IMF對跨境資本流動監(jiān)管的法律研究

李勛

（深圳大學(xué)，廣東深圳518060）

自20世紀90年代，特別是自從2008年全球經(jīng)濟與金融危機以來，國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，簡稱IMF）不斷強化了其正在形成的國際金融監(jiān)管框架中的職能。該職能在法律著述中一般被低估和曲解。起初，IMF并未將其職能解釋為廣泛參與成員國的金融監(jiān)管。但是20世紀90年代的金融危機清楚地表明，各國國內(nèi)和國際金融系統(tǒng)的穩(wěn)定對于貨幣與經(jīng)濟的穩(wěn)定具有不可或缺的意義。因此，促進金融穩(wěn)定已成為IMF監(jiān)管的核心目標(biāo)。反過來，對金融穩(wěn)定的日益關(guān)注又促進了IMF影響其成員國監(jiān)管跨境資本流動立法的能力的進步。IMF監(jiān)管全球跨境資本流動的努力有力闡明了該機構(gòu)在后危機時代的使命，及其在國際金融監(jiān)管中的巨大潛力。

一、跨境資本流動監(jiān)管及其國際協(xié)調(diào)的必要性

（一）跨境資本流動監(jiān)管的必要性

跨境資本流動是國際金融系統(tǒng)的樞紐，在近幾十年，其已成為全球經(jīng)濟的重要組成部分。在發(fā)達國家及新興經(jīng)濟體國家，跨境資本流動的擴張與國內(nèi)規(guī)則的自由化一致，并且通常依據(jù)有關(guān)國際投資協(xié)定而產(chǎn)生。但是最近的全球金融危機清楚地表明，資本流動規(guī)模增加，潛在的陷阱也隨之而來。重大資本流動會導(dǎo)致資產(chǎn)估值泡沫產(chǎn)生，同時，在面對資本流動逆轉(zhuǎn)時經(jīng)濟變得脆弱。資本外流會使資產(chǎn)價值和匯率下降，抽空外匯儲備。更麻煩的是，控制資本快速外流，會破壞國內(nèi)金融系統(tǒng)，惡化或?qū)е聡乐氐?、可能有溢出效?yīng)（spillover effect）的金融危機。目前一種共識正逐步形成，即需要同時在國際與國內(nèi)兩個層面對跨境資本流動審慎監(jiān)管?？缇迟Y本流動的有效監(jiān)管對全球金融穩(wěn)定具有核心意義。

金融危機爆發(fā)的這幾十年里，國內(nèi)及國際立法者通過限制或消除對資本流動的控制，逐步放松對跨境資本流動的監(jiān)管。直到現(xiàn)代，跨境資本流動限制普遍存在，其在二戰(zhàn)后被納入國際金融體制。自由化趨勢始于上個世紀六十年代，反映出對流動資本的潛在效益及效果的樂觀。消除跨境資本流動的障礙，理論上可以促進金融資源的有效分配及金融風(fēng)險的國際風(fēng)險的防范。外資可以促進東道國的經(jīng)濟發(fā)展，國際投資者的參與可以促進東道國金融市場的發(fā)展。［1］它也可能減少腐敗和任人唯親的機會。

雖然資本流入具有一定優(yōu)點，其潛在成本與危害卻是顯而易見的。通過增加信貸的可用性，資本流動可刺激信貸繁榮和資本泡沫，導(dǎo)致匯率增值。匯率上升會破壞貿(mào)易系統(tǒng)的競爭力，從而危及出口和經(jīng)濟增長。更為戲劇性地是，繁榮和泡沫會打擊成員國監(jiān)管金融系統(tǒng)的能力。近些年，在許多經(jīng)歷過嚴重金融危機的國家，東道國審慎監(jiān)管并不能應(yīng)對資本流入增長帶來的挑戰(zhàn)。資本流入，特別是那些短期債券，會加大金融部門的脆弱性。近幾十年來，大部分金融、銀行與債務(wù)危機都緊跟信貸繁榮時期，這些信貸繁榮是由外部投資和資本所引發(fā)的。上世紀90年代末的亞洲金融危機戲劇性地遵循這個模式，其證明這是學(xué)者們與政策制定者們有關(guān)資本流動觀點的一個轉(zhuǎn)折點。在最近的全球金融危機中，危機前資本流入暴增的新興經(jīng)濟體蒙受了更大的輸出損失。對資本流入有更多限制的，特別是對債務(wù)責(zé)任有更多規(guī)定的國家，則情況好很多。因此，學(xué)者們與政策制定者們達成了一種新共識，有效的資本流動自由化具有市場發(fā)展與制度性前提條件，與此同時，則存在一種懷疑，即全面自由化是一個普遍合適的目標(biāo)。

危機也警示人們對資本外流影響金融穩(wěn)定應(yīng)給予充分關(guān)注。快速的資本外流會嚴重惡化金融和經(jīng)濟狀況，阻礙危機的解決。其將導(dǎo)致或加劇貨幣貶值，儲備耗盡，信貸凍結(jié)，并且可以迅速沖擊實體經(jīng)濟。近來的危機也顯示，跨境資本流動可以放大國內(nèi)金融危機的外部效應(yīng)，威脅全球穩(wěn)定，成為傳遞全球動蕩的主要渠道。

（二）跨境資本流動監(jiān)管國際協(xié)調(diào)的必要性

監(jiān)管全球資本流動的任務(wù)異常艱巨。歷史上，各成員國已經(jīng)廣泛利用各種措施影響外國投資者和本國居民的跨境投資能力與方向。其中，包括直接限制金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、對跨境金融交易和資本輸出征稅、限制外匯的境內(nèi)使用、限制非居民使用當(dāng)?shù)刎泿?、設(shè)置國內(nèi)銀行存款要求、限制取款，以及對跨境交易實施不同的外匯制度等。一些國家在現(xiàn)代一直采取控制措施，有效地避免了受國際金融體制的不利影響。一些國家則實施自由化政策，同時，在特殊情形時采取一些控制。對于后者，這方面的案例很多，如在20世紀90年代早期，智利控制資本流入、馬來西亞則控制資本外流，以及在最近危機中愛爾蘭對資本危機嚴厲控制。近來，很多國家已采取措施限制資本流入，應(yīng)對大經(jīng)濟體國家的擴張性后危機政策。學(xué)者與政策制定者們繼續(xù)對這些措施的功效持懷疑態(tài)度。而且，人們還擔(dān)心有些國家可能采取措施限制其貨幣增值，為國內(nèi)出口商獲得競爭優(yōu)勢。這些影響資本運動的相關(guān)措施給監(jiān)管資本流動增加了難度，并且其并不限于對跨境金融交易的直接監(jiān)管。其采取廣泛的政策影響全球投資模式與全球流動性分配，特別是國內(nèi)金融與外匯政策。用于管理資本流入或流出經(jīng)濟體的國內(nèi)政策的外部效應(yīng)往往出乎意料。引起資本外流的措施一般會導(dǎo)致資本流向他處，反之亦然。它們也會間接影響情況相似的國家，造成市場參與者擔(dān)憂，其他一些國家也會采取類似政策。因而，跨境資本流動的監(jiān)管要求對大量的成員國國內(nèi)立法進行國際、多邊協(xié)調(diào)，即使其中有些國內(nèi)立法僅僅對資本流動有間接影響。

近來的危機也顯示，許多資本流入與流出經(jīng)濟體的決定因素是外部性的。很明顯，跨境資本流動本質(zhì)上具有國際性，任何跨越某一邊境的資本運動都至少包括兩個國家。作為對迅速變化的經(jīng)濟與監(jiān)管環(huán)境的回應(yīng)，各國國內(nèi)金融制度的聯(lián)系增強，使得全球資本在經(jīng)濟體之間的移動變得更便捷。影響一國資本流入和流出的環(huán)境與政策可以直接迅速影響到其他國家的資本移動。比如，具有重大影響的經(jīng)濟體的貨幣政策能夠影響全球信貸供應(yīng)；它也會影響資本流動的方向，對全球流動性有效地再分配。美國及其他國家的刺激性貨幣政策已經(jīng)為海外再投資提供了低廉的信貸環(huán)境，導(dǎo)致資本大量流入新興市場經(jīng)濟國家，潛在影響金融穩(wěn)定。這些外部性效應(yīng)會引起或惡化全球流動性的分配不當(dāng)，或者摧毀全球穩(wěn)定，特別是風(fēng)險轉(zhuǎn)移到管理資本流動能力相對有限的經(jīng)濟體。

監(jiān)管資本流動的國內(nèi)立法也可能會影響各種國際投資決定。［2］通過匯率等政策也會對其他國家產(chǎn)生更廣泛的金融和經(jīng)濟影響。例如，它們可以用有限匯率貶值，讓國內(nèi)出口部門獲益。這一點尤為重要，特別是在人們?nèi)找鎿?dān)憂一些新興市場經(jīng)濟可能正企圖控制其匯率，違反其條約義務(wù)的背景下。

有些情形下，控制資本流動的立法可能產(chǎn)生傳染性效應(yīng)。如果一個國家在金融危機時或接近金融危機時對資本流出進行限制，同等發(fā)展程度國家的投資者可能會開始擔(dān)心，第二個國家會產(chǎn)取相似限制，并隨之做出回應(yīng)，把資本從第二國轉(zhuǎn)移，可能引發(fā)或惡化那里的金融危機。

總之，伴隨著近來的全球金融危機，各成員國達成共識，必須對跨境資本流動進行監(jiān)管協(xié)調(diào)。各國政府不僅日益需要完備本國的立法，以審慎的方法實現(xiàn)資本賬戶自由化，保證監(jiān)管彈性，維護金融和經(jīng)濟的穩(wěn)定。更為重要的是，管理一個國家或地區(qū)的資本流動往往可能需要與其他國家或地區(qū)的監(jiān)管進行協(xié)調(diào)與合作。正是由于這種有益的國際協(xié)調(diào)與合作的缺失導(dǎo)致了近來的全球金融動蕩。

二、IMF對跨境資本流動監(jiān)管的法律依據(jù)

當(dāng)前，對于監(jiān)管與協(xié)調(diào)管理流動資本的國內(nèi)立法，沒有系統(tǒng)全面的多邊框架。相反，如后文將要述及，那些國內(nèi)政策受一系列雙邊、地區(qū)和多邊貿(mào)易與投資協(xié)定的約束，而這些協(xié)定存在很大差異與矛盾。那些協(xié)定大多只是附帶的或者偶爾涉及跨境資本流動。在此背景下，IMF日益強化其對成員國管理資本流動的監(jiān)管，影響這些流動的多邊性決定因素。

（一）IMF的權(quán)限范圍

1.IMF的一般權(quán)限

二戰(zhàn)后IMF創(chuàng)立，目的在于解決貨幣匯率不穩(wěn)定問題。［3］與世界銀行和GATT一樣，IMF成為國際經(jīng)濟法律框架的支柱之一。根據(jù)《IMF協(xié)定》的規(guī)定，基金設(shè)立的目的在于促進成員國經(jīng)濟穩(wěn)定增長及國際貿(mào)易的擴大，以及促進貨幣合作與匯率穩(wěn)定。

IMF設(shè)立之初，協(xié)定規(guī)定成員國有義務(wù)維持穩(wěn)定的匯率體制。在20世紀70年代，基金組織體制崩潰，基金條款被修改，以廣泛要求其成員國與基金及其他成員國合作，保障有序的外匯安排，促進匯率制度的穩(wěn)定?，F(xiàn)在基金組織的每個成員國承諾，除了其他義務(wù)外，第一，努力引導(dǎo)其經(jīng)濟和金融政策，以促進經(jīng)濟有序增長為目標(biāo)；第二，通過培育有秩序的根本性經(jīng)濟和金融環(huán)境，以及不易產(chǎn)生破壞后果的貨幣制度，尋求穩(wěn)定。

IMF的職責(zé)在于根據(jù)其與每個成員國達成的雙邊監(jiān)督協(xié)定，監(jiān)督審查每個成員國遵守協(xié)定的情況。一直以來，其主要通過年度磋商程序進行監(jiān)督。基金執(zhí)行董事會將一個穩(wěn)定的匯率制度解釋為系統(tǒng)性穩(wěn)定，并認為，系統(tǒng)性穩(wěn)定的最佳實現(xiàn)在于每個成員國采取措施實現(xiàn)各自的收付平衡與國內(nèi)穩(wěn)定。近幾十年來，特別是自最近的危機以來，IMF及其成員國已日益認識到金融穩(wěn)定是國內(nèi)及外部穩(wěn)定的必要組成部分。因而，對成員國遵守協(xié)定義務(wù)的情況進行監(jiān)管，已成為基金雙邊監(jiān)管的核心內(nèi)容。

根據(jù)協(xié)定第4條的規(guī)定，IMF也承擔(dān)了監(jiān)管國際金融制度，保證其有效運作的義務(wù)，該規(guī)定為其實施多邊監(jiān)管提供了管轄依據(jù)。然而，IMF監(jiān)督成員國遵守協(xié)定，顯著的目的在于消除對全球穩(wěn)定的威脅，全球穩(wěn)定不會源自成員國的國內(nèi)不穩(wěn)定，而是源于其成員國國內(nèi)政策的外部性或系統(tǒng)性效應(yīng)。IMF執(zhí)行董事會已明確表示，根據(jù)協(xié)定，成員國沒有確切義務(wù)避免這些政策。相反，IMF的多邊監(jiān)督范圍相當(dāng)有限，首先包括其定期的全球金融穩(wěn)定報告和全球經(jīng)濟展望報告。近來的全球經(jīng)濟與金融危機導(dǎo)致對基金組織產(chǎn)生了相當(dāng)多的評估，如為什么IMF幫助其成員國避免拖欠失敗，為什么危機不能阻止？這些評估的結(jié)果之一是，基金組織多邊監(jiān)督的范圍迅速擴大。2012年，IMF執(zhí)行董事會采納一個新的關(guān)于監(jiān)督的決議，該決議涉及彈性的多邊監(jiān)督，目標(biāo)在于與其正在進行的雙邊監(jiān)督緊密聯(lián)系。

在重新規(guī)定其監(jiān)督國際貨幣制度的權(quán)限時，IMF執(zhí)行董事會注意到該制度的失靈癥狀，包括多變的資本流動、外匯儲備的急增與匱乏，以及源于全球流動性過度與不足的失衡。其將匯率、貨幣、財政及金融部門政策，以及有關(guān)資本流動的政策，視為與其多邊監(jiān)督特別相關(guān)。IMF的多邊監(jiān)督也將聚焦全球經(jīng)濟趨勢，特別是源于個別成員國政策的潛在溢出效應(yīng)，其可能摧毀全球經(jīng)濟與金融穩(wěn)定。

2.IMF有關(guān)資本運動的監(jiān)管權(quán)限

盡管IMF有權(quán)監(jiān)督國際貨幣制度，要求成員國履行義務(wù)，促進國內(nèi)穩(wěn)定，基金組織對于成員國有關(guān)資本待遇的管轄范圍并不清晰。作為起點，根據(jù)國際公法，成員國對其貨幣事務(wù)的主權(quán)包括有權(quán)實施外匯限制和資本控制。根據(jù)協(xié)定，成員國在很大程度上放棄了一些貨幣主權(quán)，但同時，仍保留了大部分。

協(xié)定條款明確地大大限制了成員國干預(yù)經(jīng)常性支付。協(xié)定第8條規(guī)定，任何成員國，未獲得IMF同意，不得對經(jīng)常性國際交易的支付和轉(zhuǎn)移采取限制。但是，第6條給成員國留下了更大的權(quán)力空間，明確允許成員國實施必要措施，監(jiān)管跨境資本運動。

盡管對經(jīng)常性支付與資本流動的待遇存在普遍的不對稱性，這些條款的確在某種程度上有效限制了成員國監(jiān)管資本流動的能力。譬如，根據(jù)協(xié)定第8條對經(jīng)常性支付限制的禁止包括投資收入的支付或轉(zhuǎn)移。因此，結(jié)合起來看，第8條與第6條禁止對流出的資本采取限制，這些資本代表了投資收益的利潤，即經(jīng)常性支付，但是不排除對回流資本進行限制。也禁止成員國使用基金資源，適應(yīng)大量的或充足的資本流出，因此基金可以要求成員國對資本運動實行監(jiān)管，以防止使用條款“如果一個成員國從基金得到支持”。［4］最后，協(xié)定禁止成員國利用資本控制作為操縱匯率獲取競爭性優(yōu)勢的工具。

顯然，IMF已經(jīng)確定，成員國在協(xié)定下促進建立一個穩(wěn)定匯率制度的義務(wù)與各國資本運動的制度密切相關(guān)。換言之，IMF在這些制度方面具有管轄權(quán)，如果這些政策影響到成員國國內(nèi)或國際穩(wěn)定，IMF有權(quán)與其成員針對其多邊監(jiān)督過程中有關(guān)資本賬戶政策進行磋商。

毫無疑問，這些條款設(shè)計的目的在于對IMF管轄成員國有關(guān)資本運動政策進行重要限制。有鑒于此，上世紀90年代基金的工作人員試圖修改條款，以明確擴大IMF監(jiān)管資本流動的管轄權(quán)，但是以失敗告終。當(dāng)時考慮中的修改將對成員國普遍強制，要求其資本賬戶交易自由化。該修改試圖授權(quán)強制成員國履行義務(wù)。

（二）IMF監(jiān)管資本流動的方法

1.金融危機前

IMF保留成員國實施必要措施以監(jiān)管跨境資本流動的權(quán)利，反映基金這樣一種態(tài)度，即這些控制在某些情形下是有益的。但是，在上世紀70年代《IMF協(xié)定》修訂到上世紀90年代末這些年里，IMF日益接受并幫助推廣一種共識，即資本流動的自由化是促進經(jīng)濟增長和發(fā)展的關(guān)鍵因素。在這個時期，IMF一般鼓勵成員國消除現(xiàn)有對資本流動的限制，不主張運用資本控制解決金融與經(jīng)濟不穩(wěn)定的問題。［5］在這段時期末，IMF才開始致力于修改協(xié)定條款，擴大其對資本流動的管轄權(quán)。

然而，在上世紀90年代金融危機時期，資本流動影響金融穩(wěn)定的趨勢日益明顯時，IMF對資本流動賬戶自由化越來越警惕。在此期間，IMF提出新的方案，即支持與其他制度改革合作的資本自由化，特別是金融系統(tǒng)的監(jiān)管改革與完善。偶爾，IMF同意成員國使用控制措施，以獲得IMF的金融支持。在2005年，IMF獨立評估辦公室發(fā)布了一個其在1994年至2004年資本賬戶自由化與資本流動方法的重要工作報告。該報告確認了IMF的立場轉(zhuǎn)變，即上世紀90年代危機以后，采取更謹慎的方法實現(xiàn)自由化。報告也表明，IMF的工作人員隨著時間的推移，越來越愿意幫助成員國進行資本控制，雖然它只是一個暫時的，退而求其次的工具。但是，令人擔(dān)憂的是，該報告中IMF有關(guān)資本賬戶政策與資本流動的綜合方法是臨時的，并且有時是不統(tǒng)一的，其呼吁對基金方法在制度層面進行分類。［6］

IMF執(zhí)行董事會2007年的一個決議大體上對IMF雙邊監(jiān)督的方法重新作了闡述和分類，更加關(guān)注資本流動。2007年決議指出，IMF對成員國制度的監(jiān)督將一直包括對成員國收支平衡發(fā)展的評估，包括資本流動的規(guī)模和可持續(xù)性。［7］該決議認為，影響收支平衡的資本管理政策是需要通過復(fù)審，并且可能表明需要和某成員國討論的發(fā)展。雖然2007年闡述的監(jiān)管框架，在始于2007年全球金融危機的背景下，黯然失色，后來迅速取代它的綜合監(jiān)測決議也明確地以資本流動為核心內(nèi)容。

2.金融危機后

近來的全球危機對IMF而言在很多方面是一個轉(zhuǎn)折點，尤為突出的是上述有關(guān)IMF的多邊監(jiān)管指令。危機凸顯資本流動既是國內(nèi)又是國際的系統(tǒng)性不穩(wěn)定的潛在來源之一，這也直接導(dǎo)致IMF有關(guān)資本流動監(jiān)管立場的重大轉(zhuǎn)變。而且，危機也凸顯管理和協(xié)調(diào)跨國資本移動的國內(nèi)政策的全面的國際性、多邊框架的嚴重匱乏。IMF的那些G20成員國及有關(guān)評論人士鼓勵其在解決資本移動方面發(fā)揮更集中有效的監(jiān)管作用。［8］

在某種程度上，近來IMF監(jiān)管立場的轉(zhuǎn)變具有臨時性，是回應(yīng)全球金融危機的產(chǎn)物，旨在幫助恢復(fù)和維持穩(wěn)定。誠如危機所示，IMF在其雙邊和多邊監(jiān)管成員國制度時，進一步強化對資本流動的關(guān)注。可能最為突出的是，在愛爾蘭、中歐、東歐和塞浦路斯的IMF項目包括對外流資本的控制。危機后，IMF也支持對一些新興經(jīng)濟體的資本流入采取控制措施。

在這段時期，IMF的工作人員起草了一系列有關(guān)資本流動的工作報告，使基金對于有關(guān)資本流動自由化和資本外流管理的政策建議具有最新的、可操作的框架，強化了謹慎的、綜合的影響資本流入的自由化政策的需要，全面體現(xiàn)這樣一種立場，即資本流動監(jiān)管制度是遏制危機的關(guān)鍵工具，不會損壞整個金融自由化過程。

IMF加強跨境資本流動監(jiān)管努力的最大體現(xiàn)在于，其執(zhí)行董事會采納闡明了一種新的制度性觀點。并不令人意外的是，它吸納和發(fā)展了IMF的綜合性自由化方法。該方法將特定的制度性發(fā)展與特定類型的資本流動緊密聯(lián)系，并提出了一系列針對各種資本流動自由化的措施。如果成員國已經(jīng)取得某種水準(zhǔn)的金融與制度發(fā)展，并且具有完善的財政、貨幣與匯率政策，其更可能從資本流動自由化中獲益。同樣，如果成員國發(fā)展落后，特別是金融監(jiān)管不足，自由化的風(fēng)險則更大。尤其是，基金建議在對相關(guān)資本外流或其他長期流動或試圖發(fā)展資本市場之前，外國直接投資流入實現(xiàn)自由化。

IMF關(guān)于監(jiān)管資本流動的新制度性觀點最顯著的方面是，其無可爭辯地確認對資本流動進行監(jiān)管的需要，及其對資本流動監(jiān)管措施的廣泛規(guī)定，從一般的宏觀謹慎政策，如貨幣政策到對資本流出的嚴厲控制。在大多數(shù)情況下，IMF成員國應(yīng)當(dāng)依靠一般的謹慎措施，特別是貨幣、財政和匯率政策，監(jiān)管跨境資本流動，這些政策影響資本流動的規(guī)模和方向。

但是，IMF明確地意識到，有些時候成員國需要借助嚴厲制度監(jiān)管資本流動。但是，鑒于成員國對IMF一直存在的疑慮，以及擔(dān)心控制會嚴重影響流動規(guī)模，IMF的新方法包括將激進的資本控制作為最后的政策性工具。舉例來說，如果一般謹慎措施沒有足夠的空間，如果這些措施需要太多時間，或者如果流動威脅到系統(tǒng)穩(wěn)定，激進的資本控制是必要的。根據(jù)基金新的制度性觀點，如果這些激進措施必要，也必須是有限制的、非歧視的、暫時的，并且它們應(yīng)當(dāng)伴隨著解決危機與宏觀政策一同實施。

最后，除了為成員國的資本監(jiān)管制度提供這些指南外，IMF的制度性觀點認同影響全球資本流動的多邊因素，確認其影響成員國政策的權(quán)限。另外，IMF致力于識別個別成員國國內(nèi)經(jīng)濟的溢出效應(yīng)，幫助協(xié)調(diào)資本來源國與接受國的政策，促進影響成員國資本流動政策的各種國際協(xié)定的一致。如前所述，這些努力將是IMF多邊監(jiān)管的核心和難題。近幾十年來，雖然IMF監(jiān)管資本流動的努力有過波折與插曲，其新的觀點反映其危機前的官方立場發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變。

總之，IMF的新機構(gòu)性觀點致力于為其成員國有關(guān)資本流動的國內(nèi)制度擬定一幅路徑圖，標(biāo)志著IMF監(jiān)管資本流動方法的逐步但是引人注目的轉(zhuǎn)變，總體上而言是一種謹慎的、細致的方法，同時也是一種更引人矚目的將直接資本控制視為潛在政策工具的轉(zhuǎn)變。而且，IMF的新觀點應(yīng)被視為對其管轄權(quán)的重要確認，以根據(jù)指令監(jiān)管全球資本流動，保證國際貨幣制度的穩(wěn)定運行。從這個角度而言，IMF與成員國就其資本運動監(jiān)管的接觸反映其志在國際金融制度中發(fā)揮更強硬的監(jiān)管角色的作用。

三、IMF對跨境資本流動監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

隨著IMF力圖對成員國資本流動制度的監(jiān)管與協(xié)調(diào)發(fā)揮更強硬的作用，基金組織面臨許多挑戰(zhàn)。其中包括協(xié)定條款的歧義、對成員國的不同態(tài)度，以及在20世紀90年代應(yīng)對危機失敗等。

（一）法律管轄范圍

當(dāng)前調(diào)整資本流動的法律框架大都不是出于監(jiān)管流動資本的目的設(shè)計，不利于監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。大多數(shù)法律框架呈分散化特征，并且與雙邊、地區(qū)和多邊協(xié)定重合。這些協(xié)定的設(shè)計目的主要在于促進國際貿(mào)易與投資，一般要求簽約國為跨境資本流動消除障礙。其允許管理資本流入與流出時擁有廣泛的不同程度的靈活性。或許更令人擔(dān)憂的是，基于國際協(xié)定產(chǎn)生的促進相關(guān)資本流動的義務(wù)可能會阻礙各國對全球資本流動監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)。

大多數(shù)涉及資本流動的國際協(xié)定設(shè)計目的在于消除或限制可能阻礙資本跨境自由流動的監(jiān)管行為。2013年OECD頒布的《資本流動自由化準(zhǔn)則》就是其中最重要的一個。它是一個正式的成員國協(xié)定，基本目標(biāo)在于消除匯率與資本控制。根據(jù)該《準(zhǔn)則》，OECD成員國應(yīng)逐步廢除資本運動的控制，達到經(jīng)濟合作的必要程度。尤其是，成員國有義務(wù)對有關(guān)交易與轉(zhuǎn)移的執(zhí)行授予許可，包括直接投資、直接投資的清算、某些不動產(chǎn)交易，以及證券與集合投資證券的發(fā)行、銷售與購買等。《準(zhǔn)則》還規(guī)定，對其他交易，一般而言短期金融產(chǎn)品可以限制。［9］《準(zhǔn)則》允許成員國如果其經(jīng)濟與金融狀況需要，或者遵守《準(zhǔn)則》會導(dǎo)致嚴重經(jīng)濟與金融騷亂，或者成員國的收支嚴重失衡，以及出現(xiàn)其他嚴重問題，可以暫時背離其資本運動自由化的承諾。雖不需得到OECD理事會的事先批準(zhǔn)，但是應(yīng)當(dāng)通知OECD理事會，并且接受其審查。

歐盟成員國也同意在歐盟內(nèi)部大力推進資本運動自由化。1958年《羅馬條約》規(guī)定，內(nèi)部市場應(yīng)當(dāng)包含這樣一個無邊界的領(lǐng)域，即保證貨物、人力、服務(wù)及資本的自由流動。1993年《馬斯特里赫特條約》確定將資本運動自由作為歐盟的基本自由之一，禁止歐盟成員國彼此之間，或者歐盟成員國與非成員國之間限制資本運動。與OECD一樣，這些條約也允許歐盟成員采取一些限制性措施解決嚴重危機或收支失衡的困難，但是歐元區(qū)的成員國不得實施這些例外。

許多成員國也通過雙邊或地區(qū)性投資協(xié)定對資本流動作出了正式的國際承諾，這些協(xié)定旨在保護在東道國的外國投資者。由于跨境資本流動對國際投資而言，必不可少，這些協(xié)定一般都包括避免對資本輸入及相關(guān)轉(zhuǎn)移進行限制的承諾。

直到近來，大多數(shù)國際投資協(xié)定，特別是雙邊協(xié)定，不允許偏離這些承諾來解決收支失衡問題或金融危機?？傮w上，這些協(xié)定日益不允許偏離。有些允許偏離解決極其嚴重的收支失衡問題，另外一些則允許采取偏離解決金融不穩(wěn)定，并且仍有一些協(xié)定則允許根據(jù)前兩原因中任何一種偏離承諾。但是，有些協(xié)定還沒有包括任何明確例外。尤其重要的是，美國一般拒絕在其雙邊投資協(xié)定中設(shè)置這類偏離條款。

最后，多邊貿(mào)易協(xié)定包括一些與跨境資本運動有關(guān)的條款。例如GATS協(xié)定使簽約國承諾對金融服務(wù)部門放松監(jiān)管，包括服務(wù)部門與貿(mào)易有關(guān)的資本轉(zhuǎn)移。該條約規(guī)定，成員國不得對基于協(xié)定的特定承諾有關(guān)的國際支付和經(jīng)常性轉(zhuǎn)移進行限制?！侗泵雷杂少Q(mào)易協(xié)定》（The North American Free Trade Agreement，簡稱NAFTA）也涉及金融服務(wù)貿(mào)易，包括一些跨境投資，其對簽約國實施相關(guān)轉(zhuǎn)移限制作出了規(guī)定。NAFTA和GATS都明確允許偏離這些義務(wù)以解決支付平衡問題。和前述其他規(guī)定一樣，NAFTA和GATS的偏離規(guī)定都很復(fù)雜，應(yīng)用時存在很多不確定性。比如，GATS允許的偏離是否對流入和流出都適用？

總之，大量國際協(xié)定為成員國對資本流動創(chuàng)設(shè)了多種多樣的義務(wù)。這些義務(wù)范圍和內(nèi)容復(fù)雜，有些還存在潛在沖突。大多數(shù)義務(wù)設(shè)計的目的在于便利貿(mào)易與投資，而不是監(jiān)管資本流動。雖然近年來的趨勢是國際協(xié)定為自由化提供了更好的保障，但這方面仍有大有可為的空間，許多協(xié)定還不能充分平衡自由化與穩(wěn)定的目標(biāo)。可以理解，成員國在關(guān)鍵時刻不情愿采取有益的資本流動限制，基于對以往根據(jù)貿(mào)易或投資協(xié)定產(chǎn)生的與限制措施有關(guān)的爭端或訴訟的擔(dān)心。這方面投資協(xié)定可能會導(dǎo)致更大的擔(dān)心，因為其允許私人投資者帶來挑戰(zhàn)，這不同于貿(mào)易協(xié)定，后者只允許其他國家這么做。

或許最讓人擔(dān)憂的是，這些雙邊、區(qū)域性及多邊協(xié)定沒有為解決國內(nèi)有關(guān)跨境資本流動制度的外部效應(yīng)提供監(jiān)管工具，特別是溢出和傳染問題。這些協(xié)定并非積極的國際協(xié)調(diào)機制，或者全球的、系統(tǒng)的、多邊的監(jiān)管資本流動的體制。如前所述，這導(dǎo)致各方要求制定一個獨特的法律制度，給各國有關(guān)資本運動政策提供指南和協(xié)調(diào)。迄今為止，這是一項難以解決的挑戰(zhàn)。OECD成員國在20世紀90年代末期作了一個杰出的但是尚未成功的嘗試，即達成了一個多邊投資協(xié)定。該協(xié)定包括資本管理自由化政策指南，以及明確的偏離保障條款，維持金融與經(jīng)濟穩(wěn)定。因而，如果該協(xié)定已被執(zhí)行，其將至少代表一種促進和監(jiān)管全球資本流動的系統(tǒng)方法。

（二）IMF面臨的其他挑戰(zhàn)

根據(jù)日益增長的需要對全球資本流動管理的共識，不少成員國對IMF的新的有關(guān)資本流動監(jiān)管方法與指南持歡迎態(tài)度。但是，很多評論人士認為基金組織的新方法缺乏一些必要內(nèi)容，不能給成員國在資本流動監(jiān)管方面提供足夠清晰和可預(yù)測的指導(dǎo)?；鸾M織的立場并沒有明確表明一個國家何時達到了所謂的“毫無疑問的很難定義的，獲得資本賬戶自由化好處的制度門檻”。如果IMF不能在特別的情況下提供足夠清晰的指導(dǎo)，它的新的資本監(jiān)管方法可能既不成熟又過于咄咄逼人。有些成員國可能感覺可以自由采取控制，同時另外一些成員國可能遲遲不控制。比如，IMF新觀點力圖為成員國在各種情況下提供具體的指導(dǎo)。IMF沒有劃定更明確的概念界限，只能通過持續(xù)實施，以及在監(jiān)督、有條件貸款和技術(shù)支持等方面提供建議，提高透明度。假如IMF能成功地為成員國的資本流動提供清晰的、持續(xù)的實質(zhì)性指導(dǎo)和建議，其仍然面臨擴大其觀點影響力的挑戰(zhàn)。這是基金在雙邊和多邊監(jiān)督過程中試圖影響成員國政策時，獲得更大凝聚力所面臨的基本挑戰(zhàn)的一部分。事實上，這些挑戰(zhàn)互相關(guān)聯(lián)。如果IMF的建議是具體、可信賴的，就可能獲得更大的凝聚力。

基于此，有些成員國支持IMF創(chuàng)設(shè)或?qū)嵤┮粋€更正式的以規(guī)則為基礎(chǔ)的框架，以監(jiān)管資本流動及通過資本賬戶政策實施操縱行為。這種方法將可提供一個更高程度的國際管理與協(xié)調(diào)，基金組織甚至可以采取更嚴厲的資本賬戶監(jiān)管政策。但是，這也將意味著對主權(quán)的干預(yù)，至少需要修改IMF條款，以切實擴大對資本流動的管轄權(quán)。正如以前修改IMF條款，擴大IMF資本流動管轄權(quán)的努力，以及OECD多邊投資協(xié)定的命運所示，該領(lǐng)域雄心勃勃的國際立法將面臨一場艱巨的戰(zhàn)斗。

IMF對成員國有關(guān)資本流動政策的監(jiān)管代表著第一次，也是唯一的管理全球資本流動的努力。它代表第一次有監(jiān)管者已試圖既理解，又控制影響全球資本流動的所有因素，因此它面臨著此前從未遭遇的監(jiān)管挑戰(zhàn)。比如，作為最基本的工作，理解全球資本流動的動力的分析任務(wù)就足以令人畏懼。這既需要理解單個成員國的決定性因素，又要分析多邊因素，包括那些國家層面現(xiàn)象的相互作用。

為此，自從危機后，IMF已經(jīng)用具有溢出效應(yīng)的報告補充以前多邊監(jiān)督的核心內(nèi)容，如《世界經(jīng)濟展望》和《全球金融穩(wěn)定報告》。這些新的舉措更加強調(diào)全球資本流動的作用及其對成員國國內(nèi)穩(wěn)定的影響，以及國際金融制度穩(wěn)定的影響。

毫無疑問，努力解決相關(guān)具體執(zhí)行問題將是IMF通過多邊監(jiān)管，促進全球穩(wěn)定，完成其新任務(wù)所面臨的更廣泛挑戰(zhàn)中的一項核心內(nèi)容。幫助成員國監(jiān)管資本流動將提供一個早期的關(guān)鍵機會來發(fā)展這項職能的范圍與模式?；诖诵氯蝿?wù)的重要意義及資本流動在國際貨幣制度中的核心地位，IMF幫助成員國監(jiān)管資本流動和實現(xiàn)資本流動自由化的努力象征著對其能力的一種重要考驗，即對于其認為與基金組織核心監(jiān)管職能有關(guān)的成員國政策能否產(chǎn)生一種有價值的影響。

四、加強與完善IMF對跨境資本流動監(jiān)管的建議

缺乏獨立的監(jiān)管資本流動的框架凸顯IMF在監(jiān)管與協(xié)調(diào)中提供指導(dǎo)作用的重要意義?；鸾M織非常適合，并且有權(quán)確立一套統(tǒng)一的平衡資本流動自由化和保障金融系統(tǒng)穩(wěn)定的方法，幫助成員國限制其國內(nèi)制度的消極外部性。

（一）確定《IMF協(xié)定》優(yōu)先適用

IMF監(jiān)管資本流動的現(xiàn)實需要與現(xiàn)有旨在大力推動自由化的貿(mào)易與投資協(xié)定規(guī)定的義務(wù)存在重大的潛在沖突。這就導(dǎo)致一個根本問題，基金組織根據(jù)《IMF協(xié)定》是否有權(quán)強制實施協(xié)定下成員國的義務(wù)。除非該問題得以解決，否則，一個成員國對其根據(jù)《IMF協(xié)定》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)引發(fā)的潛在法律責(zé)任，可能被置于一種不確定境地。無論如何，在缺乏全面系統(tǒng)的制度情況下，該潛在沖突可以通過在相關(guān)協(xié)定中設(shè)置明確的條款，規(guī)定義務(wù)之間的順序或先后關(guān)系得到解決。GATS/WTO采取的即為此法，并且有些國際投資協(xié)定，包含確保義務(wù)及其免除的條款與IMF協(xié)定保持一致。

（二）制定清晰和可操作的指南

2012年，IMF提出對其成員的資本流動自由化進行監(jiān)管的制度性觀點（institutional view）［10］。強調(diào)成員國通過宏觀審慎立法監(jiān)管跨境資本流動的需要，在一些情形下，需要得到更明確的控制。并且，其明確IMF承擔(dān)了促進成員國影響全球資本流動的國內(nèi)立法協(xié)調(diào)的任務(wù)?？缇迟Y本流動作為引起或傳遞金融不穩(wěn)定的潛在角色，是新設(shè)計的多邊監(jiān)督體制的主要焦點問題。

但是，目前基金組織的制度性觀點缺乏一些必要內(nèi)容，不能給成員國在資本流動管理方面提供足夠清晰和可預(yù)測的指導(dǎo)。基金組織的立場并沒有明確表明一個國家何時達到了所謂的“毫無疑問的很難定義的，獲得資本賬戶自由化好處的制度門檻”。如果IMF不能在特別的情況下提供足夠清晰的指導(dǎo)，它的新的資本監(jiān)管方法可能既不成熟又過于咄咄逼人。有些成員國可能感覺可以自由采取控制，同時另外一些成員國可能遲遲不控制。比如，IMF新觀點力圖為成員國在各種情況下提供具體的指導(dǎo)。IMF沒有劃定更明確的概念界限，只能通過持續(xù)實施，以及在監(jiān)督、有條件貸款和技術(shù)支持等方面提供建議提高透明度。假如IMF能成功地為成員國的資本流動提供清晰的、持續(xù)的實質(zhì)性指導(dǎo)和建議，其仍然面臨擴大其觀點影響力的挑戰(zhàn)。

（三）建立風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)

為了在全球范圍內(nèi)實現(xiàn)對跨境資本流動的有效監(jiān)管，必須建立嚴密的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，這是防范金融危機的第一道防線，也是金融危機后國際社會一致達成的共識。金融風(fēng)險往往是在積累一段時期后逐步形成，在爆發(fā)前它們經(jīng)常會由一些指標(biāo)得以反映。因此，IMF研究并設(shè)計出一系列用以反映包括跨境資本流動風(fēng)險在內(nèi)的金融風(fēng)險指標(biāo)體系，藉此要求各成員國對IMF提供相關(guān)準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，再由IMF統(tǒng)一分析研究，將有效地防范和化解相關(guān)金融風(fēng)險。

結(jié)論

目前，IMF在該領(lǐng)域的參與，象征系統(tǒng)管理全球資本流動的唯一多邊框架。IMF幫助其成員管理全球資本流動的努力即為其在國際金融系統(tǒng)中扮演重要監(jiān)管角色的明證。然而，其監(jiān)管資本流動的方法是否會在事實上促使其對成員國立法產(chǎn)生有意義的影響，仍有待觀察。勿庸置疑，IMF致力于對各國跨境資本流動監(jiān)管立法的協(xié)調(diào)是對其在后危機時代金融監(jiān)管功能的重要檢驗。

［1］Bianca De Paoli&Anna Lipinska，Capital Controls:A Normative Analysis，F(xiàn)ed.Reserve Bank of N.Y.，Staff Report No.600， ［EB/OL］.2015-10-18.http://www.newyorkfed.org/research/staff reports/sr600.pdf.2.

［2］ M.Ayhan Koseetal， Financial Globalisation:A Reappraisal［W］.Int'l Monetary Fund Working Paper No.06/189，Aug.2006.73.

［3］Adam Feibelman，Europe and the Future of International Monetary Law［J］，TRANs NAT'L L.&CONTEMP.PROBS.Vol.22，2013，119.

［4］IMF，Liberalizing Capital Flows and Managing Outflows，［EB/OL］2015-3-13.http://www.imf. org/external/np/pp/eng/2012/031312.pdf.7.

［5］Kevin P.Gallagher&Yuan Tian，Regulating Capital Flows in Emerging Markets:The IMF and the Global Financial Crisis［W］，Global Econ.Governance Initiative，Working Paper No.5，May 2014，47.

［6］lEO，The IMF's Approach to Capital Account liberalization ［R］，IEO Evaluation Report（2005）.

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［8］IMF，Liberalizing Capital Flows and Managing Outflows， ［EB/OL］.2015-3-10.http://www. imf.org/external/np/pp/eng/2012/031312.pdf.4.

［9］OECD Code of Liberalisation of Capital Movements （2013）， ［EB/OL］.2015-3-10.http:// www.oecd.org/daf/inv/investment-policy/Capital Movements Web English.pdf.

［10］IMF，The Liberalization and Management of Capital Flows:An Institutional View，［EB/ OL］.2015-1-10.http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/111412.pdf