21世紀(jì)以來失獨(dú)家庭社會保障政策研究述評*

劉雪明　　潘　穎

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州，510006)

?

21世紀(jì)以來失獨(dú)家庭社會保障政策研究述評*

劉雪明潘穎

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州，510006)

失獨(dú)家庭是當(dāng)下中國社會的一個(gè)嶄新而突出的問題。為了解決失獨(dú)家庭的社會保障問題，政府出臺了相應(yīng)的社會保障政策，學(xué)術(shù)界圍繞失獨(dú)家庭社會保障政策的制定、執(zhí)行及其完善進(jìn)行了大量研究，取得了許多研究成果。但是研究仍有不足，接下來需要對失獨(dú)家庭社會保障政策的內(nèi)容體系、政策不到位的原因、政策執(zhí)行的可行性、政策的進(jìn)一步執(zhí)行展開深入的研究。

失獨(dú)家庭；社會保障；政策制定；政策執(zhí)行；政策完善

隨著失獨(dú)家庭的日益增多，學(xué)術(shù)界對“失獨(dú)家庭”的研究也越來越細(xì)化，內(nèi)容在不斷拓展。從現(xiàn)有的研究成果來看，失獨(dú)家庭社會保障是一個(gè)研究重點(diǎn)，而且在實(shí)踐中，失獨(dú)家庭的社會保障，如何保障失獨(dú)老人安度晚年也是工作的重點(diǎn)，各級政府均為此出臺了相關(guān)的政策措施，學(xué)者們也對這些政策進(jìn)行了相關(guān)的分析和研究。認(rèn)真回顧這一研究的具體情況，全面總結(jié)已有研究的成果，準(zhǔn)確提出未來研究的方向，為進(jìn)一步深化失獨(dú)家庭社會保障政策研究，完善失獨(dú)家庭的社會保障政策，做好失獨(dú)家庭的社會保障工作，均具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、失獨(dú)家庭社會保障政策的制定

“失獨(dú)”這一問題映入公眾視野的標(biāo)志性事件是學(xué)者王秀銀于2001年發(fā)表的論文《一個(gè)值得關(guān)注的社會問題：大齡獨(dú)生子女意外傷亡》。隨后，學(xué)者穆光宗于2004年發(fā)表“獨(dú)生子女家庭本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)家庭”的論斷。隨著學(xué)界探討的深入以及社會關(guān)注度的日益提升，國家于2007年發(fā)布了第一項(xiàng)政策《全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》。試點(diǎn)方案為各地解決失獨(dú)家庭的社會保障困難提供了政策依據(jù)，但仍然存在許多不足。

(一)制定失獨(dú)家庭社會保障政策，政府責(zé)無旁貸

學(xué)界普遍認(rèn)為，失獨(dú)家庭的產(chǎn)生是由于政府推行計(jì)劃生育政策即“一對夫婦只生一個(gè)孩子”所導(dǎo)致的，因此，政府對失獨(dú)家庭負(fù)有主要的責(zé)任和義務(wù)。

我國的失獨(dú)家庭，以“政策性失獨(dú)”為主。第一批獨(dú)生子女父母在20世紀(jì)80年代起積極響應(yīng)國家號召，接受國家政策，實(shí)行計(jì)劃生育。從權(quán)利與義務(wù)的角度出發(fā)，失獨(dú)家庭履行了計(jì)劃生育的公民義務(wù)，國家就應(yīng)該為履行該義務(wù)而喪失自身權(quán)利的公民負(fù)責(zé)。安群(2015)認(rèn)為，國策的制定是導(dǎo)致失獨(dú)家庭缺乏子女養(yǎng)老的重要原因，政府為失獨(dú)家庭承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)是時(shí)代發(fā)展的要求。[1]鞏曉雯(2015)指出，獨(dú)生子女家庭的風(fēng)險(xiǎn)性源自于國家相應(yīng)的法律法規(guī)，這實(shí)質(zhì)上是承擔(dān)了法律和政策所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，為此，政府理應(yīng)承擔(dān)失獨(dú)家庭相應(yīng)的補(bǔ)償。[2]孫冬晗(2014)認(rèn)為，失獨(dú)家庭所面臨的是社會性問題，必須由政府提供全方位的保障，大多數(shù)失獨(dú)者是因響應(yīng)國家政策號召而實(shí)行計(jì)劃生育的，為此政府應(yīng)采取積極措施來解決失獨(dú)問題。[3]

(二)現(xiàn)已制定的失獨(dú)家庭社會保障政策未成體系

在《試點(diǎn)方案》的指導(dǎo)下，絕大多數(shù)地方政府已制定了以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助為主的社會保障政策。但對于大多數(shù)失獨(dú)家庭而言，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)幫扶力度之小并不能滿足其日常所需。此外，現(xiàn)有的扶助政策將關(guān)注點(diǎn)落在經(jīng)濟(jì)手段上，忽視了失獨(dú)家庭的其他需求。

對于失獨(dú)家庭而言，經(jīng)濟(jì)扶助是必要的。作為履行計(jì)劃生育義務(wù)的一代人，政府應(yīng)當(dāng)保障其正常的日常生活。安群(2015)認(rèn)為，目前我國針對失獨(dú)家庭的扶助政策僅為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，微薄的救助金無法從根本上保障失獨(dú)家庭的生活。[1]冉文偉(2015)認(rèn)為，長期生活照料、居家養(yǎng)老等服務(wù)尚未納入政策保障體系范疇，單從經(jīng)濟(jì)政策著手無法滿足失獨(dú)家庭的全部需求。[4]

在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)扶助的同時(shí)，相應(yīng)的配套政策也未制定出來，現(xiàn)有的政策方案無法滿足失獨(dú)家庭生活的需求。張成武(2015)指出，現(xiàn)有的政策措施既無法滿足未成年后代相應(yīng)的醫(yī)療、教育等需求，也無法滿足失獨(dú)父母老年時(shí)的養(yǎng)老、醫(yī)療需求。[5]侯曉云(2014)認(rèn)為，衛(wèi)計(jì)委在回應(yīng)失獨(dú)家庭求償訴求時(shí)表示“將繼續(xù)協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好對獨(dú)生子女死亡家庭的扶助關(guān)懷工作”，說明我國對失獨(dú)家庭的保障制度和政策仍有可改進(jìn)的空間。[6]

(三)失獨(dú)家庭社會保障政策的制定不夠科學(xué)

盡管國家對失獨(dú)家庭的社會保障提出了政策性的指導(dǎo)意見，但在實(shí)際操作層面卻極為含糊。地方政府在制定具體政策措施時(shí)仍具有較高的自由度，嚴(yán)重影響了對失獨(dú)家庭的扶助效果。

由于《人口與計(jì)劃生育法》中只提出對失獨(dú)家庭提供“必要的幫助”，而未對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)節(jié)上的規(guī)定，這使得扶助政策難以使失獨(dú)者真正受益，難以使失獨(dú)家庭真正感受到社會保障之完善。繳維(2015)指出，《人口與計(jì)劃生育法》中規(guī)定了地方政府應(yīng)給予失獨(dú)家庭“必要的幫助”，但實(shí)施細(xì)則卻遲遲未能出臺，影響了政策的落實(shí)。[7]王春陽(2014)指出，針對現(xiàn)有的《人口與計(jì)劃生育法》的配套實(shí)施細(xì)則，大多以行政規(guī)章或地方性規(guī)章為主，立法層級低。[8]王春陽(2014)認(rèn)為，接受失獨(dú)救濟(jì)的群體不應(yīng)由地方政府內(nèi)部文件規(guī)定，而應(yīng)由法律統(tǒng)一規(guī)定。[8]丁寧(2013)指出，失獨(dú)扶助試點(diǎn)方案中提及對失獨(dú)家庭“精神撫慰”，但未提出相應(yīng)的具體內(nèi)容或方案。[9]

另一方面，將失獨(dú)家庭申領(lǐng)扶助的年齡限制在女性失獨(dú)者達(dá)到49周歲或以上，取消再生育或已收養(yǎng)的失獨(dú)家庭的扶助這一做法仍值得商榷。政府以普通女性的生理機(jī)能情況來設(shè)定“49周歲”這一標(biāo)準(zhǔn)，但并未考慮失獨(dú)女性心理打擊對再生育情況的影響。有研究指出，失去孩子對母親造成巨大的精神創(chuàng)傷，極易導(dǎo)致其無法再孕。在女性無法實(shí)現(xiàn)再生育的同時(shí)無法申領(lǐng)相應(yīng)的扶助金，無疑是在失獨(dú)家庭的傷口上撒鹽。此外，取消收養(yǎng)子女的失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助忽視了對失獨(dú)家庭的后續(xù)保障。[10]這些均顯示，失獨(dú)家庭社會保障政策的制定在許多方面存在考慮不周的問題，或有著許多值得商榷的空間。

二、失獨(dú)家庭社會保障政策的執(zhí)行

自2001年我國《人口與計(jì)劃生育法》出臺后，國家陸續(xù)頒布了《全國獨(dú)生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》、《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》等政策性文件。在這些法律法規(guī)及其相關(guān)政策的指導(dǎo)下，我國失獨(dú)家庭的社會保障有了一定程度的提高，產(chǎn)生了初步的效果。對此，學(xué)術(shù)界給予了充分的肯定，但是同時(shí)也指出，該項(xiàng)政策在執(zhí)行過程中存在著問題，需要有關(guān)部門在日后更有針對性地進(jìn)行補(bǔ)充和改進(jìn)。

(一)政策存有缺陷，影響執(zhí)行效果

由于中央政府僅對失獨(dú)家庭的社會保障尤其是扶助政策提供方向性的指導(dǎo)意見，并未涉及細(xì)節(jié)，導(dǎo)致大部分地方政府并未真正落實(shí)相應(yīng)的政策。陳澍(2015)認(rèn)為，《全國計(jì)劃生育家庭特別扶助專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中并未對家庭扶助的金額作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致各地區(qū)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同。[10]同時(shí)，由于大部分失獨(dú)家庭均是制度性失獨(dú)，政府對他們的扶助更應(yīng)為“社會優(yōu)撫”或“社會補(bǔ)償”的性質(zhì)。[11]劉振華(2014)認(rèn)為，我國現(xiàn)行的失獨(dú)家庭扶助政策并未與其他困難群體進(jìn)行區(qū)分，缺乏分類幫扶的機(jī)制，致使扶助情況不夠理想。[12]鞏曉雯(2015)指出，現(xiàn)有的扶助金按月計(jì)算，一年發(fā)放一次，看似減輕了政府工作量，背后卻是失獨(dú)家庭無法及時(shí)按需支配扶助金的無奈。[2]

此外，扶助政策并未配套相應(yīng)的宣傳措施，導(dǎo)致政策的執(zhí)行效果大打折扣。王雪輝(2015)認(rèn)為，政府的扶助政策缺乏配套宣傳。[13]政府制定了相應(yīng)的扶助政策，但由于宣傳力度不足，導(dǎo)致許多失獨(dú)家庭被動放棄其應(yīng)有的扶助。又或者由于政府在執(zhí)行相應(yīng)的扶助政策時(shí)，并未注重對失獨(dú)家庭的隱私保護(hù)，導(dǎo)致一些申請人羞于啟齒。

(二)經(jīng)濟(jì)投入不足，執(zhí)行力度不夠

對于失獨(dú)者而言，在年老時(shí)失去了子女，也意味著失去了“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)養(yǎng)老途徑。在失去兒女之后，失獨(dú)者更需要政府的政策扶助以幫助其安享晚年。但就目前而言，財(cái)政投入力度不足以讓失獨(dú)家庭解決生活困難。有研究認(rèn)為，在物價(jià)不斷上漲的現(xiàn)在，每月只發(fā)放數(shù)百元的經(jīng)濟(jì)扶助顯然不足。[14]陳澍(2015)指出，扶助金額與人均可支配收入相距甚遠(yuǎn)，充分說明這份杯水車薪的扶助金對于失獨(dú)家庭來說象征性意義大于現(xiàn)實(shí)意義。[10]孫煒紅(2014)指出，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)扶助政策實(shí)際上造成了城鄉(xiāng)二元的不公，對于城市失獨(dú)家庭而言，失獨(dú)老人可能還有退休金等收入，而農(nóng)村失獨(dú)家庭卻面臨著“老無所養(yǎng)”的尷尬局面。[15]

針對在政策執(zhí)行過程中，失獨(dú)家庭要求增加經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的訴求，政府有關(guān)部門并未及時(shí)反饋，執(zhí)行再決策的進(jìn)程緩慢。由于當(dāng)前地方財(cái)力不足，大多數(shù)地方政府對失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)扶助也僅維持在中央規(guī)定的最低扶助水平。曾維濤等人(2015)提出，失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)扶助不應(yīng)僅滿足其日常生活需要，也應(yīng)為其將來發(fā)展提供部分支撐。[11]

(三)精神幫扶未受重視，執(zhí)行思路不寬

失獨(dú)家庭的社會保障是多方面、多層次的，除經(jīng)濟(jì)扶助外，失獨(dú)者在失去子女后，在較短的時(shí)間內(nèi)更需要一定的精神幫扶，以轉(zhuǎn)移失去子女的傷痛。就目前情況而言，我國的心理、精神扶助仍未得到重視，失獨(dú)家庭的精神撫慰工作多由“同命人”完成。李雪竹(2015)認(rèn)為，通過交換悲情故事而緩解新成員的傷痛，長此以往只會成為社會一道抹之不去的傷疤。此外，社會上現(xiàn)有的心理咨詢機(jī)構(gòu)并未對失獨(dú)家庭成員的心理進(jìn)行專門的研究，無法充分了解失獨(dú)家庭成員的內(nèi)心世界。[16]此外，社會環(huán)境在一定程度上也會影響失獨(dú)者的精神世界。慈勤英、周冬霞(2015)分析指出，大眾傳媒對失獨(dú)家庭的“特殊化”描述致使社會以異樣的眼神看待失獨(dú)者，使得失獨(dú)者難以重新融入社會。[17]

(四)醫(yī)療保障薄弱，執(zhí)行程序刻板

隨著年齡的增長，老年人罹患疾病的幾率更高。而失獨(dú)者由于心理狀況不佳，有可能承受較同齡人更多的病痛，這需要政府為失獨(dú)者提供更全面的醫(yī)療服務(wù)。對于一些子女因病逝世的失獨(dú)家庭而言，其先前承受的醫(yī)療負(fù)擔(dān)可能阻礙失獨(dú)父母的日后醫(yī)療保障。肖守淵、李立文(2015)指出，目前全國各地對失獨(dú)老年父母的就醫(yī)及日常養(yǎng)護(hù)等保障水平參差不齊，難以滿足失獨(dú)家庭的實(shí)際需求。[18]

在“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)文化背景下，由于獨(dú)生子女的提前離世，失獨(dú)老人的養(yǎng)老問題難以解決，有時(shí)甚至因無人簽字而使相關(guān)政策難以執(zhí)行。劉亞娜(2013)指出，失獨(dú)老人面臨“老難所養(yǎng)、老難所醫(yī)、老難所依、老難善終”的四大問題。[19]劉芳、馬明君(2014)指出，失獨(dú)家庭更需要解決實(shí)際生活和老年護(hù)理上面臨的照顧問題。[20]對于失獨(dú)家庭而言，居家養(yǎng)老的前提已不復(fù)存在，只能依靠機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。而如今的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對失獨(dú)老人具有排斥性，有部分養(yǎng)老院因失獨(dú)者缺乏監(jiān)護(hù)人而拒絕其入住。孫煒紅(2014)指出，在現(xiàn)有的政策規(guī)定下，老年人入住養(yǎng)老院需監(jiān)護(hù)人簽字確認(rèn)。但對于失獨(dú)老人而言，失去子女后，所在單位或街道辦拒絕為其簽字，會造成失獨(dú)家庭入住難的問題。[15]

(五)有關(guān)部門責(zé)任意識不強(qiáng)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不力

失獨(dú)家庭產(chǎn)生與我國計(jì)劃生育政策的執(zhí)行不無關(guān)系，政府有義務(wù)對其負(fù)責(zé)。但就目前情況而言，有關(guān)部門并未對失獨(dú)家庭擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任，而使失獨(dú)家庭社會保障政策無法得到更加充分而有力的執(zhí)行。欒文龍(2015)指出，目前我國失獨(dú)家庭的扶助政策仍有較大的進(jìn)步空間，其中，全國缺乏統(tǒng)一有效的主管部門是導(dǎo)致政策執(zhí)行力度參差不齊的主要原因。[21]張武成(2015)認(rèn)為，政府對相關(guān)責(zé)任部門沒有強(qiáng)有力的約束，在執(zhí)行失獨(dú)家庭社會保障政策時(shí)，政府缺乏相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致許多政策成為“一紙空文”。[5]肖守淵、李立文(2015)指出，由于各主管部門之間的政策不銜接，致使失獨(dú)家庭在申請相關(guān)待遇時(shí)頻頻受阻。[18]

三、失獨(dú)家庭社會保障政策的完善

盡管已有針對失獨(dú)家庭的社會保障政策，并得到了一定的執(zhí)行，但是失獨(dú)家庭依然面臨著生活的困境，是當(dāng)下中國社會的一個(gè)不爭事實(shí)。隨著社會建設(shè)的開展和構(gòu)建社會主義和諧社會的推進(jìn)，完善失獨(dú)家庭的社會保障政策被提上了日程，學(xué)術(shù)界也為此提出了一系列合理的建議。

(一)完善法律法規(guī)，強(qiáng)化政策銜接

首先是完善相應(yīng)的法律法規(guī)。孫冬晗(2014)建議，政府應(yīng)在立法層面承認(rèn)失獨(dú)家庭的利益訴求，并對政府相應(yīng)的法律責(zé)任作出必要的界定。[3]欒文龍(2015)建議，基于現(xiàn)在收養(yǎng)條例與失獨(dú)家庭的不兼容性，在日后政策制定時(shí)應(yīng)對失獨(dú)家庭的特殊性給予特殊的考慮。[21]然后要注意相關(guān)政策的配套、銜接與協(xié)調(diào)。王秋波(2015)認(rèn)為，政府應(yīng)為失獨(dú)家庭建立信息檔案，以便日后能從經(jīng)濟(jì)、心理、精神等方面提供全方位的服務(wù)。[22]與此同時(shí)，穆光宗(2015)還提出，應(yīng)將“扶助”政策改為“補(bǔ)償”政策，以體現(xiàn)失獨(dú)家庭對國家計(jì)劃生育事業(yè)的貢獻(xiàn)。[23]

(二)提升保障水平，形成動態(tài)調(diào)整機(jī)制

失獨(dú)家庭保障水平的設(shè)置決定著失獨(dú)父母所能享有的扶助待遇的高低。政府應(yīng)提高財(cái)政投入力度，以提高失獨(dú)家庭的保障水平和生活質(zhì)量。我國關(guān)注“失獨(dú)家庭”第一人王秀銀(2001)認(rèn)為，政府對享受養(yǎng)老保障的失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助應(yīng)不低于長期雇傭一個(gè)家庭保姆的水平，而對未能享受養(yǎng)老保障的失獨(dú)家庭則應(yīng)承擔(dān)起其基本生活費(fèi)用(含老年服務(wù)費(fèi))。[24]曾維濤等人(2015)強(qiáng)調(diào)，就目前我國國情而言，失獨(dú)家庭的經(jīng)濟(jì)扶助不可能在短時(shí)間內(nèi)做出大幅度的提升，但政府可以通過不斷完善動態(tài)調(diào)整機(jī)制以保障失獨(dú)家庭在將來獲得較高水平的保障。[11]謝勇才、王茂福(2015)也提出，地方政府應(yīng)針對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況，適當(dāng)提高失獨(dú)家庭的扶助與保障水平，并建立與當(dāng)?shù)鼐用袷杖肼?lián)動的調(diào)整機(jī)制。[25]除政府直接扶助外，欒文龍(2015)還認(rèn)為，政府應(yīng)該為每個(gè)獨(dú)生子女家庭購買相應(yīng)的商業(yè)保險(xiǎn)，以降低社會風(fēng)險(xiǎn)。[21]此外，有關(guān)部門在發(fā)放扶助金的同時(shí)，也可以提供相應(yīng)的就業(yè)資訊，幫助失獨(dú)家庭拓寬收入來源，進(jìn)一步提高失獨(dú)家庭的收入水平。

(三)引入社會力量，鼓勵(lì)多方共同參與

社會各界的幫助是促使失獨(dú)家庭盡快融入社會、擺脫失獨(dú)困境的重要力量，特別是社區(qū)和社會組織在此發(fā)揮著不可替代的作用。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，由于政府的有限性，應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會多方力量，共同參與失獨(dú)家庭社會保障事業(yè)，并在具體方式上提出了兩種意見：

第一是建議政府引導(dǎo)，社會共同參與。孫煒紅(2014)認(rèn)為，政府可以充當(dāng)非營利性養(yǎng)老和市場化養(yǎng)老中的調(diào)和角色，由政府出資為失獨(dú)家庭提供養(yǎng)老場地。[15]安群(2015)認(rèn)為，政府應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)并安排人員走近失獨(dú)老人，定期進(jìn)行滿意度調(diào)查并公示有關(guān)結(jié)果以促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更好地發(fā)展。[1]曾維濤等人(2015)認(rèn)為，政府可以通過有選擇性地購買社會服務(wù)或?yàn)橛嘘P(guān)家庭發(fā)放代金券等措施為失獨(dú)家庭提供相應(yīng)的心理扶助。[11]秦秋紅、張甦(2014)建議，政府可以通過減免稅收或提供相應(yīng)政策以鼓勵(lì)社會力量開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。[26]

第二是強(qiáng)調(diào)重視社會力量的作用和功能。劉盛華(2015)指出，政府在出資建立專業(yè)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，也可以聯(lián)系相關(guān)公益機(jī)構(gòu)、依靠志愿者等社會力量解決失獨(dú)家庭的生活困難。[14]許媛媛(2015)建議，應(yīng)設(shè)置專屬的法律援助機(jī)構(gòu)，以維護(hù)失獨(dú)家庭應(yīng)有的權(quán)益，社區(qū)可以為失獨(dú)家庭配備心理咨詢師以提供專業(yè)的服務(wù)。[27]王秋波(2015)認(rèn)為，相關(guān)部門在關(guān)愛失獨(dú)家庭的同時(shí)，不僅要給予相應(yīng)的精神撫慰，也要幫助他們?nèi)谌肷鐓^(qū)、融入社會。[22]

(四)健全醫(yī)療保障，消除失獨(dú)家庭后顧之憂

醫(yī)療保障是失獨(dú)家庭社會保障的重要組成部分，尤其對于失獨(dú)人群而言，醫(yī)療及其相關(guān)服務(wù)將是失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障、安度晚年的要害問題。侯秀麗、王保慶(2014)提出，針對失獨(dú)群體來說，就是要把失獨(dú)群體全部納入基本醫(yī)保，要做到逐一排查，無一遺漏；要抓緊把失獨(dú)群體中的大病患者等特困群體首先納入全民醫(yī)保范圍，切實(shí)解決大病患者的特殊困難。[28]馮乃林(2015)認(rèn)為，政府應(yīng)對失獨(dú)家庭展開醫(yī)療救助，為其減免部分醫(yī)療費(fèi)用，對因病致貧的失獨(dú)家庭提供相應(yīng)的醫(yī)療補(bǔ)助和大病救助金。[29]秦秋紅、張甦(2014)建議，財(cái)政部門應(yīng)適當(dāng)?shù)貙τ薪?jīng)濟(jì)困難的失獨(dú)老人進(jìn)行援助，如提高相應(yīng)的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平、減少大病的自費(fèi)支出等。[26]

(五)照顧失獨(dú)家庭特性，開辟專用養(yǎng)老場所

根據(jù)調(diào)查，由于失獨(dú)者容易觸景傷情，在主觀上有與兒孫滿堂的老人分開居住的意愿。因而失獨(dú)者更希望能建立失獨(dú)家庭專用的養(yǎng)老院，與一般家庭相區(qū)分。陳澍(2015)建議，政府可以為失獨(dú)家庭提供小區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，建立失獨(dú)者養(yǎng)老院，使其相互照顧、相互慰藉。[10]

基于現(xiàn)實(shí)的困難，也有部分學(xué)者呼吁政府可以優(yōu)先安排失獨(dú)家庭辦理養(yǎng)老院入住手續(xù)。劉曉雪(2014)認(rèn)為，由于失獨(dú)老人的特殊性，政府應(yīng)鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予失獨(dú)老人優(yōu)先入住的資格，且為照顧失獨(dú)老人的心理，政府應(yīng)力所能及地建立一些失獨(dú)者專屬的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。[30]冉文偉(2015)認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)在床位緊張的情況下，保障失獨(dú)家庭與孤寡、失能等弱勢群體一樣擁有優(yōu)先入住的權(quán)利。[4]

(六)明確政府職責(zé)，加強(qiáng)與失獨(dú)家庭的聯(lián)系

失獨(dú)家庭的社會保障應(yīng)是一個(gè)體系，需要各職能部門的通力合作才能完成，為此應(yīng)該在法律法規(guī)和相應(yīng)的實(shí)際操作中作出詳細(xì)的責(zé)任劃分。許媛媛(2015)認(rèn)為，政府在制定失獨(dú)家庭社會保障政策時(shí)一定要認(rèn)清自己的地位和作用。[31]欒文龍(2015)建議，國家應(yīng)設(shè)立專門的保障部門以統(tǒng)籌失獨(dú)家庭的相關(guān)工作。[21]冉文偉(2015)建議，政府有關(guān)部門應(yīng)與失獨(dú)家庭建立一定的聯(lián)系制度，每個(gè)家庭由專人負(fù)責(zé)跟進(jìn)反饋。[4]曾維濤等人(2015)建議，政府應(yīng)與失獨(dú)家庭建立聯(lián)系，當(dāng)失獨(dú)家庭遇到困難時(shí)，可以通過聯(lián)絡(luò)人與政府有關(guān)部門進(jìn)行溝通。[11]

(七)調(diào)整生育政策，協(xié)助失獨(dú)父母實(shí)現(xiàn)生育補(bǔ)償

在中國傳統(tǒng)觀念看來，血脈傳承是人生大事。當(dāng)獨(dú)生子女不幸離世時(shí)，大多數(shù)失獨(dú)家庭都有再生育的意愿。劉盛華(2015)建議，政府可以根據(jù)失獨(dú)家庭的實(shí)際需要，為其提供相應(yīng)的生殖醫(yī)學(xué)咨詢和服務(wù)。[14]徐媛媛(2015)也建議，政府應(yīng)為有生育意愿的失獨(dú)家庭父母提供一些醫(yī)療支持基金，以避免因財(cái)力不足而放棄生育。[31]還有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)，只有調(diào)整了生育政策，全面放開二孩，才能從根本上改變我國的人口結(jié)構(gòu)，避免“失獨(dú)”現(xiàn)象的發(fā)生。秦秋紅、張甦(2014)認(rèn)為，我國未來的人口政策應(yīng)從控制人口數(shù)量向控制人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。[26]立足長遠(yuǎn)，建立長期穩(wěn)定的生育政策，不僅有助于避免社會性“失獨(dú)”風(fēng)險(xiǎn)，更有助于維持我國人口結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定變更。

此外，針對現(xiàn)在全面放開二孩政策后可能造成的“選擇性”失獨(dú)，穆光宗(2015)提出，政府應(yīng)對相關(guān)家庭提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)告知，以從源頭上減少失獨(dú)家庭。[23]

四、總結(jié)與展望

失獨(dú)家庭社會保障作為一個(gè)新興的課題，進(jìn)入21世紀(jì)尤其是近年來得到了一定的研究，特別是在社會保障政策的研究上取得了明顯的進(jìn)展，主要體現(xiàn)在失獨(dú)家庭社會保障政策的制定、執(zhí)行和完善三個(gè)方面。但是，如果仔細(xì)分析的話，目前的研究還存在不少問題，甚至存在著一些盲區(qū)，主要有：

第一，未對社會保障政策的內(nèi)容體系做完整的研究?，F(xiàn)行的失獨(dú)家庭社會保障政策明顯地側(cè)重于經(jīng)濟(jì)保障，而對心理、精神、醫(yī)療以及日常生活等方面的保障關(guān)照不夠。盡管在學(xué)術(shù)界也有一些這方面的研究，但是研究成果還很不足，更沒有進(jìn)入政府決策，成為失獨(dú)家庭社會保障政策的應(yīng)有部分。因此，加強(qiáng)對政策內(nèi)容、政策體系的研究，仍是將來失獨(dú)家庭社會保障政策研究的一個(gè)重要方向。

第二，未對社會保障政策不到位的原因做深入的解析。失獨(dú)家庭社會保障政策的落實(shí)過程，也就是政策的逐步完善過程，或者說政策的不斷到位過程。但是一些涉及失獨(dú)家庭社會保障的相關(guān)政策訴求，雖經(jīng)反復(fù)提出，可就是難以落地，難以到位。以將失獨(dú)家庭“扶助”政策改為“補(bǔ)償”政策的訴求為例，雖經(jīng)多方調(diào)研論證，國家衛(wèi)計(jì)委最終還是擱置了這一訴求，2015年底修正的《人口與計(jì)劃生育法》并未做出改變。諸如此類的政策訴求為何只是學(xué)術(shù)界的一紙空談？到底是政府有力而不為之，抑或是政府無力為之？究竟難在哪里？具體原因是什么？都欠缺一個(gè)充分而合理的解釋。

第三，未對社會保障政策執(zhí)行的可行性做系統(tǒng)的分析。失獨(dú)家庭社會保障政策貴在執(zhí)行，離開了有效的執(zhí)行，難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，難以解決失獨(dú)家庭面臨的各種問題。然而在當(dāng)前的研究中，盡管已有一些研究成果，卻并未對該項(xiàng)政策的可行性做全面、系統(tǒng)的分析。以失獨(dú)家庭上門服務(wù)政策為例，有的地方提出為失獨(dú)家庭提供財(cái)政補(bǔ)貼，以支持其購買社區(qū)上門服務(wù)；而有的地方則提出政府安排工作人員直接上門服務(wù)，等等。但是，現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)體系能否有針對性地為失獨(dú)家庭提供上門服務(wù)？現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)是否擁有足夠的工作人員以直接上門為失獨(dú)家庭提供服務(wù)？對于這些問題，無論學(xué)界還是政界均沒有做出很好的研究與回答。

第四，未對社會保障政策的進(jìn)一步執(zhí)行做具體的探討。針對失獨(dú)家庭社會保障政策存在的問題，不少專家學(xué)者都提出了建議，但是現(xiàn)有的大多數(shù)建議只停留在建議本身，而未對具體落實(shí)進(jìn)行探討和研究。以失獨(dú)家庭收養(yǎng)兒童政策為例，根據(jù)現(xiàn)有政策，由于部分失獨(dú)父母在年齡、經(jīng)濟(jì)等方面無法滿足收養(yǎng)條件，致使無法完成收養(yǎng)。于是不少專家學(xué)者和實(shí)際部門的同志都提出，要修改現(xiàn)行政策，放寬收養(yǎng)條件，以實(shí)現(xiàn)失獨(dú)父母的特殊需求，但是如何“修改”、怎樣“放寬”，卻沒有一個(gè)具有可操作性的方案。

另外，就目前的研究情況來看，學(xué)術(shù)界關(guān)于失獨(dú)家庭社會保障政策的研究主要以定性分析為主，只有少數(shù)文章采取定量分析的方法。在將來的研究中，我們要采取更多的定量研究方法。同時(shí)也要引入案例分析方法，更多地從個(gè)案、細(xì)節(jié)入手，深入分析失獨(dú)家庭社會保障政策體系中某項(xiàng)單一政策的可行性和可操作性，從而為失獨(dú)家庭社會保障政策的落實(shí)和完善奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

[1]安群、張峘：《政府承擔(dān)“失獨(dú)家庭”養(yǎng)老責(zé)任的制度供給》，載《理論建設(shè)》,2015(6)。

[2]鞏曉雯：《失獨(dú)家庭國家補(bǔ)償制度研究》，華中師范大學(xué)碩士學(xué)位論文， 2015。

[3]孫冬晗：《政府責(zé)任視角下失獨(dú)家庭扶助制度研究》，載《北京化工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2014(4)。

[4]冉文偉、陳玉光：《失獨(dú)父母的養(yǎng)老困境與社會支持體系構(gòu)建》，載《黨政視野》,2015(3)。

[5]張成武：《“失獨(dú)家庭”老難善終癥結(jié)探析》，載《西安文理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2015(5)。

[6]侯曉云：《當(dāng)今構(gòu)建我國失獨(dú)家庭扶助體系的對策思考》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2014(6)。

[7]繳維：《失獨(dú)家庭社會保障立法的必要性》，載《沈陽師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2015(2)。

[8]王春陽：《“失獨(dú)”群體權(quán)利保障探究》，載《太原師范學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2014(4)。

[9]丁寧：《給付行政中心理援助制度的構(gòu)建——基于失獨(dú)家庭的人文關(guān)懷》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》,2013(4)。

[10]陳澍：《“失獨(dú)”家庭及救助政策探析》，載《江南論壇》,2015(2)。

[11]曾維濤、熊小剛、朱椿榮：《我國失獨(dú)家庭經(jīng)濟(jì)扶助政策分析及其完善對策》，載《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2015(3)。

[12]劉振華：《我國“失獨(dú)”家庭幫扶制度的反思與重構(gòu)》，載《廣西社會科學(xué)》,2014(7)。

[13]王雪輝：《失獨(dú)家庭的社會服務(wù)體系構(gòu)建》，載《人口與社會》,2015(4)。

[14]劉盛華：《點(diǎn)燃失獨(dú)家庭的生活希望》，載《政策》,2015(4)。

[15]孫煒紅：《失獨(dú)家庭養(yǎng)老困境研究》，載《四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2014(4)。

[16]李雪竹：《淺談失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障問題》，載《華北水利水電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2015(4)。

[17]慈勤英、周冬霞：《失獨(dú)家庭政策“去特殊化”探討——基于媒介失獨(dú)家庭社會形象建構(gòu)的反思》，載《中國人口科學(xué)》,2015(2)。

[18]肖守淵、李立文：《關(guān)于構(gòu)建失獨(dú)家庭晚年幸福的思考——以南昌市為例》，載《老齡科學(xué)研究》,2015(9)。

[19]劉亞娜：《中國失獨(dú)者貧困狀況及救助體系建構(gòu)》，載《社會科學(xué)輯刊》，2013(5)。

[20]劉芳、馬明君：《我國失獨(dú)家庭現(xiàn)狀與對策的研究綜述》，載，重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2014(2)。

[21]欒文龍：《“失獨(dú)家庭”社會保障制度構(gòu)建淺析》，載《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2015(2)。

[22]王秋波：《我國構(gòu)建“失獨(dú)家庭”社會支持體系研究》，載《理論導(dǎo)刊》,2015(4)。

[23]穆光宗：《失獨(dú)父母的自我拯救和社會拯救》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》,2015(3)。

[24]王秀銀、胡麗君、于增強(qiáng)：《一個(gè)值得關(guān)注的社會問題:大齡獨(dú)生子女意外傷亡》，載《中國人口科學(xué)》,2001(6)。

[25]謝勇才、王茂福：《失獨(dú)家庭扶助制度的問題與出路研究——基于全國22個(gè)省〈失獨(dú)家庭扶助制度實(shí)施方案〉的分析》，載《江淮論壇》,2015(5)。

[26]秦秋紅、張甦：《“銀發(fā)浪潮”下失獨(dú)家庭養(yǎng)老問題研究——兼論社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善》，載《北京社會科學(xué)》,2014(7)。

[27]許媛媛：《基于真實(shí)需求的失獨(dú)群體探索研究》，載《湖北科技學(xué)院學(xué)報(bào)》,2015(7)。

[28]侯秀麗、王保慶：《我國失獨(dú)現(xiàn)狀的分析與思考》，載《湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》,2014(3)。

[29]國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司課題組：《中國失獨(dú)婦女及其家庭狀況研究》，載《調(diào)研世界》,2015(5)。

[30]劉曉雪：《老齡化時(shí)代失獨(dú)群體的養(yǎng)老困境及其幫扶制度的完善路徑》，載《上海城市管理》,2014(1)。

[31]許媛媛：《基于長遠(yuǎn)視角的“失獨(dú)群體”社會保障困境研究》，載《赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)(漢文哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2015(6)。

(責(zé)任編輯：H)

A Research Review of the Social Security Policy of the Only-child-lost Family Since the 21stCentury

LIU XuemingPAN Ying

Nowadays,the only-child-lost family is a new and outstanding problem in Chinese society.In order to solve these problems,the government has issued the relevant social security policy.In the academia,a lot of researches have been made on the formulation,implementation and perfection of the social security policy of the only-child-lost family,which has obtained many research results.But there are still some problems,and then we need to have some deep researches about the only-child-lost family on the content system of the social security policy,the reason of the insufficiently policy,the feasibility of the policy implementation,and the further implementation of the policy.

only-child-lost family，social security，policy making，policy implementation，policy perfection

*本文系廣東省高校人文社科特色創(chuàng)新項(xiàng)目“城市失獨(dú)家庭社會保障的體系構(gòu)建及政策設(shè)計(jì)研究”(2015WTSCX088)、廣東省高等教育質(zhì)量工程項(xiàng)目“公共政策系列課程教學(xué)團(tuán)隊(duì)”(粵教高函〔2014〕97號)的階段性成果。