構(gòu)建新型稅收收入管理體系的實踐與思考

◆柳現(xiàn)青

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構(gòu)建新型稅收收入管理體系的實踐與思考

◆柳現(xiàn)青

內(nèi)容提要：在經(jīng)濟新常態(tài)下，稅收收入出現(xiàn)一些新的變化，呈現(xiàn)一些新的特征，主要反映在稅收收入增幅走低，增量縮小，稅源結(jié)構(gòu)深刻變化，地區(qū)差異進一步拉大。同時，各級預(yù)算支出的壓力并未減輕，仍需要稅收收入保持持續(xù)穩(wěn)定的增長，完成收入目標(biāo)的壓力進一步增大。稅收收入管理如何適應(yīng)這些變化，如何調(diào)整固有的思路和辦法，需要認(rèn)真研究和應(yīng)對。構(gòu)建新型稅收收入管理體系，是當(dāng)前和今后一段時期組織收入管理中急需解決的一個重要課題。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟新常態(tài)；稅收收入管理；新體系

一、構(gòu)建新型稅收收入管理體系的“時”與“勢”

（一）對新型稅收收入管理體系的理解

國家稅務(wù)總局王軍局長在2015年全國稅務(wù)工作會議上明確提出，要構(gòu)建新型稅收收入管理體系，其要點有四：客觀地“定”，科學(xué)地“分”，合理地“調(diào)”，準(zhǔn)確地“考”。

客觀地“定”，就是要使收入目標(biāo)盡可能接近稅源實際，與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與經(jīng)濟稅源結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)，充分考慮稅源潛力和征收努力程度，做到實事求是，既不超越經(jīng)濟稅源實際盲目確定高指標(biāo)，也不刻意壓低指標(biāo)“留一手”。

科學(xué)地“分”，就是要在全面、準(zhǔn)確測算分稅種、分行業(yè)、分地區(qū)稅源實力和潛力的基礎(chǔ)上，根據(jù)人大確定的預(yù)算，以求實的態(tài)度、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng)、科學(xué)的方法，將稅收收入計劃全額分解到各稅種、各級次，落實到各地區(qū)，切實做到稅源基礎(chǔ)好、潛力大的地方承擔(dān)較多的收入任務(wù)，稅源基礎(chǔ)差、增長乏力的地方承擔(dān)較少的收入任務(wù)，避免“小馬拉大車”，防止“壯馬少拉貨”。

合理地“調(diào)”，包含兩層意思：一是在稅收計劃執(zhí)行過程中，根據(jù)因政策、災(zāi)害、遷移等原因造成的重大稅源變化，及時調(diào)整相關(guān)地區(qū)及相關(guān)稅種、級次收入目標(biāo)，以有效地發(fā)揮收入目標(biāo)的引導(dǎo)和激勵作用；二是指科學(xué)調(diào)度收入進度，防止收入計劃在執(zhí)行過程中月季間大起大落，地區(qū)、級次間嚴(yán)重失衡。

準(zhǔn)確地“考”，就是要科學(xué)設(shè)定收入目標(biāo)考核指標(biāo)，建立收入質(zhì)量評價體系，客觀公正地考核下屬單位收入任務(wù)完成情況和征管努力程度，不能簡單以數(shù)字論成敗功過。如果是因為主觀努力不夠完不成任務(wù)的，或者是雖然完成了任務(wù)但有收“過頭稅”的，考核時都要問責(zé)。

（二）構(gòu)建新型稅收管理體系正當(dāng)其時、勢在必行

1.經(jīng)濟新常態(tài)需要收入管理順勢而為。首先，經(jīng)濟增長速度進入換檔期，波動下行。稅收收入亦相應(yīng)下行，高速增長難以為繼。2013年全國GDP增長7.7%，2014年增長7.4%，2015年1—9月增長6.9%。全國稅收2013年增長8.3%，2014年增長8%，2015年前10個月僅增長7.5%，其中9個省市負(fù)增長。而2001年至2007年我國稅收年均增長21.7%，2008年至2012年年均增長16.8%。其次，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，工業(yè)下降快，傳統(tǒng)行業(yè)不少出現(xiàn)負(fù)增長，新興行業(yè)和新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)但占比不高，稅源結(jié)構(gòu)隨之深刻變化，區(qū)域差異進一步拉大。其三，經(jīng)濟動態(tài)變化萬千，增減方向、程度難以預(yù)料，收入模式難以固定，控管難度不斷加大。

2.全面推進依法治國要求收入管理因時而變。在全面推進依法治國的大格局下，依法征稅是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，這就要求我們必須發(fā)揮稅法對于規(guī)范理財、強國富民的應(yīng)有功能，堅持用法治思維和法律手段處理稅收問題，抓好收入管理。隨著稅收法定原則的落實，稅收實體法、程序法不斷健全和完善，新預(yù)算法也已頒布實施，“唯任務(wù)論”顯然已不合時宜，必須樹立法治前提下的“科學(xué)任務(wù)觀”。

3.稅制改革不斷深化需要收入管理迅速跟上。按照中共十八屆三中全會確定的改革方案，“營改增”繼續(xù)推行，消費稅、資源稅改革正加快推進，個人所得稅、環(huán)保稅等改革也都在積極準(zhǔn)備之中，這些改革對稅收收入的影響有增有減，但總的依然是延續(xù)減稅為主的大趨勢。同時，為了促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，國家仍將定向、定點出臺一系列稅收優(yōu)惠政策，這些需要收入管理及時跟上，既要把各項政策落實到位，又要充分挖掘稅源潛力，彌補收入“短板”。

4.稅收現(xiàn)代化加速推進要求收入管理與時俱進。2013年末的全國稅務(wù)工作會議確定了到2020年基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的目標(biāo)，其真諦在于提高征管效率和社會納稅遵從度。兩年來，“六大體系”建設(shè)的具體方案基本確立，服務(wù)體系、征管體系、信息體系以及組織體系都已取得階段性成果，一方面為強化、優(yōu)化收入管理提供了更好的支持和保障，另一方面也要求收入管理不斷創(chuàng)新，尤其是在信息化管理水平上不斷提升。

5.現(xiàn)行稅收收入管理中的問題也需要尋求新的突破。從當(dāng)前稅收收入管理辦法存在的問題看，也迫切需要改革與創(chuàng)新。一是計劃導(dǎo)向征收且任務(wù)固化的辦法，導(dǎo)致稅源不足的地方收“過頭稅”、轉(zhuǎn)引稅，稅源充裕的地方不收足、降低征管努力程度，影響到依法治稅；二是“基數(shù)+增長”的收入計劃分配方式不能客觀反映收入目標(biāo)，容易造成負(fù)激勵；三是對稅收收入過程和結(jié)果的考核有欠全面、公允、嚴(yán)謹(jǐn)，征管努力程度高的未得到鼓勵，該問責(zé)的也沒問責(zé)。

二、構(gòu)建新型稅收管理體系的重點與難點

（一）如何全面、完整、真實地掌握客觀稅源

稅收收入任務(wù)要做到“客觀地定”、“科學(xué)地分”，取決于對稅源狀況的把握程度，即“底數(shù)”要清楚。當(dāng)前的困難在于掌握客觀稅源的手段不夠，信息化程度不高，“信息孤島”現(xiàn)象難以消除，稅源變動快但反映不夠靈敏。

1.對稅源總體狀況的把握。這是基礎(chǔ)，也是重中之重。需要通過重點稅源監(jiān)控、稅源調(diào)查、征管信息系統(tǒng)等，基本掌握本地區(qū)稅源總量、稅源結(jié)構(gòu)與分布、稅源特點。目前難點在于各個數(shù)據(jù)系統(tǒng)指標(biāo)的口徑、標(biāo)準(zhǔn)、取得渠道不大一致，數(shù)據(jù)聚合、應(yīng)用困難。

2.行業(yè)稅負(fù)水平的測算與校準(zhǔn)。需要以一定的數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)模型對一定時期某一區(qū)域主要行業(yè)稅負(fù)水平進行比較準(zhǔn)確的測算，這是收入任務(wù)“準(zhǔn)確地定”的重要參數(shù)，問題在于行業(yè)數(shù)據(jù)的代表性不足、準(zhǔn)確度不高。

3.減免稅的核算與反映。減免稅是影響收入的一個重要因素，特別是在當(dāng)前持續(xù)減稅的趨勢下，對減免稅的掌握顯得尤為重要。目前減免稅數(shù)據(jù)散見于各稅政部門及收入規(guī)劃核算部門，口徑、監(jiān)控面也不大一致，實際中也多有遺漏，如何完整、統(tǒng)一掌握起來很困難。

4.對流失稅源的把握。在申報繳稅和依法減免之外，還有一部分稅源受稅務(wù)機關(guān)征管條件的限制或納稅人納稅意識的限制，可能處于流失狀態(tài)，對這部分稅源能夠收上來多少，是檢驗稅務(wù)機關(guān)征收努力程度的一個重要標(biāo)識。如何分層建立一個對流失稅源的估算標(biāo)準(zhǔn)方法，仍是一個難題。

（二）如何解決好收入計劃與財政預(yù)算、經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)

稅收收入目標(biāo)“客觀地定”、“科學(xué)地分”，需要解決好與經(jīng)濟增長、財政預(yù)算的協(xié)調(diào)和銜接，這也是一個重點問題。假如我們能夠在掌握經(jīng)濟稅源的基礎(chǔ)上客觀地確定稅收計劃，但有可能出現(xiàn)以下問題：一是稅收計劃增幅與經(jīng)濟增長預(yù)期差異較大，低于經(jīng)濟增長對政府不好交代，高于經(jīng)濟增長太多則對社會不好交代；二是財政預(yù)算確定的增幅高于稅收計劃增幅較多，特別是地方預(yù)算，稅務(wù)機關(guān)“討價還價”的余地很小。這就需要有一個稅收計劃與財政預(yù)算以及經(jīng)濟增長的協(xié)調(diào)機制，往往越往下走越難。

（三）如何動態(tài)調(diào)度收入進度、調(diào)整收入任務(wù)

保持正常收入進度的理想水平，一是能夠保持序時進度，月、季度收入不大起大落；二是在本征期的應(yīng)納稅款都能征收入庫；三是各級次、各地區(qū)收入比較平衡，無大的反差。受諸多因素的影響實際中往往難以達到，這就需要根據(jù)進度情況動態(tài)地調(diào)度收入。合理的調(diào)度必須提高收入動態(tài)監(jiān)控水平、增強稅收分析反映的靈敏性。同時，對于發(fā)生重大稅源轉(zhuǎn)移、重大政策變化、嚴(yán)重自然災(zāi)害給稅源帶來嚴(yán)重影響的，需要及時調(diào)整相關(guān)地區(qū)的稅收計劃。調(diào)度和調(diào)整的節(jié)點、時機、力度需要把握好，否則會對收入大局造成負(fù)面影響。

（四）如何客觀、準(zhǔn)確地考核收入完成情況

客觀、準(zhǔn)確地考核稅收收入，是稅收收入管理體系的關(guān)鍵所在，也是難點所在。說它關(guān)鍵，是因為涉及對一個單位征管努力程度、執(zhí)法水平、工作效果的整體評價；說它是難點，是因為考核“準(zhǔn)確”難。這個“準(zhǔn)確”不僅僅是數(shù)字的準(zhǔn)確，更重要的是“工作”評價的準(zhǔn)確。為此，需要科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，既不能太粗，也不能太細，太粗反映不出實際情況，太細抓不住重點，也難以操作；收入考核還要考慮與績效管理的銜接，有關(guān)收入指標(biāo)究竟占多大的權(quán)重需要研究，更不能形成“兩張皮”；如何考核收入的“質(zhì)”，在數(shù)據(jù)“抓取”、評價標(biāo)準(zhǔn)上還有一些障礙。

三、構(gòu)建新型稅收收入管理體系的思考與實踐

如何構(gòu)建新型的稅收收入管理體系，目前稅務(wù)系統(tǒng)正處于積極探索之中，結(jié)合湖北國稅工作實際，筆者主要有以下一些認(rèn)識和思考。

（一）變感性評判為理性分析，使收入目標(biāo)盡可能貼近實際

1.建立多方位、多層次的稅源監(jiān)控體系。各層級稅務(wù)機關(guān)的稅源監(jiān)控工作應(yīng)各有側(cè)重、互相補充?？偩种饕煤暧^和行業(yè)經(jīng)濟數(shù)據(jù)、重點稅源數(shù)據(jù)開展稅源分析監(jiān)控。省局可以以征管數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在滿足總局的監(jiān)控需求的基礎(chǔ)上，開展各具特色的稅源監(jiān)控工作。市、縣及以下層級的稅務(wù)機關(guān)主要是做好微觀稅源的監(jiān)控，獲取第一手信息；為保證監(jiān)控稅源的代表性，各級稅務(wù)機關(guān)監(jiān)控面（監(jiān)控企業(yè)納稅占比）應(yīng)保證一定的比例。省級監(jiān)控面要達到80%以上，地市級監(jiān)控面要達到70%以上，縣區(qū)級監(jiān)控至少達到60%以上；健全稅源監(jiān)控反饋制度。建立并完善重點稅源數(shù)據(jù)采集、審核、上報、分析、通報一條龍的日常監(jiān)控模式，全面、及時、準(zhǔn)確地反映重點稅源企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和稅源變化情況，有針對性地采取應(yīng)對措施；建立減免稅統(tǒng)一集中核算體系，將散見于各部門的減免稅數(shù)據(jù)集中起來，實行分戶核算，成為稅源監(jiān)控的重要組成部分。

2.強化數(shù)據(jù)信息平臺管理。通過搭建涉稅信息管理系統(tǒng)，整合各類稅源信息資源，消除“信息孤島”，發(fā)揮稅源信息綜合價值。依托采集數(shù)據(jù)建立相關(guān)行業(yè)稅負(fù)測算模型和稅收流失估算模型，作為確定收入目標(biāo)的重要依據(jù)。

3.依據(jù)客觀經(jīng)濟稅源制定收入目標(biāo)。宏觀上，從決定稅收收入的經(jīng)濟因素、稅收政策因素、征管能力因素和征稅環(huán)境因素“四大因素”出發(fā)，結(jié)合GDP、固定資產(chǎn)投資、重大新開工項目、居民收入和金融機構(gòu)存貸款余額等統(tǒng)計指標(biāo)以及歷年稅收收入情況；中觀上，從稅種、行業(yè)、地區(qū)等維度，結(jié)合第二、三產(chǎn)業(yè)增加值、規(guī)模企業(yè)利潤情況等指標(biāo)；微觀上，從企業(yè)生產(chǎn)能力、動力消耗、銷售收入、成本費用、利潤情況等信息，運用線性回歸、時間序列回歸等統(tǒng)計模型，大體匡算稅收收入規(guī)模、測算分稅種(行業(yè))稅收收入總量、預(yù)測重點企業(yè)稅收情況。

（二）變靜態(tài)管理為動態(tài)管理，根據(jù)稅源變化情況及時調(diào)整和調(diào)度收入

1.樹立動態(tài)信息觀。用發(fā)展的觀點、聯(lián)系的觀點看數(shù)據(jù)、用數(shù)據(jù)。

2.“兩上兩下”分解目標(biāo)任務(wù)。在年度收入目標(biāo)的編制落實上，建議采取“兩下兩上”的科學(xué)方法。首先，在提前進行稅源調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，根據(jù)上級部門確定的年度收入目標(biāo)進行預(yù)分解下達。各下級單位根據(jù)本轄區(qū)經(jīng)濟稅源發(fā)展情況，結(jié)合地方政府對組織收入工作的相關(guān)要求，向上提出目標(biāo)調(diào)整建議。上級單位再根據(jù)各單位反饋情況，在對年度稅收目標(biāo)進行全面統(tǒng)籌調(diào)整的基礎(chǔ)上，進行第二次分解下達，各下級單位根據(jù)調(diào)整后的目標(biāo)，再次進行確認(rèn)反饋。

3.“時點把控”處理好收入節(jié)奏。重點把好元月份“開門紅”，六月份“雙過半”，三季度“旺征動員”促征收，四季度“收官之戰(zhàn)”保目標(biāo)。

4.“嚴(yán)密調(diào)度”把握好收入大局。一是嚴(yán)格執(zhí)行稅源戶屬地管理原則，嚴(yán)禁私自轉(zhuǎn)移稅源、異地入庫、稅款劃轉(zhuǎn)等行為，加強組織收入紀(jì)律督查，防范稅收風(fēng)險。二是四季度進行年度稅源稅收情況的全面預(yù)測分析。對于收入缺口較大、完不成年度目標(biāo)的單位，實事求是地予以調(diào)整；對于稅源形勢較好的單位，督促應(yīng)收盡收，盡量彌補短收地區(qū)的缺口，做到全系統(tǒng)動態(tài)平衡。

5.重點關(guān)注骨干稅源。對于特大重點稅源企業(yè)，由省局直接指揮協(xié)調(diào)，合理安排進度，科學(xué)組織入庫，作為確保收入目標(biāo)的“壓艙石”。

（三）變單一考核為質(zhì)量管理，重點關(guān)注收入質(zhì)量的考評

既考核總量、又考核結(jié)構(gòu)；既考核增長幅度、又考核努力程度；既考核任務(wù)完成、又考核政策落實。綜合構(gòu)建“反映已控稅收收入庫情況的指標(biāo)”、“反映理論稅收收入入庫情況的指標(biāo)”、“反映風(fēng)險控制能力的指標(biāo)”、“反映稅源增長潛力的指標(biāo)”四類指標(biāo)體系，并細化考核指標(biāo)，客觀準(zhǔn)確考核稅收收入質(zhì)量，提高組織收入執(zhí)行力。建立涵蓋稅收征收率、收入完成程度、收入增長率、收入均衡性、宏觀稅負(fù)、稅收與GDP的增長彈性、欠稅占稅收收入的比重、欠稅占稅收潛力的比重、產(chǎn)業(yè)稅負(fù)與產(chǎn)業(yè)政策的一致性等一系列指標(biāo)的綜合考核辦法，科學(xué)客觀評價稅收收入質(zhì)量。運用線性和非線性模型，合理設(shè)置經(jīng)濟因素、稅收政策因素、征管能力因素和征稅環(huán)境因素權(quán)重，測算稅收征管努力程度。

（四）變數(shù)據(jù)報告為稅收分析報告，充分發(fā)揮“晴雨表”作用

1.將稅收分析機制落到實處。做好各級稅務(wù)機關(guān)“四類分析”。稅收形勢分析由收入規(guī)劃核算部門負(fù)責(zé)，從宏觀上把握面的情況，包括總結(jié)特點、原因分析、查找問題、預(yù)測走勢、工作建議等；其他各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)配合牽頭部門，繼續(xù)在中觀和微觀層次上開展分析，從深層次的角度解釋稅收增長的原因。稅收風(fēng)險分析由征管科技部門聯(lián)合相關(guān)業(yè)務(wù)部門，利用所掌握的數(shù)據(jù)，結(jié)合自身工作特點，定期召開碰頭會，按照稅收分析——風(fēng)險查找——任務(wù)推送——工作落實——結(jié)果反饋——加強管理的閉環(huán)流程，扎實開展稅收風(fēng)險分析。政策效應(yīng)分析由政策法規(guī)和稅種管理等業(yè)務(wù)部門在政策出臺前從定性的角度分析改革對經(jīng)濟運行的影響，收入規(guī)劃核算部門從定量的角度對政策實施所帶來的稅收收入效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)進行分析。經(jīng)濟運行分析由收入規(guī)劃核算部門從稅收收入的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、地區(qū)、稅種、結(jié)構(gòu)等不同視角客觀反映宏觀經(jīng)濟運行狀況，揭示存在的問題，預(yù)測發(fā)展的趨勢。

2.實行任務(wù)清單制。將各類分析落實到課題、到時間、到人。確定重要項目，實行團隊攻關(guān)，為收入動態(tài)管理提供支撐。

3.暢通推送渠道。一是信息傳遞渠道。對落實稅收政策信息、重點稅源變化狀況、地區(qū)性經(jīng)濟政策變化信息進行統(tǒng)一的歸并整合利用。二是任務(wù)推送渠道。通過稅收風(fēng)險分析查找的風(fēng)險點，定期向下級機關(guān)推送到企業(yè)層面。三是共享協(xié)作渠道。在總局、省局開發(fā)共享平臺，開放權(quán)限，便于互相學(xué)習(xí)一些好的經(jīng)驗做法和優(yōu)秀報告，同時可以定期召開一些交流會和工作會，促進系統(tǒng)上下共同進步。四是監(jiān)督考核渠道。無論是上級推送的風(fēng)險任務(wù)，還是績效考核中提及的稅收分析報告的報送，都要對結(jié)果進行考核評價，并予以激勵和批評，促進稅收分析工作的有效開展。

（五）變情況通報為跟蹤督查，切實將責(zé)任追究落到實處

1.加強與地方黨委、政府溝通協(xié)調(diào)，緩解收入壓力，及時解決虛收、優(yōu)惠政策不落實等問題。

2.加強收入紀(jì)律監(jiān)督檢查。一是突出過程控制，著力提升稅收會計監(jiān)管水平，充分發(fā)揮稅收會計對稅收資金的反映與監(jiān)督職能。堅持以監(jiān)管稅收資金流為主線，深入開展稅收資金的日常監(jiān)控分析，防止和制止違規(guī)調(diào)庫、混庫以及滯壓、挪用、轉(zhuǎn)引稅款等不規(guī)范行為的發(fā)生。二是定期組織開展以執(zhí)行收入紀(jì)律為重點，涵蓋稅款征收、入庫、退庫、減免四個重點環(huán)節(jié)的稅收收入質(zhì)量檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違反組織收入原則的問題。

3.實施責(zé)任追究。建立健全組織收入紀(jì)律問責(zé)機制，對違反組織收入原則的行為堅決問責(zé)。

（責(zé)任編輯：燦亮）

中圖分類號：F812.423

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-1280(2016)01-0015-05

作者簡介：柳現(xiàn)青，男，湖北省國家稅務(wù)局副局長。