社會(huì)邏輯和官僚邏輯。并分析了政府行為的限度和效率之間的關(guān)系。在實(shí)證調(diào)查的基礎(chǔ)上，以X市“三位一體”農(nóng)村新型合作體系建設(shè)為案例，分析了其中政府行為的邏輯、行為邊界和制約因素。并從科學(xué)定位政府角色，理性控制政府行為支持限度等方面提出了“三位一體”農(nóng)村新型合作體系建設(shè)中政府行為的政策建議。

【關(guān)鍵詞】“三位一體”政府行為行為邏輯

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)提出“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系”，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體系需要在“統(tǒng)”的層次大力創(chuàng)新。構(gòu)建“專(zhuān)業(yè)合作、供銷(xiāo)合作、信用合作”“三位一體”的新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)體系，這是浙江省在農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和機(jī)制上邁向規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)之路的有益探索。2006年，在浙江省全省農(nóng)村工作會(huì)議上，時(shí)任浙江省委書(shū)記習(xí)近平就明確提出構(gòu)建“三位一體”農(nóng)村新型合作體系。同年12月，瑞安率先組建了“三位一體”農(nóng)村合作協(xié)會(huì)。2007年起，在浙江省委省政府統(tǒng)一部署下，在全省18個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了試點(diǎn)工作。2014年8月，浙江省正式啟動(dòng)以此為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理體制改革深化試點(diǎn)。

可見(jiàn)，作為“發(fā)端于體制內(nèi)的一次嘗試[1]”，“三位一體”農(nóng)村新型合作體系，從一開(kāi)始就不可避免地烙下了官方的烙印。然而，何為“三位一體”，其本質(zhì)上既不是簡(jiǎn)單的行政組織，也不是形式主義的松散聯(lián)合。從性質(zhì)看，“三位一體”體系屬于NGO的范疇，但是“三位一體”體系不是一般的社會(huì)組織，它基本覆蓋了當(dāng)?shù)厮械纳孓r(nóng)資源，包括當(dāng)?shù)氐膶?zhuān)業(yè)社、供銷(xiāo)社、信用社、農(nóng)林局、科技局、旅游局、金融局等部門(mén)，通過(guò)綜合性、一站式、多樣化的全方位服務(wù)，能夠突破原先農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式單一、經(jīng)營(yíng)規(guī)模分散、競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力較弱的局限，優(yōu)化整合涉農(nóng)資源，構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化社會(huì)化服務(wù)體系。但是，多元整合模式也不可避免地帶來(lái)諸多問(wèn)題，多元主體在“三位一體”的平臺(tái)上，天然地存在著角色的沖突和利益的矛盾。尤其是在政府體制下推動(dòng)的“三位一體”新型合作體系，政府如何定位自己的角色，如何正確處理與農(nóng)合聯(lián)的關(guān)系，避免“越位、缺位、錯(cuò)位”的狀況，真正起到引領(lǐng)和推動(dòng)農(nóng)村各項(xiàng)配套改革，也必將成為“三位一體”農(nóng)村新型合作體系進(jìn)一步深化改革發(fā)展所必須面對(duì)的考驗(yàn)。

二、一個(gè)分析框架——政府行為邏輯與行為邊界

從試點(diǎn)情況看，“三位一體”農(nóng)村新型合作體系的創(chuàng)建和發(fā)展，始終都伴隨著政府的參與和介入，政府行為構(gòu)成了“三位一體”新型農(nóng)合體系的宏觀環(huán)境。然而，在當(dāng)前社會(huì)深化改革和轉(zhuǎn)型的深刻背景下，社會(huì)政府角色定位、政府干預(yù)方式還存在著許多問(wèn)題。地方政府行為的選擇受到組織內(nèi)部和場(chǎng)域環(huán)境雙重因素的制約。因此，上述現(xiàn)象都涉及到一個(gè)問(wèn)題——政府行為的選擇受到哪些因素的制約和影響？政府行為的邊界和效率之間存在怎樣的關(guān)聯(lián)。我們需要回答這些問(wèn)題：一是哪些因素影響地方政府的行為選擇。二是政府如何形塑自己的行為邊界和行為效率。

（一）政府行為選擇的邏輯

1.市場(chǎng)：市場(chǎng)邏輯指引下，無(wú)論組織還是個(gè)人，這一目的的核心價(jià)值追求是利益最大化，核心戰(zhàn)略是效益最大化。也就是投入產(chǎn)出比最大。在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，政府在資源配置中的干預(yù)程度很高，政府行為的邊界不清晰。因此，政府會(huì)不可避免地將市場(chǎng)邏輯滲透到政府的領(lǐng)域。按照市場(chǎng)邏輯，政府在提供公共服務(wù)的時(shí)候，往往不自覺(jué)地講求利益和效率的最大化，作為自己的職能限定。從角色定位和價(jià)值追求上看，政府作為地方經(jīng)濟(jì)的直接推動(dòng)者，GDP錦標(biāo)賽模式，往往促使政府成為一個(gè)追求唯GDP的行為者，在國(guó)家意志和地方利益的交匯處，在可能的空間內(nèi)尋求利自身利益。因此，在這個(gè)意義上，地方政府已經(jīng)脫離單純的公共服務(wù)和管理者，往往深層次地融入到市場(chǎng)活動(dòng)中，成為“準(zhǔn)企業(yè)化”運(yùn)作的政企結(jié)合體。

2.官僚：在官僚邏輯指引下，政府官員首先是以個(gè)以私利為最大化的理性個(gè)體。從角色定位和價(jià)值追求看，與市場(chǎng)邏輯的財(cái)政最大化相對(duì)應(yīng)，官僚邏輯強(qiáng)調(diào)私人利益的最大化。這種利益不僅僅表現(xiàn)在以物質(zhì)利益為主的貪污腐敗問(wèn)題，更是體現(xiàn)在以“晉升錦標(biāo)賽”為動(dòng)力的個(gè)人職位晉升。從而體現(xiàn)在行為策略上，就體現(xiàn)為以官僚集團(tuán)的行政機(jī)制為模式的工具理性取向。

3.社會(huì)：社會(huì)邏輯是一種“關(guān)系”邏輯。一方面，由于政府對(duì)社會(huì)資源的相對(duì)壟斷，以及社會(huì)民主法制建設(shè)的不完善，社會(huì)民眾、企業(yè)有著強(qiáng)烈的獲取庇護(hù)資源的動(dòng)機(jī)，在傳統(tǒng)人情社會(huì)的映照下，“關(guān)系”就成了起到“潤(rùn)滑劑”的非正式途徑。同樣，公民社會(huì)的日益成長(zhǎng)，政府與社會(huì)治理對(duì)象之間關(guān)系，日益脫離傳統(tǒng)權(quán)威式控制，政府要完成社會(huì)治理的任務(wù)，很多時(shí)候也需要借助于“社會(huì)邏輯”的“關(guān)系”實(shí)施，從而使得地方治理的國(guó)家意志得到貫徹執(zhí)行。

4.國(guó)家：國(guó)家邏輯是指通過(guò)制度安排和任務(wù)指標(biāo)等權(quán)威型壓力體制來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志。其背后是有效的制約機(jī)制，如人事、法制、財(cái)政等國(guó)家手段。然而，由于機(jī)制體制任務(wù)設(shè)計(jì)的缺陷和績(jī)效考核的局限，使得在“國(guó)家邏輯”支配下的政府行為也存在選擇性，直接促使“唯上”、“唯權(quán)”的機(jī)會(huì)主義和趨利避害的投機(jī)主義的滋生。

（二）政府行為的效度

1.政府行為的限度

政府作為公共權(quán)力的行駛者，也有其行為的范圍和程度邊界。尤其是現(xiàn)代社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型，引發(fā)了政府職能轉(zhuǎn)向的難題。由于受傳統(tǒng)歷史文化的影響，我國(guó)的政府職能改革，就必須走一條由淺入深、由易到難的漸進(jìn)道路。因此在現(xiàn)階段，地方政府的行為邊界仍然模糊不清，尤其是政府作為市場(chǎng)的內(nèi)生變量，很容易過(guò)多地介入到市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)之中，產(chǎn)生過(guò)度干預(yù)的問(wèn)題。因此，這就需要我們，探索政府行為的范圍和程度，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，避免政府行為的隨意性。

2.政府行為的效率

所謂效率，意即投入產(chǎn)出的比率。就政府行為而言，《中國(guó)大百科全書(shū)·政治學(xué)卷》給“行政效率”（在此與政府效率同義）所下的定義是：“在一定時(shí)間、空間內(nèi)行政活動(dòng)付出的代價(jià)與取得的成果之間的比率”。[2]政府行為效率因其概念的非確定性，不可能用一個(gè)明確的量化指標(biāo)來(lái)衡量。一般而言，考慮政府行為效率，往往以目標(biāo)的完成狀況來(lái)評(píng)估其績(jī)效。通過(guò)目標(biāo)值的設(shè)定，來(lái)衡量偏差的大小。一方面體現(xiàn)在政府行為所耗費(fèi)的資源量，另一方面則體現(xiàn)在政府行為目標(biāo)設(shè)定的合理性以及目標(biāo)完成的有效性。這就需要對(duì)政府行為進(jìn)行效率分析，尋找綜合效益最大的手段。

三、多元邏輯共存：“三位一體”農(nóng)村新型合作體系中的政府行為場(chǎng)域

（一）國(guó)家邏輯：“三位一體”農(nóng)村新型合作體系是在黨委、政府的統(tǒng)一部署下，通過(guò)試點(diǎn)實(shí)踐，探索農(nóng)村生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用合作發(fā)展的創(chuàng)新嘗試。首先，就其性質(zhì)而言，“三位一體”農(nóng)村新型合作體系，既非官方的行政組織，也非農(nóng)村的企業(yè)組織。但是，它從誕生之日起，就烙下了深厚的官方色彩。其次，就其范圍而言，基本涵蓋了農(nóng)村涉農(nóng)資源。數(shù)量龐大的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、供銷(xiāo)合作社、信用合作社、農(nóng)林局、農(nóng)辦等各類(lèi)資源整合，必須依賴政府的宏觀調(diào)控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。最后，“三位一體”農(nóng)村新型合作體系的創(chuàng)建和發(fā)展，同樣需要政府的扶持和公共服務(wù)，比如辦公經(jīng)費(fèi)、資金扶持、擔(dān)?；鸷唾N息等財(cái)政扶持，以及政府政策、法制保障等。

同時(shí)，“三位一體”農(nóng)村新型合作體系建立的初衷，不僅僅停留在經(jīng)濟(jì)意義的層面上，同樣，作為改革探索中的有益嘗試，“三位一體”農(nóng)合模式的發(fā)展，同樣也是國(guó)家推進(jìn)農(nóng)村基層治理變革、促進(jìn)政治體制改革的全新嘗試。

在國(guó)家邏輯下，由于“三位一體”農(nóng)村新型合作體系是在官方推動(dòng)下逐步推開(kāi)的，因此政府行為的策略，首先就要滿足“對(duì)上負(fù)責(zé)”和“試點(diǎn)成效”等壓力型體制下的行為策略。

（二）市場(chǎng)邏輯：“三位一體”農(nóng)村新型合作體系，是目前農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新方向。通過(guò)整合，將生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用聯(lián)為一體。這既不是形式主義的假聯(lián)合，也不松散的堆砌。其真正的內(nèi)涵在于，在合作組織的幫助下，大大提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織化程度，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享，真正提高農(nóng)民增收。在“市場(chǎng)邏輯”下，政府的支持行為會(huì)傾向于企業(yè)化的價(jià)值追求，尤其是圍繞經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)來(lái)安排行為策略。

(三)社會(huì)邏輯：“三位一體”農(nóng)村新型合作體系，主要是由農(nóng)民合作社參與和組織的社會(huì)組織，政府作為其創(chuàng)建和發(fā)展的引領(lǐng)者，有必要為其發(fā)展創(chuàng)造必要的支持。但是，作為一個(gè)社會(huì)組織，政府和農(nóng)協(xié)關(guān)系需要正確定位，這就要求政府真正實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。真正體現(xiàn)政府治理的執(zhí)政智慧。同時(shí)，“三位一體”農(nóng)村新型合作體系的發(fā)展，需要政府鼓勵(lì)民間鄉(xiāng)賢和精英的參與，從而促進(jìn)社會(huì)資源的多元平衡。因此，在社會(huì)邏輯的指引下，就要求政府治理之道變革，由傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代治理之路轉(zhuǎn)型。從全能型政府走向有限政府，重塑政府的社會(huì)形象。

（四）官僚邏輯：官僚邏輯是在政府特定場(chǎng)域內(nèi)，作為政府官員個(gè)體的自利邏輯。在宏觀意義上幾乎不會(huì)影響到政府在“三位一體”農(nóng)村新型合作體系發(fā)展中的策略行為，然而這并不意味，官僚邏輯不會(huì)對(duì)政府行為產(chǎn)生影響。官僚邏輯的核心是私利，政府行為的策略者，作為個(gè)體意義上的執(zhí)行者，難免會(huì)受到人格化色彩的深刻影響。

四、實(shí)證分析：X市“三位一體”農(nóng)村新型合作體系建設(shè)中的政府行為評(píng)價(jià)與闡釋

根據(jù)浙江省委、省政府“三位一體”農(nóng)村新型合作體系試點(diǎn)的總體部署，X市作為“三位一體”農(nóng)合聯(lián)試點(diǎn)縣市，是浙江省“三位一體”農(nóng)合組織發(fā)展較好的地區(qū)之一。我們?cè)噲D通過(guò)分析X市政府支持“三位一體”農(nóng)合聯(lián)發(fā)展的邏輯和行為邊界，尋找政府支持行為的影響因子，以期為“三位一體”農(nóng)合聯(lián)組織的發(fā)展提供對(duì)策建議。

（一）X市政府支持“三位一體”農(nóng)合聯(lián)組織發(fā)展的邏輯

1.形成政府支持合力——組織體系和職能建設(shè)：國(guó)家邏輯和官僚邏輯的推動(dòng)

（1）試點(diǎn)示范：根據(jù)試點(diǎn)的要求，X市成立了以供銷(xiāo)社為依托的區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合會(huì)（農(nóng)合聯(lián)）。X市農(nóng)合聯(lián)共有會(huì)員173名，鎮(zhèn)級(jí)會(huì)員1062名。

（2）整合資源：按照部署，X市農(nóng)合聯(lián)是以供銷(xiāo)社為依托建立，其中農(nóng)合聯(lián)執(zhí)委會(huì)與供銷(xiāo)社實(shí)行“兩塊牌子、一套班子”運(yùn)作。內(nèi)設(shè)“五部一室一中心”，即人力資源部、財(cái)務(wù)部、生產(chǎn)指導(dǎo)部、供銷(xiāo)業(yè)務(wù)部、信用合作部、辦公室和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)中心。同時(shí)，明確區(qū)農(nóng)林局、區(qū)農(nóng)辦指導(dǎo)扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)與發(fā)展，農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定，農(nóng)家樂(lè)休閑旅游工作等相關(guān)服務(wù)職能劃轉(zhuǎn)到區(qū)農(nóng)合聯(lián)執(zhí)委會(huì)。為確保農(nóng)合聯(lián)作用的充分發(fā)揮，明確由政府分管副市長(zhǎng)兼任市農(nóng)合聯(lián)理事長(zhǎng)。

2.優(yōu)化發(fā)展環(huán)境——服務(wù)支持和績(jī)效考核：社會(huì)邏輯和市場(chǎng)邏輯的影響

（1）加強(qiáng)政策保障：X市結(jié)合實(shí)際，制定了一系列農(nóng)合聯(lián)運(yùn)行機(jī)制、實(shí)施意見(jiàn)和政策保障機(jī)制，探索整合各類(lèi)以扶持農(nóng)合聯(lián)涉農(nóng)資金、公益性服務(wù)為主的補(bǔ)助機(jī)制。同時(shí)，創(chuàng)新治理機(jī)制，由各級(jí)供銷(xiāo)社承擔(dān)政府公共服務(wù)功能，某集團(tuán)公司實(shí)行實(shí)體化運(yùn)作，確保資產(chǎn)保值增值。

（2）強(qiáng)化三農(nóng)服務(wù)：積極完善專(zhuān)業(yè)生產(chǎn)、供銷(xiāo)流通、信用合作“三位一體”新型三農(nóng)服務(wù)體系。一是強(qiáng)化社會(huì)化服務(wù)。依托農(nóng)合聯(lián)生產(chǎn)服務(wù)中心，整合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用、信息交流、植保、農(nóng)機(jī)服務(wù)等服務(wù)職能社會(huì)化，開(kāi)展相應(yīng)的社會(huì)化培訓(xùn)等個(gè)性化服務(wù)。二是提供生產(chǎn)供銷(xiāo)流通綜合化服務(wù)。利用供銷(xiāo)社網(wǎng)絡(luò)流通點(diǎn)，一方面，疏通產(chǎn)銷(xiāo)渠道，開(kāi)展產(chǎn)銷(xiāo)對(duì)接。另一方面大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)，借助網(wǎng)絡(luò)電商平臺(tái)，如淘寶等，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員引領(lǐng)合作社會(huì)員開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)銷(xiāo)售。三是積極探索農(nóng)村金融創(chuàng)新改革，實(shí)現(xiàn)多元化個(gè)性化服務(wù)，以“資金互動(dòng)、小額貸款、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”為內(nèi)容，開(kāi)展資金互助會(huì)。同時(shí)每年安排一定量的配套互助會(huì)低息互助金，以注冊(cè)資金和社員實(shí)際需求按比例適當(dāng)放大授信規(guī)模。成立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，按比例通過(guò)配套補(bǔ)助給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的保險(xiǎn)費(fèi)用（服務(wù)創(chuàng)新）。

（二）“三位一體”農(nóng)村新型合作體系組織發(fā)展中的政府行為邊界

1.在組織創(chuàng)建初期，政府主要承擔(dān)了“頂層設(shè)計(jì)+試點(diǎn)扶持”的策略。就目前X市農(nóng)合聯(lián)創(chuàng)建初期來(lái)看，“三位一體”農(nóng)合聯(lián)的組建，是在省委、省政府總體部署下，主要由政府部門(mén)牽頭發(fā)起的，政府的支持著重于組織體系的構(gòu)建和職能建設(shè)的完善。

2.在組織運(yùn)作中期，政府行為著重在營(yíng)造組織運(yùn)作的宏觀環(huán)境。如科學(xué)制度的供給，市場(chǎng)秩序的維護(hù)，公共服務(wù)的提供，經(jīng)濟(jì)金融的扶持等。就X市目前試點(diǎn)情況看，在“三位一體”農(nóng)合聯(lián)初生階段，政府行為的重點(diǎn)在于“催生”。如制定章程、監(jiān)管和考評(píng)意見(jiàn)等。在組織發(fā)展階段，政府行為重在為組織發(fā)展創(chuàng)造更為健康的環(huán)境，如相關(guān)的扶持政策、完善各項(xiàng)配套公共服務(wù)、農(nóng)村市場(chǎng)的完善等。

（三）制約“三位一體”農(nóng)村新型合作體系發(fā)展中的政府因素

1.政府干預(yù)過(guò)度。一方面，“三位一體”農(nóng)村新型合作體系的生成，可以說(shuō)是政府頂層設(shè)計(jì)大環(huán)境和試點(diǎn)市小環(huán)境的合力。創(chuàng)建之初就處于“摸著石頭過(guò)河”的探索狀態(tài)，沒(méi)有現(xiàn)成可以參照的制度體系。目前，在國(guó)家社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理水平并不協(xié)調(diào)。“三位一體”農(nóng)合聯(lián)能否突破政府的干預(yù)，成為真正意義上的農(nóng)民自愿和科學(xué)緊密的自治組織，仍然是有待突破的長(zhǎng)期困境。另一方面，政府對(duì)組織發(fā)展往往有相應(yīng)的各項(xiàng)考核指標(biāo)，這激勵(lì)了農(nóng)合聯(lián)發(fā)展的主動(dòng)性和積極性。但是，反過(guò)來(lái)在一定程度上也制約了農(nóng)合組織發(fā)展的自治性。

2.組織體系不完善。X市“三位一體”農(nóng)合聯(lián)，是三農(nóng)服務(wù)的有益探索。目前，X市將許多原先涉農(nóng)部門(mén)承擔(dān)的三農(nóng)服務(wù)職能交給農(nóng)合聯(lián)。但是，當(dāng)下“三位一體”農(nóng)合聯(lián)只有區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)兩級(jí)覆蓋，地市級(jí)尚未建立。而且政策法規(guī)等措施尚不健全，如人才引進(jìn)、保險(xiǎn)、稅收、福利等人力資源和財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)沒(méi)有有效銜接，管理制度和立法仍然落后。不利于組織發(fā)展壯大。

3.人才隊(duì)伍保障難?！叭灰惑w”農(nóng)村新型合作體系，就目前X市試點(diǎn)情況看，人員老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，從業(yè)人員中，人員隊(duì)伍60后占76.5%，70后占13.7%，80后不到10%。同時(shí)農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員只占8.9%。尤其是電子商務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、防疫檢疫、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理等方面人才緊缺，急需政府培育發(fā)展一批人才隊(duì)伍。

4.安全監(jiān)管難以到位。例如，目前X市成立的農(nóng)民資金互助會(huì)，作為封閉運(yùn)行的基金，資金流向難以得到有效監(jiān)管。需要政府部門(mén)完善農(nóng)合聯(lián)工作運(yùn)行機(jī)制。充分發(fā)揮農(nóng)合聯(lián)監(jiān)管作用。

5.政府部門(mén)協(xié)調(diào)難。目前“三位一體”農(nóng)村新型合作體系涉及部門(mén)包括農(nóng)辦、林業(yè)局、民政局、金融局、農(nóng)業(yè)局、氣象局等涉農(nóng)部門(mén)。這就帶來(lái)了人員編制、職能分工、優(yōu)惠政策的執(zhí)行、信息不對(duì)稱等問(wèn)題。

五、“三位一體”農(nóng)村新型合作體系組織發(fā)展中政府支持行為的理性反思

（一）科學(xué)定位政府支持行為的階段特性

“三位一體”農(nóng)村新型合作體系是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體制和運(yùn)行機(jī)制上的探索和創(chuàng)新，同樣，其組織發(fā)展的政府支持也勢(shì)必是一個(gè)動(dòng)態(tài)優(yōu)化的過(guò)程。如何防止經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變成“一聲號(hào)令、萬(wàn)馬齊奔”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)動(dòng)，最根本在于政府行為能否真正起到引導(dǎo)農(nóng)村合作組織，尊重其自身發(fā)展規(guī)律，促使其真正走到“自治、自強(qiáng)”的發(fā)展軌道上來(lái)。這同樣需要政府行為及其支持系統(tǒng)的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型。政府支持要根據(jù)合作組織發(fā)展的階段要求，在引領(lǐng)農(nóng)合組織自我成長(zhǎng)的同時(shí)，也要能夠不斷的系統(tǒng)優(yōu)化，促使支持效益整體最大化。

1.在“三位一體”農(nóng)合聯(lián)組織試點(diǎn)創(chuàng)建初期，政府行為應(yīng)充當(dāng)“接生者”角色（漸退轉(zhuǎn)型）

在“三位一體”農(nóng)合聯(lián)創(chuàng)建初期，政府部門(mén)應(yīng)理順組織體系和部門(mén)職責(zé)，暢通生產(chǎn)、流通、供銷(xiāo)、金融合作渠道，循序漸進(jìn)整合涉農(nóng)資源，牽頭組建農(nóng)合聯(lián)組織。引導(dǎo)和支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)信息咨詢、農(nóng)民培訓(xùn)、品牌培育、技術(shù)支持、資金扶持等政府公共服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)合聯(lián)公共服務(wù)形式。作為農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的全新探索，政府在農(nóng)合組織創(chuàng)建階段，應(yīng)該充當(dāng)“接生者”的角色。但是在“三位一體”農(nóng)合聯(lián)組織進(jìn)入正常運(yùn)轉(zhuǎn)后，政府應(yīng)適時(shí)“漸退”，既包括產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，也包括管理權(quán)屬。著重轉(zhuǎn)到以引導(dǎo)和扶持為主的道路上來(lái)。

2.在“三位一體”農(nóng)合聯(lián)組織發(fā)展期，政府應(yīng)充當(dāng)“守夜人”角色（漸進(jìn)優(yōu)化）

在“三位一體”農(nóng)合聯(lián)組織進(jìn)入正常運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)展后，政府應(yīng)從全面管理者逐步轉(zhuǎn)變自己的行動(dòng)范圍和力度。重在為“三位一體”農(nóng)合聯(lián)組織發(fā)展培育良好的政策和制度環(huán)境，提供專(zhuān)業(yè)、科學(xué)、高效的公共服務(wù)。一方面要為組織發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境。如理順多頭管理部門(mén)的矛盾，積極尋求非涉農(nóng)部門(mén)如電力、交通、財(cái)稅、土地等部門(mén)對(duì)農(nóng)合聯(lián)的支持，協(xié)調(diào)組織發(fā)展中遇到的困難。另一方面要加大財(cái)政扶持，包括提供啟動(dòng)資金、改善財(cái)政優(yōu)惠政策，探索新型金融模式等。最后，還要加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范統(tǒng)一農(nóng)村市場(chǎng)秩序，為合作組織發(fā)展?fàn)I造良好的市場(chǎng)環(huán)境和法制保障。

（二）理性反思政府支持的范圍和限度

1.防止“試點(diǎn)陷阱”——重試點(diǎn)資助輕普適制度

目前“三位一體”農(nóng)村新型合作體系尚處在“試點(diǎn)”階段。政府在引導(dǎo)農(nóng)合聯(lián)組織發(fā)展過(guò)程中，往往選取地區(qū)發(fā)展富有典型性，基礎(chǔ)較好、見(jiàn)效較快的地區(qū)作為試點(diǎn)，同時(shí)也往往給試點(diǎn)地區(qū)更多的扶持，以保證成效。但是這樣的選點(diǎn)能否具有可復(fù)制性和普適性，這勢(shì)必會(huì)對(duì)未來(lái)經(jīng)驗(yàn)推廣造成瓶頸。

2.防止“形式陷阱”——重“三位”輕“一體”

在“三位一體”農(nóng)合聯(lián)發(fā)展過(guò)程中，政府支持的難點(diǎn)，關(guān)鍵仍在“統(tǒng)”。這是農(nóng)合組織發(fā)展的癥結(jié)所在，那就是如何推動(dòng)部門(mén)協(xié)同。農(nóng)合組織內(nèi)部的“三位一體”和政府對(duì)其扶持的“三位一體”同樣重要。現(xiàn)階段，如何打破運(yùn)行機(jī)制上的“一體化”障礙，仍然需要政府部門(mén)的簡(jiǎn)政放權(quán)。同時(shí)，就試點(diǎn)地區(qū)看，“三位一體”仍然缺乏利益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)共享的利益聯(lián)接，尤其是合作社與銀行之間，由于原有體制束縛，缺乏緊密的利益聯(lián)接，能否真正實(shí)現(xiàn)融合。同時(shí)，也難以得到農(nóng)民的真正認(rèn)可，導(dǎo)致實(shí)際工作開(kāi)展較為困難。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，尋求真正以利益合作為紐帶的合作是“三位一體”農(nóng)合組織發(fā)展的必由之路。

3.防止“短淺陷阱”——重日常干預(yù)輕體系建設(shè)

“三位一體”農(nóng)合組織是在政府的統(tǒng)一部署下逐漸推進(jìn)的。許多地方的領(lǐng)導(dǎo)兼任了農(nóng)合聯(lián)的理事長(zhǎng)等職務(wù)，在試點(diǎn)成效的激勵(lì)機(jī)制下，政府往往在其邊界行為，對(duì)農(nóng)合聯(lián)日常經(jīng)營(yíng)干預(yù)過(guò)多。而對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村市場(chǎng)等農(nóng)村服務(wù)體系建設(shè)關(guān)注不夠。政府部門(mén)與農(nóng)合聯(lián)組織的關(guān)系尚未厘清。政府職能和支持服務(wù)方式亟待轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)：

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［2］中國(guó)大百科全書(shū)·政治學(xué)卷［M］.北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1992：414.

*作者簡(jiǎn)介：朱海英（1981—），女，中共紹興市委黨校講師，碩士研究生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理、新型城鎮(zhèn)化。

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.42

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007-9106（2016）02-0049-05