提升街鎮(zhèn)網格化綜合管理法治水平的幾點思考

王曉蕓（上海市徐匯區(qū)行政學院　上?！?00030）

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提升街鎮(zhèn)網格化綜合管理法治水平的幾點思考

王曉蕓
（上海市徐匯區(qū)行政學院上海200030）

【內容摘要】街鎮(zhèn)網格化綜合管理中心是城市基層網格化管理的樞紐，承上啟下，其運作情況直接關系到城市網格化管理的效能。當前一些城市開展街鎮(zhèn)網格中心實體化運作，并取得了系列成就，但在實踐中也面臨管理主體法治素養(yǎng)有待提高、相關法律政策有待完善、行政執(zhí)法資源需整合、頑癥處置的有效性需提升、執(zhí)法的權威性有待強化、管理大數據需有效利用等問題，本文在重點分析此類法治化問題的基礎上提出了相關建議。

【關鍵詞】街鎮(zhèn)網格化法治

*本文為2015年上海市委黨校系統(tǒng)一般課題項目“街鎮(zhèn)城市網格化綜合管理中心運作的問題研究”（編號：SHDX2015- 66B）。

一、街鎮(zhèn)網格化綜合管理的效用

為加強城市綜合管理，整合公共服務管理資源，提高城市管理水平，2015年一些城市相關區(qū)縣及街鎮(zhèn)積極落實《關于深化拓展網格化管理提升城市綜合管理效能的實施意見》，構建“4+X”（“4”即“12345”市民服務熱線、網格化管理、聯勤聯動、應急處置，“X”即社區(qū)綜合服務）區(qū)級和街鎮(zhèn)層面的網格化綜合管理信息新平臺，實現了及時發(fā)現社區(qū)需求、專業(yè)派單、倒逼改進管理服務流程，并逐步向社會治理、民生服務領域拓展，為創(chuàng)新社會治理體系發(fā)揮作用。

1.強化責任意識

街鎮(zhèn)網格化平臺建設強化了網格管理團隊和街鎮(zhèn)職能部門的管理服務責任意識。各街鎮(zhèn)統(tǒng)籌區(qū)域特點、人口數量、管理幅度、內容、資源等因素，科學設置管理網格，梳理任務清單，整合網格管理執(zhí)法力量，把“人、地、物、事”放入格中，把處置痕跡曬在網上，把老百姓的事做在實處。城市問題由“被動發(fā)現”向“主動發(fā)現、主動管理”轉變，每一個管理網格不僅成為發(fā)現問題、處置問題的管理單元，而且成為盡其所能提供公共服務的基本單元。

2.暢通互動渠道

街鎮(zhèn)網格管理平臺以信息化為支撐，將街面網格管理的觸角延伸到居民區(qū)（園區(qū)、軌交）工作站，形成了城市管理、社區(qū)綜合服務等多領域的事項任務清單，基本實現全覆蓋的網格管理體系。網格管理平臺及時反饋居民所看、所需、所建議的內容，反饋網格管理者能解決的、已經解決的以及未解決的服務管理內容、原因等，實行管理者與居民之間的有效互動，使一些小問題、易處理問題在最短的時間內實現街道、居民區(qū)內的“自循環(huán)”，而一時難以解決的老大難問題，由于得到及時回應、溝通，也使群眾的怨氣消解不少，融洽了社區(qū)關系。

3.規(guī)范業(yè)務流程

街鎮(zhèn)網格化管理平臺有效整合數據采集、受理監(jiān)督、指揮處置、綜合評價、綜合展示、應用維護、基礎數據管理、數據交換等子系統(tǒng)，構建了涵蓋街鎮(zhèn)層面綜合管理各領域、各層級的綜合性信息數據平臺。橫向整合“12345”市民服務熱線、聯動聯勤系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、以及地理、人口、設施設備、建筑、其他公共服務等信息庫資源；縱向整合網格化綜合管理信息系統(tǒng)街鎮(zhèn)平臺和居民區(qū)工作站終端，強化了區(qū)、街鎮(zhèn)網格中心以及政府相關服務管理系統(tǒng)的互聯互通。其中網格化管理的地理信息系統(tǒng)快速準確定位、任務清單的分類、處置流程受理以及對相關職能部門的限時處置和限時反饋等信息化技術進一步規(guī)范了網格化管理的業(yè)務流程，使處置問題由隨意性向規(guī)范化、專業(yè)化轉變，確保了居民訴求的問題做到“易事快處置，難事有回應”。

4.提高條塊協(xié)同

街鎮(zhèn)建立由街鎮(zhèn)網格化管理中心牽頭，與城市綜合管理密切相關的職能部門派出機構、執(zhí)法單位聯動的執(zhí)法工作機制，將原先分散的“條塊”資源有機整合起來，解決了基層執(zhí)法縫隙過大、人員配備不足等痼疾，在街鎮(zhèn)整合執(zhí)法力量，提高協(xié)同能力。

5.轉變政府職能

政府通過網格化管理加大以問題為導向的城市管理自我監(jiān)督力度，以發(fā)現和解決問題為核心的依法履職力度，提升社會治理和服務的能力，加快向服務型政府轉變?；鶎痈刹亢凸ぷ魅藛T則通過經常性的巡查走訪、與群眾面對面的交流溝通，消除隔閡，拉近距離，而問題的及時解決也提升了政府的公信力。

二、街鎮(zhèn)網格化綜合管理的法治問題

法治建設是網格化管理的有效性保障。街鎮(zhèn)網格化綜合管理盡管取得了一些成就，但也存在諸如管理主體法治素養(yǎng)有待提高、相關法律政策有待完善、行政執(zhí)法資源需整合、頑癥處置的有效性需提升、執(zhí)法的權威性有待強化管理大數據需有效利用等法治化問題。我們必須針對實際問題“補短板”，樹立法治思維，運用法治方式，著重于街鎮(zhèn)網格化管理工作的內容深化和方式完善，提升網格管理的法治化水平。

（一）管理主體的法治素養(yǎng)有待提高

街鎮(zhèn)網格綜合管理平臺作為社區(qū)管理服務事項的協(xié)調平臺，承擔了網格事項的發(fā)現、協(xié)調、任務派遣、工作反饋等職能，其管理內容涉及面廣，管理難度大，十分需要一批思想、業(yè)務素質高，專業(yè)能力強的工作隊伍來支撐。管理主體的發(fā)現問題、處置問題的程序、過程是否合法，以及處理問題的細致、耐心程度等，直接關系到管理的法治水平。但街鎮(zhèn)網格員主要由各類協(xié)管等組成，年齡偏大（以40、50人員為主，現在近50、60），由于原本分屬不同隊伍，同工不同酬，隊伍流動性大，穩(wěn)定率低。管理人員數量有限，思想素質、工作態(tài)度、專業(yè)能力參差不齊，尤其是法治素養(yǎng)與崗位職責要求、與城市管理的專業(yè)需求有差距。

（二）相關法律政策有待完善

相關法律法規(guī)和政策制度與網格化管理的需要不能及時配套，帶來管理困境。一些屬于“商定、指定”的案件，往往因網格管理授權不充分、職責范圍和處置流程不夠細化、執(zhí)法時間長等，帶來執(zhí)法難、協(xié)調難等管理困境，甚至存在推諉和不作為現象。如對于“群租”的執(zhí)法，租戶不開門，可否強行執(zhí)法？居民區(qū)私自安裝地鎖搶占車位、“僵尸車”（遺棄機動車）等問題，因現行法律法規(guī)未作出明確處理意見和處置程序，實際處置難度較大。

（三）行政執(zhí)法資源需整合

街鎮(zhèn)網格化綜合管理的目的重在通過事權、資源下移，有效整合行政執(zhí)法資源，“馬上”為居民解決實際問題。但實際情況是，街鎮(zhèn)牽頭聯勤聯動的次數明顯增加，執(zhí)法事項下移、管理矛盾下移、執(zhí)法責任下移，有時涉及多部門的事項，需聯合執(zhí)法，而職能整合的有效性往往不夠。究其原因是聯合執(zhí)法的責任主體和職責均不明確，多部門深層次的資源整合以及整體效能難以實現實質性突破。由街道牽頭搭平臺的協(xié)調工作方式，則變成街道組織力量執(zhí)法，法律法規(guī)授權的執(zhí)法部門卻變成了配合部門和考核部門，對本無執(zhí)法權限的街道執(zhí)法成效進行考核，結果往往導致一些問題因踢皮球得不到及時處置。因此需要對涉及城市管理的綜合執(zhí)法體制加以改革，明確各執(zhí)法機構職能，有效整合行政執(zhí)法資源，構建執(zhí)法部門的條線考核與屬地管理考核的雙向考核機制。

（四）頑癥處置的有效性需提升

諸如“跨門營業(yè)”、“群租”、“菜場尾巴”等城市管理頑癥，從網格化管理執(zhí)行情況來看，雖能在短時間內取得一定成效，市容市貌有一定改觀，但由于無證無牌經營者多、流動設攤的動態(tài)性強，執(zhí)法的處罰力度小，違法成本低，達不到威懾效果，以至存在回潮率高、反復投訴等問題。

（五）管理的權威性有待強化

一是街鎮(zhèn)網格中心協(xié)調的權威性不夠。如對于轄區(qū)內的“七所八所”，街鎮(zhèn)雖具有指導、協(xié)調和監(jiān)督權，但指揮協(xié)調這些部門有難度。對一些涉及職能交叉、邊界模糊、規(guī)定不明的城市管理頑癥、對一些缺乏責任主體的聯合執(zhí)法，職能機構依然存在“出工不出力”的現象。

二是網格化管理考核的權威性不夠。對街道來說，如何加強對相關職能部門存在的執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不力等問題進行監(jiān)督問責，如何對職能部門人員的考核進一步細化內容、量化標準，通過網格管理的數據有效行使街鎮(zhèn)的建議權，這些問題還有待探索。

（六）管理大數據需有效利用

網格化平臺在發(fā)揮城市管理作用的同時，也生成了一些大數據，如居民的訴求、城市管理頑癥的類型、發(fā)生區(qū)域、問題特點以及各職能部門處置問題的效率等等，這需要政府運用互聯網思維對大數據分類、歸納分析，并加以有效利用，提高城市管理效率。

三、提升街鎮(zhèn)網格化綜合管理法治水平的幾點建議

（一）提高管理主體和對象的法治素養(yǎng)

一是提高管理主體的法治素養(yǎng)。在政府財力許可的情況下，逐步解決整合后各支網格員隊伍和執(zhí)法人員收入分配水平整體偏低的問題，使收入能夠體現他們“5+2”、“白加黑”戶外執(zhí)勤的特點，這也是提高他們工作責任心和實效性的重要保障。建立長效的隊伍培訓進修機制，制定年度培訓實施方案，定期分類分批開展培訓，通過上崗培訓、在崗輪訓、專項學習、提任培訓等制度，加強工作人員政治思想、工作作風、業(yè)務知識、法律法規(guī)知識、執(zhí)法能力和職業(yè)道德等方面的培訓，不斷深化對網格化管理機制在創(chuàng)新社會治理中的意義、作用、功能的理解，強化依法辦事的理念。此外，加強城管等執(zhí)法力量常態(tài)化交流管理，確保街鎮(zhèn)城管執(zhí)法中隊依法執(zhí)法、公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法、文明執(zhí)法。

二是提高管理對象的法治素養(yǎng)。街鎮(zhèn)網格化綜合管理的法治化水平還在很大程度上取決于諸如社區(qū)居民、企業(yè)法人、攤主等管理對象的法治素養(yǎng)。街鎮(zhèn)可以嘗試組織居民小區(qū)在業(yè)主公約中加入禁止群租、私裝地鎖、違章搭建等條文，在行業(yè)守則中加入門責自負、文明經商等條文，通過自治公約的宣傳，營造執(zhí)法、信法、守法、用法的社會氛圍，強化規(guī)則意識、倡導契約精神，引導居民、各社會組織、各單位自覺抵制違法行為，組織志愿者勸說，引導業(yè)主自律并依法依規(guī)自我管理。

（二）理清責任和權力清單

細化落實網格化管理責任，梳理各職能部門的責任清單和涉及執(zhí)法內容的權力清單，包含職權編碼、職權名稱、執(zhí)法依據、處罰依據，將之公布于政務平臺，增加城市綜合管理的透明度。

如一些區(qū)縣在《XX區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作方案》中，提出要根據《XX市城市管理行政執(zhí)法條例》、《XX市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》等，梳理提出本區(qū)城市管理綜合執(zhí)法清單，明確綜合執(zhí)法的依據、事項、內容等。并提出了要明確城管執(zhí)法局和街鎮(zhèn)在行政執(zhí)法、相關行政復議和訴訟具體事務辦理方面的職責界限。

如聯合公安機關保障執(zhí)法效果。如XX市XX區(qū)在區(qū)級層面，由公安分局一名副局長兼任區(qū)城管執(zhí)法局副局長；治安支隊、交警支隊分別派遣一名工作聯絡員常駐區(qū)城管執(zhí)法局，負責及時調配警力參與日常執(zhí)法和聯合整治行動。

（三）梳理法規(guī)政策

網格化綜合管理中往往遇到一些管理頑癥，現行法律法規(guī)尚未作出明確處理意見和處置程序，實際處置難度較大。針對此類情況應做好相關法律法規(guī)的梳理工作，找到相關依據，規(guī)范處置流程。如“違章搭建”一直是管理頑癥，2014年上海市通過對現有法律法規(guī)的重新解釋和應用，依據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》認定為違法建設行為，拆違實施部門在責令當事人停止建設、限期自行拆除無效后，可以依法采取強制拆除，破解了2012年《行政強制法》實施以來給拆除違法搭建造成的困難。

針對群租、無證經營、跨門營業(yè)、違章搭建、居民區(qū)私裝地鎖、“僵尸車”等管理頑癥，制定規(guī)范標準的處置流程，明確管理職責，提高快速發(fā)現、處置和基層執(zhí)法的能力，提升頑癥治理的效能。如探索制定《關于處置“僵尸車”的操作規(guī)范》，從“提出要求”、“查找車主”、“不同車輛的處置”等三個方面對“僵尸車”的處置加以規(guī)范，并針對“有主車輛的處置”、“疑似遺棄機動車的認領公告發(fā)布、拖移、爭議處置、收歸國有”等具體環(huán)節(jié)，根據相關法律依據明確其處置流程。制定《私自安裝地鎖的處置工作規(guī)范》，在梳理《中華人民共和國物權法》、《物業(yè)管理條例》、《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》、《違法建筑查處拆除一般程序操作手冊》等規(guī)范性引用文件或相關法律法規(guī)基礎上，進一步規(guī)范“案件發(fā)現”、“小區(qū)自治”、“強制拆除”、“案件辦結”等處置環(huán)節(jié)。諸如此類的流程再造、規(guī)范處置環(huán)節(jié)等系列舉措，有助于規(guī)范街鎮(zhèn)層面的網格化管理行為，提高執(zhí)法效能。

（四）實現多元主體協(xié)同共治

拓寬社會化參與渠道，在建立職業(yè)認定、崗位設置、政府購買服務、工作評估等制度基礎上，根據“一崗多責、一專多能”原則，整合網格員、基層黨員、社區(qū)志愿者等，建設網格員工作梯隊，實現網格化管理主體由單一向多元轉變。依托居民區(qū)（園區(qū)、軌交等）工作站，構建公安片警、居委會、物業(yè)企業(yè)、業(yè)委會、援助律師、志愿者等參與的“小聯勤”機制，引導區(qū)域單位、社會組織、群眾團體、社區(qū)居民以網格為陣地落實門責制度、居規(guī)民約、志愿服務制度等，開展自我監(jiān)督、建言獻策、文明創(chuàng)建等社區(qū)共治活動，實現源頭治理。如有的小區(qū)對于居民區(qū)內存在的“私裝地鎖”、“群租”等現象，依靠“小聯勤”隊伍發(fā)現后上報網格化平臺，物業(yè)、居委會等進行前期勸說，勸說無效的，由社區(qū)民警進行法制教育，要求居民進行自行拆除。居民自治或多元主體協(xié)同共治使一些問題通過先期處置得到解決，避免一些矛盾的升級、衍生。

（五）建立健全評價指標體系

一是建立健全效率、效果、效益等評價指標體系。用效率指標衡量網格員和各職能部門的工作量，根據問題發(fā)現率、流程準確率、問題處置率、疑難問題協(xié)調率、突發(fā)事件反應率、紀律作風良好率等“X”業(yè)務辦理效率考核標準，激發(fā)管理主體主動發(fā)現、處置問題的責任意識。用效果指標衡量網格化管理產生的結果，包括監(jiān)管（市場秩序和市容秩序）、公共服務、公眾滿意率（“12345”的萬人報案率、結案率、綜合管理滿意度以及公眾參與便利度）等。用效益指標衡量網格化管理產生的社會、經濟、環(huán)境等效益。在此基礎上建立區(qū)級督察組，實行半月或一月一次不定點地對網格化管理效能進行督察。

二是健全考核機制。由相關區(qū)縣績效辦牽頭，監(jiān)察辦、區(qū)委督察室、公務員管理局聯合制定具體的量化考核標準，擴大街鎮(zhèn)對職能部門派出機構負責人的話語權，增加街鎮(zhèn)對“七所八所”年度考核分值的權重，結合任務清單派發(fā)、處置情況、綜合管理滿意度，用客觀數據考察派出機構負責人的工作態(tài)度、工作效能、整改情況等。對已下沉到街鎮(zhèn)，但人事權仍在區(qū)職能部門的執(zhí)法人員，建立有利于個人發(fā)展和績效優(yōu)化的獎懲機制，將考核的內容集中在群眾關注的城市管理頑癥上，突出日?？己?、辦案的數量和質量；建立每年10%執(zhí)法力量間的交流機制，激勵個人發(fā)展、團隊協(xié)同。

（六）運用“互聯網+”大數據

網格化與網絡化是相伴相生的，只有借助信息平臺實現網格化平臺與區(qū)、街鎮(zhèn)各專業(yè)管理部門、政務外網及部門局域網之間的鏈接，對各類信息進行整合、共享、溝通，才能有效運用網格化管理大數據。

一是利用區(qū)、街鎮(zhèn)網格中心的信息平臺收集、分析、整合功能，建立關于頑癥管理的案例庫。記錄突發(fā)的、新的涉及居民切身利益的帶有社會普遍性的城市管理頑癥或問題，及時組織專業(yè)法律工作者、行業(yè)主管部門和基層一線工作者召開研討會，在法律法規(guī)尚來不及完善的情況下，通過文件或案例的形式，借助流程再造，梳理頑癥管理的工作步驟和程序，規(guī)范管理行為，提高城市服務管理效能。如對于“僵尸車”、“私裝地鎖”、“亂設攤”等城市管理頑癥，組織一線工作人員、專家學者、律師等進行研討，并針對具體難題設計相應的操作規(guī)范。二是建立城市服務數據庫。利用街鎮(zhèn)網格中心信息平臺的信息收集功能，及時分析、整合轄區(qū)內居民的服務需求信息，建立公共服務供給的決策數據庫，真正將“寓管理于服務”落到實處。

中圖分類號：D669.3

文獻標識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）06- 0041- 04

*作者簡介：王曉蕓，上海市徐匯區(qū)行政學院副教授，研究方向為政治學。