回應(yīng)性監(jiān)管：一種食品安全應(yīng)急管理新途徑

劉洋洋

（中共上海市委黨校公共管理教研部，上海200233）

回應(yīng)性監(jiān)管：一種食品安全應(yīng)急管理新途徑

劉洋洋

（中共上海市委黨校公共管理教研部，上海200233）

政府一直是食品安全應(yīng)急管理體系的核心，市場監(jiān)管改革背景下，政府必須探索更加有效率的食品安全監(jiān)管機制?；貞?yīng)性監(jiān)管理論的核心是建立政府與非政府的互動合作監(jiān)管新模式，發(fā)揮社會資本的力量。這種關(guān)系既包括政府對非政府組織監(jiān)管權(quán)的讓渡，也包括非政府組織的主動參與。完善政府與社會合作體制機制，從監(jiān)管權(quán)配置、監(jiān)管手段優(yōu)化、企業(yè)自我監(jiān)管、強化第三方監(jiān)管等，進(jìn)一步加強食品安全應(yīng)急管理能力建設(shè)，全面推進(jìn)食品安全應(yīng)急管理體系構(gòu)建。

食品安全；應(yīng)急管理；回應(yīng)性監(jiān)管

一、引言

近年來，食品安全事件呈高發(fā)態(tài)勢，重大食品安全事故頻出，食品安全應(yīng)急管理工作也被推上風(fēng)口浪尖。江西大批病死豬，再加工后流入七??；毒豆芽、毒腐竹、毒粉條、食品非法添加，層出不窮；福喜過期肉事件，非法使用過期變質(zhì)肉類原料；垃圾皮料制成食用明膠；大米鎘超標(biāo)；“僵尸肉”事件等等。各種食品安全門事件不斷考驗消費者承受力。國內(nèi)產(chǎn)品質(zhì)量深陷信任危機，與之相伴的是作為承擔(dān)市場監(jiān)管職能的政府部門如何作為的問題。

按監(jiān)管領(lǐng)域和內(nèi)容的不同，可以將市場監(jiān)管劃分為經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管兩大類。經(jīng)濟性監(jiān)管是指在自然壟斷或信息不對稱領(lǐng)域，為實現(xiàn)資源配置的高效率和確保市場公平競爭，市場監(jiān)管部門依照法律法規(guī)，依靠行政許可等手段對企業(yè)的市場行為（包括進(jìn)入和退出、議價定價、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量等）進(jìn)行干預(yù)，監(jiān)管行為的經(jīng)濟屬性決定其監(jiān)管的性質(zhì)。而社會性監(jiān)管，俗稱“S.H.E”，即關(guān)于“健康（Health）、安全（Safty）和環(huán)境（Envoriment）”方面的監(jiān)管。社會性監(jiān)管更多是從社會福利角度出發(fā)，關(guān)注食品藥品安全、生產(chǎn)生活安全、環(huán)境保護(hù)等，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會公平正義為目標(biāo)。從發(fā)達(dá)國家的市場監(jiān)管來看，大多都重視經(jīng)濟性監(jiān)管，并逐步加強了社會性監(jiān)管。食品安全作為與公民生活最直接相關(guān)，也是最前線的監(jiān)管領(lǐng)域，一直是監(jiān)管的重中之重。

市場監(jiān)管更多表現(xiàn)為政府監(jiān)管。“理論和實務(wù)界普遍被片面的‘政府監(jiān)管’范式所禁錮，因為監(jiān)管比其他領(lǐng)域更需要政府強制力，所以把政府視為監(jiān)管的唯一主體順理成章”。［1］隨著新公共管理運動、治理理論等的發(fā)展，“政府-社會”的二元結(jié)構(gòu)逐漸過渡到“政府-社會-公民”的三元結(jié)構(gòu)以至更多主體的多元結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)市場監(jiān)管情景下僅僅依賴政府這一唯一的監(jiān)管主體，越發(fā)不適應(yīng)現(xiàn)代市場規(guī)模持續(xù)擴大和結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜的趨勢。由于其自身的監(jiān)管理念的落后、監(jiān)管手段的單一，導(dǎo)致其在監(jiān)管的應(yīng)急管理體系建設(shè)方面相關(guān)領(lǐng)域面臨著新課題。

食品安全首當(dāng)其沖。食品安全應(yīng)急管理涉及食品安全事件的預(yù)防、預(yù)測、預(yù)警、指揮、協(xié)調(diào)、處置、救援、恢復(fù)、評估等諸多環(huán)節(jié)，其管理水平己成為考驗各級政府執(zhí)政能力、影響政府公信力的重大挑戰(zhàn)。［2］食品安全隱患的觸角伸向社會每一個角落，貫穿生產(chǎn)、流通、消費全過程，隱蔽性、突發(fā)性和危害性都很高，遇到突發(fā)食品安全應(yīng)急管理事件，政府監(jiān)管部門總是疲于應(yīng)對，監(jiān)管資源和力量經(jīng)常也是捉襟見肘。因此，尋找先進(jìn)的理論支持，探索食品安全應(yīng)急管理新體系，已經(jīng)是應(yīng)對市場監(jiān)管尤其是食品安全監(jiān)管挑戰(zhàn)的當(dāng)務(wù)之急?；貞?yīng)性監(jiān)管理論是一種不二選擇，其核心是建立政府與非政府的合作監(jiān)管新模式，發(fā)揮社會資本的力量。完善政府與社會合作體制機制，進(jìn)一步加強公共安全治理能力建設(shè)，全面推進(jìn)食品安全應(yīng)急管理體系構(gòu)建。

二、運用回應(yīng)性監(jiān)管理論解釋食品安全應(yīng)急管理創(chuàng)新的合理性

回應(yīng)性監(jiān)管理論（Responsive Regulation）是國際上在市場監(jiān)管領(lǐng)域頗有影響力的前沿理論。最早是由美國學(xué)者伊恩.艾爾斯（Ian Ayres）和澳大利亞學(xué)者約翰.布雷斯特維（John Braithwaite）在1992年出版的《回應(yīng)性監(jiān)管：超越放松監(jiān)管的爭論》一書中提出，并且構(gòu)筑了“強制手段金字塔”和“監(jiān)管策略金字塔”模型。前者主要描述對強制手段應(yīng)用的層次和階段，后者主要強調(diào)對非政府組織下放監(jiān)管權(quán)的程度。之后一些學(xué)者從各種角度對回應(yīng)性監(jiān)管的初始理論進(jìn)行了深化和衍生，豐富和創(chuàng)新了該理論。甘寧漢姆（Gunningham）和格拉博斯基（Grabosky）提出“聰明監(jiān)管（Smart Regulation）”即將政府監(jiān)管、企業(yè)自我監(jiān)管以及第三方監(jiān)管整合形成三面金字塔［3］，從各個方面對監(jiān)管強度進(jìn)行調(diào)節(jié)。德拉霍斯（Drahos）和布雷斯維特提出“結(jié)點治理”（nodal governance），［4］該理論強調(diào)某類組織如果具有聯(lián)結(jié)其他組織的能力，就可以成為這一網(wǎng)絡(luò)治理體系中的一個結(jié)點，進(jìn)而發(fā)展出“網(wǎng)絡(luò)治理金字塔”模型?，F(xiàn)實中政府一直擔(dān)當(dāng)這一角色，隨著時代的的發(fā)展，像由政府、企業(yè)和工會三方組成的委員會就是“新結(jié)點”的體現(xiàn)。甘寧漢姆和約翰斯通（Jonstone）提出“后設(shè)監(jiān)管”（meta-regulation），該理論強調(diào)發(fā)揮企業(yè)的作用，鼓勵企業(yè)通過建立內(nèi)部管理體系、風(fēng)險管理制度來實現(xiàn)自我監(jiān)管，同時，政府根據(jù)企業(yè)是否具有自我管理體系進(jìn)行分級監(jiān)管，即對擁有自我管理系統(tǒng)的企業(yè)減少直接監(jiān)管，轉(zhuǎn)而對其內(nèi)部管理體系進(jìn)行監(jiān)管；對于未建立自我監(jiān)管體系的企業(yè)繼續(xù)實行傳統(tǒng)的以政府為主體的監(jiān)管?；貞?yīng)性監(jiān)管理論的創(chuàng)始人布雷斯維特也繼續(xù)對該理論進(jìn)行深化，由于意識到初始理論過于強調(diào)處罰等負(fù)面手段，進(jìn)而提出“基于優(yōu)勢監(jiān)管的理論”（strengthbased regulation），即強調(diào)對企業(yè)進(jìn)行正面的鼓勵和支持。隨之提出構(gòu)筑“支持性金字塔”（pyramid of support）以彌補“強制性金字塔”（pyramid of sanction）的不足。布雷斯維特有意將回應(yīng)性監(jiān)管理論發(fā)展為一種民主治理理論，其核心思想是要實現(xiàn)非壓制性的自由，也就說任何社會群體，即使是違法者，都應(yīng)該得到陳述意見和抗辯的機會，這樣不但可以培養(yǎng)社會個體的主體意識，還能增強政府處罰的合法性，進(jìn)而提高守法的自愿程度。［1］

總而言之，回應(yīng)性監(jiān)管理論經(jīng)過這些學(xué)者的演繹發(fā)展，逐步從一個一元、單向的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?、多向的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，其獨創(chuàng)之處在于建立政府與非政府之間的合作型監(jiān)管模式。政府自我的重新定位是其中的應(yīng)有之義，要從市場秩序的制定者、規(guī)制者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管結(jié)構(gòu)的重塑者。通過制度的建構(gòu)給予非政府組織信任與激勵，并在兩者之間進(jìn)行實質(zhì)性的監(jiān)管權(quán)的分配，并且盡量發(fā)揮市場作用，鼓勵企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管，政府的作用是為其提供服務(wù)的同時也給予威懾。在組織形式上，政府應(yīng)該建立結(jié)點網(wǎng)絡(luò)治理的平臺，保證各種監(jiān)管主體地位，形成監(jiān)管合力。國內(nèi)對回應(yīng)性監(jiān)管理論介紹比較早，研究較深入的主要是楊炳霖等人，他們認(rèn)為“回應(yīng)性監(jiān)管理論因為以構(gòu)建政府與非政府主體合作型監(jiān)管模式為宗旨，更加重視政府之外其他主體的監(jiān)管作用，以及政府和其他非政府監(jiān)管之間互相構(gòu)建的關(guān)系，可以回答建設(shè)我國監(jiān)管治理體系的很多基本問題，比如誰是監(jiān)管治理主體，政府與非政府主體監(jiān)管權(quán)如何分配等”。［1］用他的話說就是在政府監(jiān)管強與弱中間尋找“第三條道路”，即政府監(jiān)管與非政府干預(yù)的混合模式。

總結(jié)回應(yīng)性監(jiān)管遵循的基本原則，即：

一是以“軟”為主，軟硬結(jié)合。即“胡蘿卜加大棒”模式。正如“強制手段金字塔”所體現(xiàn)的從低到高的手段策略：勸說-警告-民事處罰-刑事處罰-吊銷執(zhí)照，筆者認(rèn)為，這種分級分層的策略是政府理性的體現(xiàn)。以往政府對企業(yè)監(jiān)管所秉持的思想是“惡”，在監(jiān)管手段選擇上基本上是無所不用其極，但是，并不是所有的市場主體都有違法沖動，需要對其進(jìn)行區(qū)別對待。“軟”不是不作為，而是給予其信任激勵，當(dāng)然，一旦激勵被忽視或者濫用，金字塔最頂端的“硬”手段便會被激活。

二是以“客”為主，主客互助。政府一直是作為市場監(jiān)管第一大主體，而非政府組織包括企業(yè)自身在內(nèi)等作為市場監(jiān)管客體也需要進(jìn)行自我監(jiān)管和第三方監(jiān)督。政府給予企業(yè)監(jiān)管自主性，以提高其自律精神，同時賦予第三方監(jiān)管力量相關(guān)監(jiān)管權(quán)的認(rèn)可，這實質(zhì)就是分配監(jiān)管權(quán)。以市場主體為主要監(jiān)管力量，政府提供指導(dǎo)和補充支持。

三是以“內(nèi)”為主，內(nèi)外結(jié)合?；貞?yīng)性監(jiān)管理論的一大核心就是強調(diào)企業(yè)的主體作用和自我監(jiān)管意識。所謂“后設(shè)監(jiān)管”就是鼓勵企業(yè)通過建立內(nèi)部管理體系、風(fēng)險識別和管理制度等將風(fēng)險內(nèi)部化，既提高企業(yè)規(guī)范化水平，又分擔(dān)政府監(jiān)管壓力。

四是以正面鼓勵為主，以負(fù)面懲罰為輔。既然給予了企業(yè)自主性，相應(yīng)的就要給予其自主環(huán)境和制度空間。罰不可能解決一切問題，有可能還會加劇沖突。改變傳統(tǒng)監(jiān)管方式，給予其也鼓勵政策和激勵機制，如同“支持性金字塔”結(jié)構(gòu)一樣，從表揚到資助最高的獎勵等，人性化的主客關(guān)系一定會為監(jiān)管的有效性添加潤滑劑。

三、我國食品安全應(yīng)急管理形勢與問題分析

食品安全的兩大風(fēng)險即傳統(tǒng)的風(fēng)險危害和新型的社會風(fēng)險。食品安全健康風(fēng)險主要是動植物種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的風(fēng)險。食品安全社會風(fēng)險主要是與食品安全相關(guān)的社會輿情，老百姓、傳統(tǒng)媒體與新型媒體關(guān)注度高，對食品安全的零容忍度。相較而言，社會風(fēng)險自身具有放大效應(yīng)，風(fēng)險放大的社會后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對健康的直接傷害，通常引起企業(yè)信譽受損，產(chǎn)品銷量下降，進(jìn)而影響經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，政府的社會政治壓力增大，政府的管理成本提高，政府公信力下降。鑒于食品安全形勢的嚴(yán)峻，2015 年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議修訂的新《食品安全法》突出強調(diào)完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，更加突出預(yù)防為主，構(gòu)建食品安全社會共治等。社會共治應(yīng)該說是食品安全應(yīng)急管理體系構(gòu)建的重要手段，也是食品安全監(jiān)管走向成熟的標(biāo)志。目前，在社會共治機制的構(gòu)建中還存在一些問題，主要是以下方面：

（一）食品安全監(jiān)管權(quán)配置不合理

一是政府在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域缺乏合理的職能配置。監(jiān)管空白與多頭監(jiān)管并存，導(dǎo)致公共生活領(lǐng)域問題頻發(fā)。我國的食品安全監(jiān)管體制從計劃經(jīng)濟時期“以食品生產(chǎn)、經(jīng)營主管部門為主，衛(wèi)生部門為輔”的食品衛(wèi)生管理體制，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期“衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)，多部門共同負(fù)責(zé)”的混合管理體制，市場經(jīng)濟體制確立之后“多部門分工負(fù)責(zé)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的食品安全監(jiān)管體制。［5］經(jīng)改革轉(zhuǎn)變，但是衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門采取的分段監(jiān)管模式還是難以消除食品安全監(jiān)管職能的分化和監(jiān)管權(quán)的異化，很多是因為監(jiān)管體制不合理而導(dǎo)致食品安全事故頻發(fā)。

二是社會力量參與食品安全監(jiān)管存在體制性和制度性缺陷。全能型政府、監(jiān)管型政府的自然邏輯是政府主導(dǎo)一切，包括監(jiān)管權(quán)的分配、監(jiān)管規(guī)則的制定、監(jiān)管內(nèi)容的設(shè)置以及監(jiān)管手段的應(yīng)用等。但是服務(wù)型政府、有限政府的應(yīng)有之義是監(jiān)管權(quán)的分化和監(jiān)管的社會化，即賦予社會力量參與監(jiān)管的資格和制度支持。當(dāng)下來看，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、廣大消費者等參與監(jiān)管身份低、渠道少、影響弱，在發(fā)揮社會監(jiān)管效能方面仍待政策支持。

（二）監(jiān)管手段的采取和應(yīng)用科學(xué)性不足

首先，在食品安全監(jiān)管手段選擇和采用上具有理論依據(jù)不足、監(jiān)管手段單一、懲戒性導(dǎo)向等鮮明特點。以《食品安全法》為例，作為食品安全監(jiān)管的上位法，也只是原則性地規(guī)定一些食品安全監(jiān)管的要求，具體落實到地方監(jiān)管部門，自由解釋權(quán)較大，自由裁量的空間就會被放大。監(jiān)管部門通常以查為主，舉報為輔的模式進(jìn)行監(jiān)管，采用警告、罰款、整改、吊銷執(zhí)照等強監(jiān)管手段，企業(yè)有時很難有申辯機會，更不必說進(jìn)行自我監(jiān)管。

其次，當(dāng)下監(jiān)管并未真正以企業(yè)為核心，未從企業(yè)各自不同的情況出發(fā)進(jìn)行有針對性的監(jiān)管。企業(yè)并非都是有違法動機的，“逐利性”不等于“無理性”，大多數(shù)企業(yè)是守法經(jīng)營的。在合理劃分企業(yè)信用等級和科學(xué)設(shè)置監(jiān)管層次以輔助監(jiān)管實踐方面，對于具有強烈守法意愿并且自身質(zhì)量監(jiān)管體系完備的企業(yè)以及具有違法沖動的企業(yè)，并沒有進(jìn)行科學(xué)合理的監(jiān)管等級的劃分以及相應(yīng)的執(zhí)法手段設(shè)置如檢查和抽查頻次等的變更。

（三）企業(yè)自我監(jiān)管體系有待完善

政府之所以在食品安全監(jiān)管方面飽受詬病，很大程度上也源于企業(yè)“第一責(zé)任人”的責(zé)任意識淡化，本該由企業(yè)承擔(dān)的第一責(zé)任，卻由政府為其買單?！笆称焚|(zhì)量是生產(chǎn)出來的，而不是監(jiān)管出來的，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的第一責(zé)任人”。［6］如何落實這一責(zé)任，核心主要是企業(yè)自身的誠信建設(shè)、產(chǎn)品質(zhì)量控制體系、制度建設(shè)以及如何與外部合作加強監(jiān)管等。監(jiān)管部門通常的“以批代管”、“以罰代管”的方式使得企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營時會計算機會成本與利潤收益比例，只要收益大于成本，很多企業(yè)是傾向于冒險的，這也是為什么制假售假“斬草難除根”的原因。筆者認(rèn)為，未來市場監(jiān)管的核心在企業(yè)自律。這種自律是需要制度環(huán)境的，一方面政府放松監(jiān)管，給予企業(yè)制度空間，另一方面企業(yè)要進(jìn)行自身觀念和內(nèi)部管理體系、風(fēng)險管理制度等建設(shè)。未來市場監(jiān)管體系的圖景應(yīng)該是以政府監(jiān)管為頂層設(shè)計和終極手段，其下是眾多企業(yè)自身監(jiān)管體系的完善。

（四）第三方監(jiān)管力量介入的不足

一是政府通過行政委托等形式購買公共服務(wù)機制還是不太健全，還是存在對市場不信任的心理。一些行業(yè)協(xié)會、審計、律師機構(gòu)等接近市場主體的組織在監(jiān)管上更具專業(yè)性和便利性，而且利于市場主體的自律意識培養(yǎng)和行業(yè)規(guī)范、市場秩序的維護(hù)。但是囿于體制上、政策上的空間過窄，市場監(jiān)管的自組織機構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會等還是“壯志難酬”。

二是其自身的能力和組織力量不足。第三方監(jiān)管力量的培育需要一定的社會文明積累，如志愿精神、服務(wù)精神、公民文化等，這是在社會組織發(fā)展初級階段的中國社會所匱乏的。同時，第三方力量自身能力不足也有待提高。很多社會組織是半官方機構(gòu)，行政色彩較濃厚，資金資源上依仗主管單位，獨立性較差，在人員配置上專業(yè)性不足，爭取參與社會活動的志愿性、主動性以及激勵性不足。

四、關(guān)于食品安全應(yīng)急管理的思考與對策

回應(yīng)性監(jiān)管理論為非政府組織參與食品安全監(jiān)管提供了理論上的可能性和經(jīng)驗上的可行性。筆者認(rèn)為，所謂回應(yīng)性，就是一種政府與非政府組織之間的互動關(guān)系。這種互動關(guān)系既包括政府對非政府組織的監(jiān)管權(quán)的讓渡，也包括非政府組織的主動參與。而且作為兩大主體的政府與企業(yè)的互動關(guān)系是回應(yīng)性理論的構(gòu)筑基礎(chǔ)。食品安全應(yīng)急管理是一個系統(tǒng)工程，多主體的參與既是監(jiān)管形勢的需要，也是社會文明塑造的過程。基于對當(dāng)前食品安全社會共治中存在的問題的研究，需要在以下方面進(jìn)行改革和重塑。

（一）增強政企、政社互信，合理分配監(jiān)管權(quán)

首先，需明確由于食品安全的公共性及其所帶來的負(fù)外部性，政府必定是食品安全社會共治的主導(dǎo)者，規(guī)范引導(dǎo)鼓勵其他主體參與社會共治。當(dāng)下最重要的是對監(jiān)管部門進(jìn)行整合，包括監(jiān)管權(quán)的重新配置。新《食品安全法》其中的亮點之一就是完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，組建新的食藥監(jiān)局，將原由工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)承擔(dān)的食品生產(chǎn)、流通、餐飲分段監(jiān)管，調(diào)整為食藥監(jiān)部門統(tǒng)一監(jiān)管。同時，可在特定區(qū)域設(shè)置食藥監(jiān)的派出機構(gòu)。監(jiān)管機構(gòu)的整合背后是監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，以合作為基礎(chǔ)提升監(jiān)管合力。

其次，企業(yè)是社會共治的首要主體，是食品安全的第一責(zé)任人，其他社會組織是外部監(jiān)管主體。直接賦予企業(yè)監(jiān)管權(quán)不合邏輯也不切實際，但是政府放松對企業(yè)的監(jiān)管，發(fā)揮企業(yè)自我監(jiān)管慣性，在某種程度上也是一種監(jiān)管權(quán)的讓渡。行業(yè)協(xié)會、第三方檢驗檢測機構(gòu)等社會中介組織等在監(jiān)管專業(yè)性上擁有巨大優(yōu)勢和潛力，政府可以通過服務(wù)外包等形式將部分監(jiān)管任務(wù)委托給社會組織，當(dāng)然，這中間政府還要做的是賦予其一定的代表性權(quán)威，增強其合法性和威懾性。

（二）提高監(jiān)管手段科學(xué)性，實施等級監(jiān)管

首先，監(jiān)管手段科學(xué)性的首要前提是于法有據(jù)，且法各有別。一是對政府監(jiān)管部門立法，規(guī)范其執(zhí)法方式，明確執(zhí)法責(zé)任，做到依法行政；二是對企業(yè)立法，強化企業(yè)自我監(jiān)督和相互監(jiān)督。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)自我檢測，在流通環(huán)節(jié)上下游企業(yè)建立監(jiān)督機制，以下控上，以下游企業(yè)的嚴(yán)檢促進(jìn)上游企業(yè)的自律。

其次，以企業(yè)自我監(jiān)管為基礎(chǔ)，劃分監(jiān)管等級。這里的監(jiān)管等級有兩層含義：一是對企業(yè)監(jiān)管力度的等級；二是對企業(yè)獎懲力度的等級?；貞?yīng)性監(jiān)管理論的理想狀態(tài)就是市場中的主體具有很強的守法自覺性。這就需要政府根據(jù)企業(yè)安全生產(chǎn)記錄、信用記錄等劃分監(jiān)管等級，對于記錄良好的企業(yè)適度放松監(jiān)管強度，對于記錄差的企業(yè)重點監(jiān)管。同樣的，在獎懲制度上，對于守法企業(yè)給予獎勵等“軟”激勵；對于違法企業(yè)給予“硬”懲罰，并且獎懲程度也進(jìn)行由低到高依次強化。

（三）創(chuàng)新企業(yè)自我監(jiān)管機制，發(fā)揮主動性

一是要強化企業(yè)“第一責(zé)任人”的意識。這既是企業(yè)思想的轉(zhuǎn)變，也是政府監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)變。“第一責(zé)任人”是壓力，也是動力，使企業(yè)在思想上繃緊安全之弦。

二是要強化企業(yè)內(nèi)外監(jiān)督管理體系。就內(nèi)部而言，企業(yè)要建立健全安全自查機制；對外而言，公司通過收集消費者的包括投訴、要求、詢問、贊揚等相關(guān)意見，通過公司妥善的內(nèi)部控制與外部應(yīng)對，可以從產(chǎn)品質(zhì)量保證、產(chǎn)品市場、法律、研發(fā)、銷售、制造等方面得到提升。

（四）培育和支持第三方參與監(jiān)管，減輕政府壓力

對比發(fā)達(dá)國家市場監(jiān)管機制來看，很大程度上的不同在于社會發(fā)育程度的不同。社會組織在國家治理體系中是極為重要的一部分。于我國而言，在第三方參與市場監(jiān)管方面主要涉及兩個方面的問題：一是社會共治體系究竟包括哪些主體。二是各類主體在食品安全共治的地位與作用。從社會共治涉及的主體來看，大概涉及政府及其食品安全監(jiān)管部門、生產(chǎn)經(jīng)營者、第三方認(rèn)證和檢測機構(gòu)、消費者、媒體、行業(yè)協(xié)會以及專家等七個方面的主體。［7］各類主體如前所述，并非擁有實質(zhì)執(zhí)法監(jiān)管權(quán)力，他們最重要的作用是以專業(yè)性強化監(jiān)管效能。一方面，政府可以在前置審批階段進(jìn)行適度放權(quán)給有資質(zhì)的評估機構(gòu)、檢驗檢測機構(gòu)等，將食品企業(yè)準(zhǔn)入許可驗證、事中生產(chǎn)檢查抽查等交由獨立的第三方機構(gòu)操作，政府只需對這些“監(jiān)理性”機構(gòu)進(jìn)行適度監(jiān)督即可。另一方面，作為第三方獨立檢驗檢測、評估等機構(gòu)，要逐步脫離政府牽制，吸引專業(yè)型人才，逐步實現(xiàn)食品安全檢測、評估的社會化和市場化。

［1］楊炳霖.監(jiān)管治理體系建設(shè)理論范式與實施路徑研究——回應(yīng)性監(jiān)管理論的啟示［J］.中國行政管理，2014（6）：47-50.

［2］代文彬，慕靜，王偉.基于制度變遷理論的重大食品安全應(yīng)急管理創(chuàng)新初探［A］.科學(xué)發(fā)展·惠及民生——天津市社會科學(xué)界第八屆學(xué)術(shù)年會優(yōu)秀論文集［C］.天津?qū)W術(shù)文庫，2012：1159.

［3］N. Guuningha，P.N. Grabosky. Smart Regulation：Designing Environmental Policy［J］.Oxford：Clarendon，1998：19-98.

［4］P. Drahos. Intellectual Property and Pharmaceutical Markets：A Nodal governance Approach［J］. Temple Law Review，2004（77）：401-424.

［5］馬英娟.獨立、合作與可問責(zé)——探尋中國食品安全監(jiān)管體制改革之路［J］.河北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015（1）：38.

［6］韓元，袁晗.食品安全是管出來的嗎［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/c_11690 2351.htm，2013-08-12.

［7］鄧剛宏.構(gòu)建食品安全社會共治模式的法治邏輯與路徑［J］.南京社會科學(xué)，2015（2）：99.

C939

A

2095-7238（2016）02-0084-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.02.017

2015-08-10

邵西梅