整體社會工作行政分析框架的建構(gòu)與啟示

王曉燾王國渝（.西北師范大學社會發(fā)展與公共管理學院　甘肅　蘭州　730070；.甘肅民族師范學院　甘肅　合作　747000）

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整體社會工作行政分析框架的建構(gòu)與啟示

王曉燾1王國渝2
（1.西北師范大學社會發(fā)展與公共管理學院甘肅蘭州730070；2.甘肅民族師范學院甘肅合作747000）

【內(nèi)容摘要】社會工作行政作為社會工作的間接服務(wù)方法，雖發(fā)展相對較晚但影響最大。相對于社會工作專業(yè)領(lǐng)域的其他主題，國內(nèi)學術(shù)界對這一方法的研究尚較薄弱。本文在辨析社會工作行政概念的基礎(chǔ)上，將社會工作行政聚焦于社會工作機構(gòu)內(nèi)部的行政管理，以構(gòu)建整體社會工作行政的分析框架，即從社會工作行政事務(wù)的主要內(nèi)容和行政運行基本過程的二維角度對基層社會工作機構(gòu)的管理進行整體性考察，并總結(jié)了基層社會工作機構(gòu)管理的兩點啟示：機構(gòu)管理需要形成以項目管理為中心的整體社會工作行政，以培養(yǎng)社工的歸屬感為基本目標追求。

【關(guān)鍵詞】整體社會工作行政分析框架社會工作機構(gòu)

*本文為甘肅省社會科學規(guī)劃項目“社會工作協(xié)同創(chuàng)新甘肅民族地區(qū)社會管理研究”（13YD009）。

當前，國內(nèi)學術(shù)界雖對社會工作行政的研究予以關(guān)注，但無論理論探索還是經(jīng)驗解釋方面都很不充分，需要從社會工作本土實踐經(jīng)驗出發(fā)，總結(jié)研究我國基層社會工作機構(gòu)管理機制的基本思路，即構(gòu)建整體社會工作行政的分析框架，以促進社會工作機構(gòu)的良性發(fā)展。

一、社會工作行政的概念辨析與研究思路

社會工作行政究竟研究什么？對這個問題的回答，一直影響著學界對社會工作行政的實質(zhì)與內(nèi)容的界定。國外對于社會工作行政的理解存在英、美兩個不同理路。英國學術(shù)界認為社會工作行政是通過社會服務(wù)活動傳遞和實施社會政策的過程，即社會工作行政是社會政策過程的一個部分，這與英國社會將社會工作視為政府社會政策補充的傳統(tǒng)是一脈相承的；而美國社會則更多認為社會工作屬于政府與市場之外的第三部門，所以更側(cè)重于從組織管理的角度出發(fā)來理解社會工作行政。

我國學者在社會工作專業(yè)知識引入初期，分別受英美傳統(tǒng)的影響，對“社會工作行政”的概念與實質(zhì)的認識亦表現(xiàn)出不同的理解。宋林飛認為，社會工作行政是指“政府的社會工作機構(gòu)，社會的福利保障組織，為預防和解決各種社會問題，滿足人民的福利需要而進行的社會工作及其相關(guān)的行政管理活動的總稱?！保ㄋ瘟诛w，1991：144）這一將社會工作行政等同于社會行政的理解，最初一直影響著我國社會工作行政的研究思路。2005年，顧東輝在融合行政與管理二者內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，將以往的社會工作行政概念改稱為社會工作行政管理。（顧東輝，2005：174）2007年，曾群在對社會工作與行政、管理等概念的演變予以梳理后明確提出：“在現(xiàn)代的社會工作文獻中，行政與管理的含義相同，是指協(xié)調(diào)他人工作的活動……社會工作行政就是指對社會工作機構(gòu)的管理，即通過各種活動以實現(xiàn)社會工作的使命和社會工作機構(gòu)的組織目標——有效地傳遞社會福利而滿足案主的社會需求，恢復和提升它們的社會功能，追求社會正義?！保ㄔ海?007：1）之后，雖然也有部分學者仍將社會工作行政視為政策過程的一個部分，但是總體上將社會工作行政的重點聚焦于社會服務(wù)組織的管理上來。例如，陳為雷將社會工作行政與社會行政和社會福利行政作了嚴格區(qū)分。史柏年則將社會工作行政清楚地定義為“社會工作行政是一種間接的專業(yè)方法，它是通過對組織（即社會工作機構(gòu)）科學有效的行政管理，以最大化滿足社區(qū)和民眾社會需求的專業(yè)活動。”（史柏年，2013）因此，在社會工作行政的實質(zhì)方面，英美兩國學者雖然各自保持其研究傳統(tǒng)，但近年來我國學者們在這方面的意見漸趨一致，即將社會工作行政限定為微觀層面的社會服務(wù)組織的行政管理。

上述共識對于我國社會工作的研究具有重要意義。將社會工作行政的研究聚焦于對社會服務(wù)機構(gòu)的管理的研究上，是我國社會工作研究的主題進一步深入的重要表現(xiàn)，同時也符合激發(fā)社會組織活力，推進社會組織建設(shè)的現(xiàn)實需求。

由此，本文認為社會工作行政是指社會工作機構(gòu)內(nèi)部一切與提供服務(wù)相關(guān)的行政管理的過程。大多數(shù)研究者對社會工作行政的一般過程進行研究時，基本都是遵循了法約爾、孔茨等大師們對管理職能的劃分標準。比如曾群將社會工作行政的內(nèi)容視為計劃、決策、組織、人力資源管理、領(lǐng)導、激勵、控制等過程，斯基德莫爾則將之分為決策、財務(wù)管理、責信與評估、委員會和董事會的運作、領(lǐng)導、團隊工作的動態(tài)本質(zhì)、激勵、溝通等內(nèi)容?？梢钥闯鲈诒M量遵循管理職能劃分的傳統(tǒng)來理解社會工作行政的同時，學者們也希望能夠?qū)⑸鐣ぷ鳈C構(gòu)異于企業(yè)的工作內(nèi)容加入其中?？傮w來看，兩位學者的研究基本包括了社會工作行政的主要研究內(nèi)容。不過，二者均在研究的緯度和思路上不甚清晰。比如計劃、組織、領(lǐng)導和控制等環(huán)節(jié)屬于管理活動的過程；而組織結(jié)構(gòu)、辦公行政、人力資源、財務(wù)、項目管理則屬于管理活動的內(nèi)容。但將管理活動的過程和內(nèi)容不加以區(qū)分，穿插在一起進行論述，難免會造成研究思路的混亂。并且，如果我們根據(jù)這一研究思路對社會工作機構(gòu)的行政運行進行考察，就會掩蓋社會工作行政的特點以及它與其它組織管理的區(qū)別。

本文作者之一曾在某國際慈善機構(gòu)在國內(nèi)的一個辦事處（以下稱W機構(gòu)）有三年的工作經(jīng)歷。在對其行政運行機制進行長期的參與式觀察后認為，對于社會工作機構(gòu)來說，既不能將社會工作行政簡單地按管理的職能劃分，亦不可將社會工作行政的特別內(nèi)容雜糅到管理的一般過程之中，而是應(yīng)該立足于社會工作機構(gòu)的現(xiàn)實，將社會工作行政視為一個整體，或者稱之為整體社會工作行政（如圖1）。無可否認，社會工作行政必然是一個管理的過程。因此，從管理過程的角度來說，社會工作行政便是縱向的計劃、組織、領(lǐng)導和執(zhí)行、控制的過程，這也就是社會服務(wù)機構(gòu)行政運行的過程。但是，如果我們將社會工作機構(gòu)內(nèi)社會工作行政的內(nèi)容橫向地取一個截面來看，基本可以劃分為項目、財務(wù)、人力資源和辦公行政四大板塊，這就是社會服務(wù)機構(gòu)行政事務(wù)的主要內(nèi)容。這同時意味著，社會工作行政不只是一條簡單的向前的時間線條，而是一個逐層向上的立體，其中每一層里都包含著項目、財務(wù)、人事和行政這四塊基本內(nèi)容。同時，每一塊內(nèi)容都不是某一層單獨擁有，而是貫穿整個管理的過程。

圖1整體社會工作行政分析思路

因此，對社會工作機構(gòu)的管理與運行進行整體性考察，就需要從橫向和縱向的二維角度，即從社會工作行政事務(wù)的主要內(nèi)容和行政運行的基本過程來全面系統(tǒng)地開展研究。

二、整體社會工作行政的分析框架

遵循上文提出的社會工作行政的基本研究思路，下文將結(jié)合作者曾經(jīng)的工作經(jīng)驗以及對基層社會工作機構(gòu)的行政運行的觀察，從橫向和縱向兩個緯度對整體社會工作行政進行考察。

（一）社會工作行政事務(wù)的主要內(nèi)容

從整體社會工作行政的橫截面上來看，社會工作機構(gòu)行政事務(wù)的主要內(nèi)容基本包括辦公行政、財務(wù)、人力資源和項目四個方面的內(nèi)容。

1.辦公行政管理。社會工作機構(gòu)作為一種組織，日常運轉(zhuǎn)中難以避免地會存在大量的行政性和事務(wù)性的工作。具體包括三個方面的內(nèi)容：第一個方面是對外的行政工作；第二個方面是針對項目的行政工作；第三個方面是日常辦公的行政工作。雖然這些工作表面上都是一些細微的、輔助性的事務(wù)，但每一項小的工作后面卻是大量的溝通和協(xié)調(diào)工作，這既是這項工作的重點也是它的難點所在。

2.財務(wù)管理。社會工作機構(gòu)的公益性質(zhì)決定了財務(wù)管理在所有工作中的重要性，體現(xiàn)在機構(gòu)的日常工作中，便是機構(gòu)的所有活動支出都需要向資助方負責，即財務(wù)管理既要做到透明公開更要細致嚴格。因此，財務(wù)管理的要求不只是對財務(wù)資金流進行管理，更是希望通過財務(wù)管理來實現(xiàn)對項目過程的控制。同時，嚴謹科學的財務(wù)管理也能夠為機構(gòu)爭取更多的個人或組織的支持。

3.人力資源管理。當前社會工作機構(gòu)發(fā)展迅速，但人才流失的嚴峻問題也是機構(gòu)所面臨的客觀現(xiàn)實。所以，對于社會工作機構(gòu)來說，人力資源管理既要不斷引進人才、培養(yǎng)人才、留住人才，同時也需要在日常行政中重視對工作崗位和流程的優(yōu)化，以達到人力資源的有效利用，最大限度地彌補人力資源的不足。

4.項目管理。項目管理基本是目前所有社會工作機構(gòu)最主要的工作內(nèi)容。這與社會工作機構(gòu)的工作方式有很大關(guān)系。社會工作機構(gòu)與企業(yè)的不同之處便是服務(wù)的享受者和服務(wù)的購買者的不一致性。這也就決定了社會工作機構(gòu)的工作需要根據(jù)經(jīng)費提供方的資助意愿來進行安排，而這些資助意愿轉(zhuǎn)化為可操作的服務(wù)便是一個個具有周期性特征的項目。因此，“以項目養(yǎng)機構(gòu)”也正是當前基層社會工作機構(gòu)的生存特征，項目管理就成了社會工作機構(gòu)最主要的工作內(nèi)容。具體來說項目管理工作主要包括需求評估、項目設(shè)計、項目倡導、項目管理與督導等。

總體上來看，在社會工作行政事務(wù)的整體內(nèi)容之中，項目管理依然是所有工作的中心和重心。之所以說是中心，是從各部分工作量的比例上來看，雖然行政人員和財務(wù)人員的工作量并不比項目人員少太多，但是將他們各自負責的工作中項目活動指向的工作劃分出來，那項目管理工作在總體工作量中所占的比例就遠遠超過了其他部分。而之所以說是重心，則是從各部分工作的重要性來看。雖然行政、財務(wù)、人力資源等工作對機構(gòu)的發(fā)展也是至關(guān)重要，但是機構(gòu)工作的重中之重還是項目管理工作。因為項目的影響力就是社會工作機構(gòu)的“產(chǎn)品”，項目管理工作正是“制造”產(chǎn)品的過程，社會工作機構(gòu)生存的根基就來自于這些產(chǎn)品。對于社會工作機構(gòu)來說，良好的項目管理會為其帶來影響力，而這種影響力又能夠促使其得到更多的經(jīng)費捐助和項目支持。從這個意義上來說，整體社會工作行政的橫截面中四部分的準確位置與結(jié)構(gòu)應(yīng)該如圖2所示，行政、財務(wù)和人事工作均以項目工作為中心，同時圍繞項目展開各自的工作。

（二）社會工作行政運行的基本過程

將社會工作行政視為動態(tài)的管理過程是大多數(shù)學者的共識。但是這個過程具體包括哪些階段，學者們的看法并不統(tǒng)一。本文認為應(yīng)該從整體社會工作行政分析框架的縱向緯度來對社會工作行政運行的基本過程進行考察。

1.計劃。在社會服務(wù)項目的管理中，計劃是一個將項目目標逐步轉(zhuǎn)化為具體行動的過程。也就是說，計劃的過程就是為了實現(xiàn)項目目標而設(shè)計需要采取的具體行動的過程。所以對于以項目管理為工作中心的社會工作機構(gòu)，計劃對社會工作行政過程的順利展開就顯得尤為重要。因此，從項目計劃到年度計劃再到月度行動計劃，就是機構(gòu)理念從抽象到具體、機構(gòu)目標逐步操作化的系統(tǒng)過程。

圖2社會工作行政橫截面結(jié)構(gòu)圖

2.組織。以項目為工作中心的性質(zhì)決定了社會工作行政中的組織結(jié)構(gòu)不是牢固不變的，而是會由項目的進展而發(fā)生變化。因此，在社會工作機構(gòu)內(nèi)，組織過程就是以項目活動為中心的人力資源的優(yōu)化與整合的過程。這意味著三個假設(shè)，即組織結(jié)構(gòu)是動態(tài)的；項目活動是組織結(jié)構(gòu)成立和變化的基礎(chǔ)；人與人之間的互動是組織的內(nèi)容。根據(jù)實務(wù)經(jīng)驗，在社會工作行政中的組織工作主要包括兩個方面：一個是機構(gòu)內(nèi)部的組織，另一個是與合作單位的組織。在機構(gòu)內(nèi)部最穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)就是依據(jù)各個職位形成的組織關(guān)系，這是長期的正式的結(jié)構(gòu)。而機構(gòu)與合作單位的組織工作主要是通過一些項目的合作來實現(xiàn)雙方人員的組織。這通常體現(xiàn)在項目的管理架構(gòu)中，所有項目參與方通過各種合作關(guān)系聯(lián)結(jié)起來，并圍繞項目的開展進行分工，從而組成項目管理的架構(gòu)。同時，機構(gòu)也會與每一個合作單位就具體的合作工作進行進一步的組織分工，從而形成各種職權(quán)清晰的功能小組。

3.領(lǐng)導與執(zhí)行。在許多管理學教材中，領(lǐng)導與執(zhí)行是兩個獨立的研究內(nèi)容。但本文認為在社會工作行政的過程中，領(lǐng)導與執(zhí)行往往是相互關(guān)聯(lián)的，無法截然分開。有學者將領(lǐng)導定義為“影響一個有組織的團體努力設(shè)定和實現(xiàn)目標的過程（行動）”（轉(zhuǎn)引自曾群，2007：119）。由此我們可以看到，領(lǐng)導包含著兩層含義，一是能夠?qū)F隊施加影響；二是團隊在此影響下努力設(shè)定和實現(xiàn)目標。而這個實現(xiàn)目標過程的相關(guān)行動就是執(zhí)行。也就是說，沒有執(zhí)行的領(lǐng)導是缺乏影響力的，是無效的，也就不能稱之為領(lǐng)導。從社會工作機構(gòu)項目管理的過程來說，計劃和組織之后便是領(lǐng)導與執(zhí)行的過程，也就是通常所說的“落實”的過程。其中，領(lǐng)導的集權(quán)和執(zhí)行的效率之間的關(guān)系需要特別注意。如何把握集權(quán)與分權(quán)的界限，就成為影響機構(gòu)領(lǐng)導和執(zhí)行效率的一個重要因素。同時，在這個過程中，有效的溝通和激勵也是需要特別關(guān)注的內(nèi)容。

4.控制?？刂剖菍M織績效進行衡量和矯正的過程。（曾群，2007：154）對于社會工作機構(gòu)來說，控制主要是指保證所提供的服務(wù)能夠有效到達服務(wù)對象的過程，也就是質(zhì)量控制的過程。雖然本文將控制放在社會工作行政過程的最后一部分，但控制的工作卻是從計劃開始就貫整個過程。在社會工作行政過程中，控制的具體形式包括：（1）目標控制。在機構(gòu)的具體工作中，對于目標控制的運用便是將項目或活動的目標轉(zhuǎn)化為清晰的可理解的指標的過程。（2）風險控制。對于風險的控制也是社會工作機構(gòu)日常工作中經(jīng)常使用的一種方法。（3）預算控制也是社會工作機構(gòu)經(jīng)常使用的一項重要的控制手段。每次預算的制作過程就是從財務(wù)的角度對活動的總體安排進行細節(jié)控制的過程。（4）時間控制，具體是指進度控制和關(guān)鍵時間點控制。另外，社會工作評估和督導一般也包括在控制的具體內(nèi)容之中，它是對社會工作服務(wù)在技術(shù)層面的一種間接控制。

總上，計劃、組織、領(lǐng)導與執(zhí)行、控制基本包括了社會工作機構(gòu)行政運行的主要過程。然而，在實際工作中，這四個環(huán)節(jié)并非是相互獨立的，也不是固定地從計劃到組織，再到領(lǐng)導與執(zhí)行，最后到控制這樣簡單地單向推進。很多時候，各個環(huán)節(jié)之間是相互滲透，相互作用的。比如控制中的許多內(nèi)容就包含在計劃之中，領(lǐng)導與執(zhí)行的過程也會有組織過程等等。那么，是否意味著這四個內(nèi)容并沒有先后次序？我們對于行政運行基本過程的考察，是將項目管理做為工作的中心來研究的。所以，從這個意義上來說，計劃、組織、領(lǐng)導與執(zhí)行、控制四個步驟與項目管理的一般過程——項目設(shè)計、實施、監(jiān)測和評估也是基本吻合的。所以社會工作機構(gòu)行政運行的基本過程的方向是從計劃至控制的逐步前進的過程，但每個階段之間是相互關(guān)聯(lián)的，并不是截然分開的。因此整體社會工作行政的縱向結(jié)構(gòu)如圖3所示。

圖3社會工作行政縱向結(jié)構(gòu)圖

三、對基層社會工作機構(gòu)行政管理的啟示

（一）基層社會工作機構(gòu)的管理，需要形成以項目管理為中心的整體社會工作行政

從圖4看，整體社會工作行政的結(jié)構(gòu)不是一個包含辦公行政、人力資源、財務(wù)和項目等內(nèi)容的平面，也不是一條依次經(jīng)過計劃、組織、領(lǐng)導與執(zhí)行、控制的射線，而是一個以項目為中心的三維立體。在社會工作機構(gòu)的實踐中，常常將這些內(nèi)容或過程與項目管理割裂開來，這就導致機構(gòu)內(nèi)部大量出現(xiàn)無效或低效的工作。而從社會工作機構(gòu)管理的角度來說，解決辦法就是構(gòu)建以項目管理為中心的整體社會工作行政。具體來說包含以下兩層含義：

第一，項目管理必須是社會工作機構(gòu)中所有工作的中心和重心。一切不以項目管理為指向的工作對社會工作機構(gòu)來說都不是必要的，也就是說機構(gòu)內(nèi)的所有工作安排都需要以推動項目進展為主要任務(wù)，從項目管理的角度出發(fā)來進行設(shè)置與調(diào)整。

第二，社會工作機構(gòu)的項目管理是社會工作行政中各個部分協(xié)同作用的核心動力。社會工作機構(gòu)內(nèi)，無論是行政、財務(wù)和人事等，還是計劃、組織、領(lǐng)導和控制，它們都各自包含著非常豐富的工作內(nèi)容。然而，正是項目管理工作促成了這些部分形成了一種相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)同的作用關(guān)系。因此，社會工作行政也正是在項目活動的推進中成為了整體。而以項目為中心的整體社會工作行政對于社會工作機構(gòu)來說，將會凝聚機構(gòu)的所有目標與任務(wù)，以最終實現(xiàn)機構(gòu)的愿景。

圖4社會工作行政整體結(jié)構(gòu)圖

（二）基層社會工作機構(gòu)的管理，要以培養(yǎng)社工的歸屬感為基本目標追求

很多人認為社會工作機構(gòu)以為困難群體提供服務(wù)作為自己的機構(gòu)使命，因此，其行政運行也應(yīng)該以為困難群體提供優(yōu)良的服務(wù)為目標追求。然而，本文認為這種看法混淆了機構(gòu)的使命與社會工作行政的本質(zhì)。從根本上來看，社會工作行政是一種管理的方法。而在社會工作行政的整個內(nèi)容與過程中有一個基本的要素就是社會工作者。無論是社會工作行政的內(nèi)容還是過程，最終都要體現(xiàn)在社工的工作之中。當社會工作機構(gòu)一味地追求服務(wù)而忽略社工的時候，那便與企業(yè)一味追求產(chǎn)量一樣，員工在組織中只成了一件生產(chǎn)工具而已。因此，社會工作機構(gòu)的社會責任感不應(yīng)該只是針對服務(wù)對象，同時也應(yīng)該面向自己的員工。只有社工對機構(gòu)擁有了歸屬感，他的工作才會飽含正能量與幸福感而更好地達致服務(wù)人群。同時，社會工作行政中的每一項工作都與社工的歸屬感直接相關(guān)。因此，社工對機構(gòu)的歸屬感在于日常工作中能夠感受到自己是機構(gòu)的一員，并且感受到自己對機構(gòu)具有重要的價值。所以，社會工作行政應(yīng)該以培養(yǎng)社工對機構(gòu)的歸屬感做為最基本的目標追求。如此，社工才能以最好的狀態(tài)投入工作，從而為服務(wù)對象提供最優(yōu)服務(wù)。

四、結(jié)語

改革開放以來的三十多年，中國的主題是“經(jīng)濟發(fā)展”，相應(yīng)的這個階段也是各種經(jīng)濟組織迅速發(fā)展和成熟的三十年。而從十八大以后的三十年甚至更久，中國的主題必然是“社會發(fā)展”，與之相符的也必然是各種社會服務(wù)組織的發(fā)展與成熟。當前，在國家和地方政府大力支持政府購買服務(wù)的推動下，社會工作服務(wù)機構(gòu)爭先恐后地注冊、申請項目。但總體上大多數(shù)基層社會工作機構(gòu)缺乏學習組織管理理論和技術(shù)的機會，“摸著石頭過河”成為他們的生存理念。然而，缺少規(guī)范的參考樣本和系統(tǒng)的學習機會，導致相當一部分機構(gòu)連石頭都沒有摸著，只能是淌著水過河。在這一輪時代大潮中，又必然會產(chǎn)生一大批“水性好”的社會工作機構(gòu)，最終成功過河；也會淹沒一大批“水性差”的機構(gòu)。而機構(gòu)“水性”的好壞，就取決于機構(gòu)自身能力的高低，這種能力就是社會工作行政的水平。目前，國內(nèi)專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)對社會工作行政這一主題的研究，還基本停留在“概論”的探討階段，絕大多數(shù)研究都缺乏來自實務(wù)經(jīng)驗的操作案例和理論總結(jié)。所以，本文對“整體社會工作行政框架”的建構(gòu)也只是一個初步性的探索，今后能夠在更多的實務(wù)案例和理論支持下對這一理論框架進一步深入探討和修正，對基層社會工作機構(gòu)的管理將具有非常重要的指導意義。

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·法學探討·

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）06- 0068- 05

*作者簡介：王曉燾（1984—），女，西北師范大學在讀碩士研究生，研究方向為民族社會工作；王國渝（1988—），男，碩士研究生，甘肅民族師范學院講師，研究方向為民族社會工作。