開放政府語境下電子治理的價值驅(qū)動因素及關(guān)鍵維度

聶磊

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

開放政府語境下電子治理的價值驅(qū)動因素及關(guān)鍵維度

聶磊

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

信息通信技術(shù)（ICT）的廣泛應(yīng)用不但加速了電子治理變革，也在重塑公共服務(wù)的新形態(tài)。文章回顧了電子治理的概念演變與政策演進，探討了當(dāng)前電子治理的新語境即開放政府，并基于開放政府語境下電子治理的內(nèi)涵提出價值驅(qū)動因素以及電子治理的關(guān)鍵維度與公民參與，進而展望了移動電子治理的未來。

開放政府；電子治理；價值驅(qū)動；關(guān)鍵維度

一、電子治理的概念演變與實踐發(fā)展

近20年來，隨著信息通信技術(shù)（ICT）的廣泛應(yīng)用，加之經(jīng)濟全球化進程的加快，政府在社會中的作用正在經(jīng)歷著快速而持續(xù)的變化，信息通信技術(shù)前所未有的應(yīng)用促進了政府向開放和參與的轉(zhuǎn)型。電子治理始于政務(wù)電子化，基本以電子政務(wù)或電子政府為存在形式。電子政務(wù)（E-Government）是信息技術(shù)在政府部門運用的統(tǒng)稱，聯(lián)合國（UN）和美國公共管理協(xié)會（ASPA）將電子政務(wù)定義為政府利用互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)站為市民提供政府的信息和服務(wù)。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）則認為電子政務(wù)是利用信息通信技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為一種工具來獲得更好的政府治理。電子治理（EGovernance）是近年來國際上針對信息社會來臨而提出的一種先進的社會治理形態(tài)。道斯認為電子治理包含信息通信技術(shù)在對公共服務(wù)、政府行政管理、民主過程的支持，以及對公眾、公民社會、私有部門和政府間關(guān)系的支持①。米歇爾提出電子治理是指在政府與市民社會、政府與企業(yè)之間的互動，以及政府運用信息技術(shù)簡化政府行政和公共事務(wù)處理程序，并提升民主化程度的治理模式②。國內(nèi)學(xué)者劉毅認為，電子治理首先要求公共部門能夠提供良好的管理和服務(wù)，其次應(yīng)當(dāng)有助于建立一個更開放、面廣和多產(chǎn)的公共部門③。董禮勝等學(xué)者將電子治理定義為由政府主導(dǎo)的、多社會行為主體參與的、運用新信息通信技術(shù)輔助或替代現(xiàn)實治理，提高決策的效率、民主化和合理性，以實現(xiàn)善治的行為，完整的電子治理概念同時包括信息公開、服務(wù)提供、互動交流等基本內(nèi)容④。按照2004年第26屆國際行政科學(xué)會議主題執(zhí)行的解釋，電子治理不是新信息通信技術(shù)在公共事務(wù)領(lǐng)域的簡單應(yīng)用，而是一種更多地與政治權(quán)力和社會權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的社會政治組織及其活動方式，是信息時代治理的表現(xiàn)形式⑤。

可見，電子治理是電子政務(wù)發(fā)展的延伸、深化和演進的新趨勢。電子政務(wù)僅包括政府利用電子手段傳遞信息和服務(wù)，強調(diào)政府在社會管理中的中心作用，實施重點是行政流程的改造、重組和優(yōu)化，是政府信息化建設(shè)的目標(biāo)；而電子治理還包含允許公民在政務(wù)活動中以多種形式直接參與，更加強調(diào)社會各主體間的協(xié)商、合作與伙伴關(guān)系，實施重點則是主動參與和互動決策，是社會信息化的必然選擇，是與信息社會相適應(yīng)的嶄新治理形態(tài)⑥。因此，電子治理包含電子政務(wù)，在某種程度上彌補了對電子政務(wù)發(fā)展認識上的不足，其最初被認為公共行政改革的技術(shù)組成部分，但后來演變成為一種更強大的社會挑戰(zhàn)和一種機制，遠遠超出了提升公共服務(wù)和用戶滿意度的范疇，成為推動更深入的民主進程的某種因素。在最基礎(chǔ)的意義上，電子治理是體現(xiàn)電子政務(wù)效率的一種手段。但在更復(fù)雜的意義上，其影響已超出公共行政的邊界，它允許公民社會的完整參與，將私人部門視為積極的利益相關(guān)者。

電子治理的政策與實踐發(fā)展與其理論演變相一致，電子治理的發(fā)展大致可分為三個階段：第一階段關(guān)注政府行為，集中在政府如何利用信息技術(shù)為公民提供更好的服務(wù)和創(chuàng)造更多的互動機會；第二階段關(guān)注公民行為，即公民如何接受和參與政府提供的電子服務(wù)；第三階段進入電子民主的討論，即政府、公民和其它社會主體如何互動來促進決策民主⑦。當(dāng)前發(fā)達國家電子治理總體上處于電子信息提供的成熟期和電子服務(wù)的完善期，電子服務(wù)是眼下電子治理的工作重點。這里所謂的電子服務(wù)是綜合了信息提供、在線服務(wù)以及在線互動等一切電子治理行為，這三方面的實現(xiàn)的程度、效率以及質(zhì)量決定著電子治理的被認可程度，同時影響著政府部門的行政效能。我國電子治理目標(biāo)從最初的提高政府工作效率正在向完善對公眾的服務(wù)轉(zhuǎn)移和提升，改善公共服務(wù)成為重要的發(fā)展方向?！?006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》明確提出逐步建立以公民和企業(yè)為對象、以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)、中央與地方相配合、多種技術(shù)手段相結(jié)合的公共服務(wù)體系。發(fā)達國家各種電子治理模式不同程度地均帶有中央統(tǒng)籌管理的特點，我國的電子治理從發(fā)起到各階段的運行也遵循了自上而下的發(fā)展模式，各地方政府在中央政府的統(tǒng)一引領(lǐng)下開展電子治理工作，同時擁有較大的自主權(quán)。盡管我國目前的電子治理從政府信息公開、網(wǎng)上辦事開始走向政民互動，但這種互動現(xiàn)階段基本上還是被動地解決百姓生活困難的思路，而在激發(fā)民眾參與政策制定的熱情方面并不顯著。這種不足是由中央的統(tǒng)籌管理、地方政府的參與、社會力量的合作、整合的力度、標(biāo)準化建設(shè)以及政策保障等方面綜合作用的結(jié)果。

二、電子治理的新語境：開放政府

電子治理的戰(zhàn)略核心是利用信息通信技術(shù)的工具和系統(tǒng)向公民和企業(yè)提供更好的公共服務(wù)。在更廣泛的意義上，電子治理也包含了信息通信技術(shù)的參與和互動部分，強調(diào)電子治理的核心在于改變政府與人民及企業(yè)互動的方式。因此，更多關(guān)于改善當(dāng)前公共服務(wù)和提高效率的描述性內(nèi)容，以及關(guān)于政府應(yīng)該如何作為的規(guī)范性內(nèi)容，也成為電子治理的應(yīng)有之義。開放性是民主政府治理的標(biāo)志，也是政府活力的源泉。然而，電子治理并不必然反映公開，開放政府的概念由此應(yīng)用而生。事實上，開放政府并非一個全新的概念，它起源于知情權(quán)的制度化過程。直到2009年美國奧巴馬政府公布《開放政府指令》后，人們才重新提起開放政府理論。準確地講，電子治理應(yīng)該被視為開放政府的一個方面，實際上是促進政府更加開放的一種戰(zhàn)略手段。

開放政府常常被用來描述主動將政府信息公開在互聯(lián)網(wǎng)上的行為。張成福認為開放政府乃是建立在開放社會基礎(chǔ)之上，適應(yīng)全球化、民主化和信息化的時代要求，面對公共事務(wù)日益復(fù)雜化和治理環(huán)境日益動蕩、不確定的狀態(tài)，出現(xiàn)的新的政府治理典范⑧。N.Veljkovic則定義了“開放政府”的概念模型，即開放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)透明、政府透明、公眾參與、互動協(xié)作⑨。事實上，開放政府不僅指信息的公開，還指政府與公眾之間的互動。換言之，開放一詞，既指涉信息，也包括互動。公眾對信息的獲取與對政策的參與，需要以多種途徑和方式結(jié)合在一起。在絕大多數(shù)學(xué)術(shù)文獻中，開放一詞的以上兩個維度即透明和參與是被分開考慮的。有關(guān)透明的文獻涉及信息自由、互聯(lián)網(wǎng)、信息傳播、文件公開以及網(wǎng)頁訪問等，而有關(guān)參與的文獻則指向相互作用的決策、咨詢、對話以及利益相關(guān)者等。公眾既需要看到政府內(nèi)部的信息，也要對他們所看到的信息發(fā)表意見。前者的關(guān)鍵問題在于什么是可以被公眾看到的？已有的文獻討論了透明的性質(zhì)和范圍、信息的價值以及文件公開的時間。后者的核心問題在于誰的聲音能夠被聽到？相關(guān)的經(jīng)驗和理論分析聚焦于參與的平等性。盡管開放一詞被政治人士和政策文件廣泛提及，但整體來看，對這一概念的學(xué)術(shù)研究其實才剛剛開始。受維基百科的啟發(fā)，Noveck提出了一個有趣的概念即維基政府（Wiki government），將信息公開與多種形式的公民參與聯(lián)系在一起，認為技術(shù)能夠克服透明和參與的障礙，從而促進政府開放⑩。然而，這些見解尚未得到經(jīng)驗研究的支持?；谝陨?，本文認為，開放是指公民通過獲取信息和參與決策，監(jiān)督和影響政府過程的程度。這一定義同時包含了透明和參與，并將監(jiān)督和影響視為關(guān)鍵的公民活動。事實上，透明和參與有時也許會重疊，譬如公眾參與決策的會議，其議程和備忘錄的公開，既是文件和信息的公開，同時也強化了決策參與。

簡而言之，公共治理方式發(fā)生改變的強烈信號正在顯現(xiàn)，這種改變甚至是復(fù)雜的和非線性的，已經(jīng)超越了大或小、左或右、開放或封閉、公或私等傳統(tǒng)的界定。與此同時，政府已經(jīng)在逐步應(yīng)用最先進的信息通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)以及無限可能的計算能力，能夠收集到前所未有的信息，并正在將這些信息轉(zhuǎn)化為問題解決方案和有效的行動。電子治理的進一步發(fā)展越來越依賴于開放政府，同時也成為推進開放政府的重要途徑。換言之，開放政府這一語境賦予電子治理更為豐富的新的內(nèi)涵。

三、開放政府語境下電子治理的價值驅(qū)動因素

治理反映了公共和私人部門以及公民社會中不同主體間的作用及其相互關(guān)系，這種關(guān)系有時是相互沖突的，而有時是相互加強和補充的。信息通信技術(shù)的確是支持治理過程轉(zhuǎn)型的重要工具，最近幾年，我們已經(jīng)見證了基于信息通信技術(shù)的工具的迅速發(fā)展，主要用于電子政務(wù)中的公共服務(wù)與行政流程，以及當(dāng)?shù)胤?wù)的創(chuàng)新形態(tài)。盡管電子治理尚未被作為一種不同于電子政務(wù)的概念廣泛接受，但本文仍然傾向于將電子治理視為借助信息通信技術(shù)進行政策設(shè)計等活動，它涉及各種治理主體間的關(guān)系及其演化的動力，包括組織形式、流程、產(chǎn)出以及政府和公民視角的影響。在這方面，電子治理可被視作在地方、國家和全球?qū)用?，反映信息通信技術(shù)各利益相關(guān)者與政治制度協(xié)同演化的一個大的框架。同時，它應(yīng)該是多維度的，包含信息通信技術(shù)、社會、經(jīng)濟、政治和組織研究，并體現(xiàn)政府在社會利益方面所肩負的使命。就這一點而言，為了加強學(xué)術(shù)討論并使相關(guān)研究與政策緊密聯(lián)系，有學(xué)者建議對信息通信技術(shù)驅(qū)動的治理即電子治理重新定義如下：利用信息通信技術(shù)全面簡化和提升政府內(nèi)部行政運行，促進政府、公民及其它利益相關(guān)者之間的互動，使公民參與公共服務(wù)成為可能，并確保對所有人的包容性和平等機會?。這一定義是一個綜合的解釋框架，包括了電子政務(wù)、電子參與、電子民主等概念和實踐。信息通信技術(shù)驅(qū)動的治理框架以及組織和政策層面信息通信技術(shù)影響的相關(guān)分析，融入了新制度主義視角和建構(gòu)主義者關(guān)于政策和社會政治制度的研究方法，同時將其置于更廣闊的網(wǎng)絡(luò)理論的討論范圍內(nèi)。實際上，學(xué)者和實踐者都將網(wǎng)絡(luò)視作多層次治理的重要形式，特別是信息通信技術(shù)所驅(qū)動的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)，其優(yōu)勢在公私部門均可體現(xiàn)，包括增進學(xué)習(xí)、對資源更有效的利用、增強解決復(fù)雜問題的能力以及提供更具競爭力和更好的服務(wù)。信息通信技術(shù)驅(qū)動治理的相關(guān)研究，一方面與信息通信技術(shù)對政府與各利益相關(guān)者之間關(guān)系質(zhì)量的影響有關(guān)，另一方面，也與信息通信技術(shù)對新的治理模式支持程度的評價有關(guān)。公共行政中的信息通信技術(shù)實際上不僅涉及數(shù)據(jù)流、虛擬化以及由于更高效率而帶來的成本節(jié)約，它還必須保證更敏捷、更及時、更靈活的公共服務(wù)。這無疑是創(chuàng)新的方向，而創(chuàng)新將成為激發(fā)競爭和發(fā)展電子治理生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)動機。

我們用于評價各種信息通信技術(shù)驅(qū)動的服務(wù)和創(chuàng)新動力的解釋框架，聚焦于社會、組織和技術(shù)方面，這些是治理過程中界定制度和政策變化的關(guān)鍵元素。提及社會學(xué)、公共政策和信息通信技術(shù)領(lǐng)域最近的研究，本文贊成采用一種較為寬泛的定義，將電子治理視為有關(guān)公共行政和政府功能方面的一套基于信息通信技術(shù)的政策創(chuàng)新系統(tǒng)。為此，本文提出將信息通信技術(shù)驅(qū)動的治理看作是包括以下公共價值驅(qū)動因素的抽象結(jié)構(gòu)：一是績效，既包含效果和效率（對資源的優(yōu)化利用），也指向響應(yīng)，即以連續(xù)的和可預(yù)見的方式提供服務(wù)。二是開放，包含信息獲取、透明和責(zé)任，以及輿論導(dǎo)向。三是包容，即公民平等地接受公共服務(wù)，以及向弱勢和少數(shù)群體提供服務(wù)。這三個方面是從政策和組織視角來描述所有治理模型應(yīng)有的目標(biāo)，而不論其技術(shù)和運行方面的特征。之所以提到這三個方面，主要是為了滿足和協(xié)調(diào)信息通信技術(shù)系統(tǒng)實施過程中的不同需求。信息通信技術(shù)服務(wù)提供過程中公共部門的代表和執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)以其活動中的上述抽象結(jié)構(gòu)和總體目標(biāo)為導(dǎo)向，而不應(yīng)該是行政傳統(tǒng)、制度背景和組織文化。以上三個方面旨在提供一個系統(tǒng)的視角和工具，用以闡釋信息通信技術(shù)和治理之間的聯(lián)系，并概括出其面臨的各種挑戰(zhàn)。這些價值驅(qū)動因素代表著不同治理層面的信息通信技術(shù)服務(wù)的原則和預(yù)期產(chǎn)出。盡管人們對信息通信技術(shù)在治理轉(zhuǎn)型中的作用已有一定的共識，但很少從非技術(shù)維度對這一現(xiàn)象進行系統(tǒng)深入的研究。而且，能夠讓研究者和實踐者應(yīng)對來自電子治理多方面挑戰(zhàn)的工具也很少。

四、開放政府語境下電子治理的關(guān)鍵維度

基于上述公共價值驅(qū)動因素，我們識別出以下作為電子治理的關(guān)鍵維度。首要的維度是政府與公民及企業(yè)的關(guān)系，這有賴于政府在進行流程和服務(wù)的再設(shè)計之前，對目標(biāo)人群的實際需求、預(yù)期和愿望的調(diào)查能力。建立公共部門、個體與集體之間的持續(xù)雙向的對話，仍然是布局開放治理模型的主要挑戰(zhàn)之一。在這樣一種開放治理中，公民既是投票人和納稅人，也是服務(wù)的使用者和參與者。第二個維度是技術(shù)演進。朝向流程虛擬化和云計算存儲的趨勢不會消失。盡管云計算提高了效率，節(jié)約了成本，但它會造成隱私和安全方面的諸多不確定性。這些不確定已導(dǎo)致許多更為廣泛的法律問題，需要從規(guī)制視角對電子服務(wù)的演化進行界定。從技術(shù)角度來看，對公共服務(wù)生產(chǎn)過程中的能源效率已有越來越多的限制和要求，更加環(huán)保的信息通信技術(shù)將是大勢所趨。事實上，電子治理面臨的挑戰(zhàn)不僅來自技術(shù)方面，也來自經(jīng)濟和政治方面。除了以透明的方式提供有效率和有效果的電子服務(wù)之外，公共部門還必須設(shè)置適當(dāng)?shù)臉?biāo)準來評價信息通信技術(shù)驅(qū)動的治理轉(zhuǎn)型對于經(jīng)濟績效、后勤保障以及交易成本的影響。這需要為成本收益分析收集經(jīng)驗證據(jù)，以便評估投資回報，以及對公共價值的評價和對相關(guān)利益者滿意度的測量。第三個維度是政府規(guī)制。必須承認，政府規(guī)制在跨界公共服務(wù)供給過程中正在遇到一系列瓶頸。法律框架的缺失實際上已成為有效的無縫隙互操作（Interoperability）以及建立全球數(shù)據(jù)市場的障礙。已有的法律框架，不論是國家層面還是全球?qū)用娴模夹枰抻喴员愀玫胤从痴诎l(fā)生變化的技術(shù)和市場。理論上，立法應(yīng)在技術(shù)上中立，這樣才能獨立于技術(shù)的演化。然而，必須考慮有時不同的政府作用會阻礙跨界活動和交易的增長。換言之，出于國家層面的考慮，電子治理常常被迫采取規(guī)制。

在以上三個維度中，政府與公民及企業(yè)的關(guān)系是電子治理演變的初衷和歸宿。電子治理無疑會提升公共服務(wù)水平，改善政府與企業(yè)及民眾的互動，從而實現(xiàn)更有效的公共行政。它還會減少腐敗、增加透明度、減支增收等。事實上，電子治理帶給我們的將不止于此，在公民積極參與決策方面也有著深遠的意義?？傮w上講，信息通信技術(shù)應(yīng)用會帶來公共服務(wù)的成本效率優(yōu)化、標(biāo)準化、質(zhì)量提升以及更加以公民為中心的組織文化。在線公共組織已成為普遍現(xiàn)象，其發(fā)展已遠遠超出一站式服務(wù)、在線發(fā)布和在線業(yè)務(wù)辦理。在一些案例中，信息通信技術(shù)還被用來鼓勵公民變得更為主動積極。公民通過電子郵件、博客、論壇等多種形式來表達對政策的意見，所有這些活動被稱之為電子參與，不僅獲得越來越多的關(guān)注，而且還被看作政府與民眾某種新型關(guān)系的先鋒。這種演化會導(dǎo)致一種新的民主形式，即電子民主，它一方面包括民眾的積極參與，另一方面也包括政府對這種參與的積極鼓勵。公民參與緣起于社會發(fā)展取得的收益在公民中實現(xiàn)更為公平的分配，主張人們必須在直接影響其生活的經(jīng)濟、社會、文化和政治活動中表現(xiàn)得更為積極。早期的參與概念大多局限于社會發(fā)展項目。治理概念的產(chǎn)生使得早期的參與發(fā)生了變化，公民參與不再局限于社會公正，還擴展到所有其它的社會領(lǐng)域，比如環(huán)境保護、健康、教育、交通甚至能源等。治理關(guān)注在所有領(lǐng)域的公民賦權(quán)，遠不止于投票選舉。人們需要一個激活他們參與愿望的工具，電子治理創(chuàng)造了這一機會。在開放政府語境中討論參與時，當(dāng)前常用的詞匯是電子參與。然而，電子參與這一用詞的問題在于，它沒有包含任何規(guī)范性的目標(biāo)。當(dāng)使用電子參與描述一種應(yīng)用方式時，它無疑是有效的，但當(dāng)被用來描述一個更大的愿景或目標(biāo)時，其價值便十分有限。畢竟，參與的質(zhì)量不應(yīng)根據(jù)其模式或信息通信技術(shù)的應(yīng)用程度來評價，而應(yīng)取決于其開放程度。因此，我們提出開放參與，用來描述開放政府參與的地點和范圍。這一規(guī)范性的目標(biāo)可以通過不同的參與方式得以實現(xiàn)，其中電子參與無疑十分關(guān)鍵，因為信息通信技術(shù)為開放參與過程提供了很多必要的條件。我們將開放參與理解為開放政府的一個目標(biāo)和指導(dǎo)原則，并作為公民在政府決策過程中跨媒體參與的愿景。開放參與將開放置于參與過程的核心，將開放度視為開放政府背景下參與過程成功與否的關(guān)鍵因素。

開放參與中的開放與三個不同的方面相關(guān)：透明、包容和接納。首先，開放參與要求在參與主題、參與過程、參與結(jié)果以及使用的軟件或方法方面的透明。在這方面，信息通信技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，扮演了至關(guān)重要的角色，因為在線平臺能夠從同一渠道的不同來源集中信息，使信息容易被獲取。為了實現(xiàn)參與過程的透明，關(guān)于參與主題的信息必須能夠被自由獲取。信息通信技術(shù)通過開放數(shù)據(jù)能夠?qū)崿F(xiàn)這方面的透明。而且，參與過程和結(jié)果也需要透明，必須提供有關(guān)活動過程的清晰和真實的信息。同時，透明意義上的開放需要自由（免費）獲取技術(shù)或軟件。其次，開放參與過程必須具有高度的包容性。換言之，接入必須向所有人開放。這并不意味著每個人都必須參與，而是指每個人都必須有參與的可能性。為了接觸到那些弱勢的和未被充分代表的社會群體，必須要有結(jié)合線上與線下渠道的跨媒體戰(zhàn)略。降低參與障礙的另一個因素是高適用性，比如很容易理解在線參與平臺上的導(dǎo)航，或者在線上和線下都使用簡單語言。除了確保弱勢群體線上和線下的可到達性，匿名參與或化名參與在提供更為開放和平等的參與方面也可起到重要作用。最后，開放參與還指接納參與。參與過程必須是對話的，也就是說開放是雙向的。公民和政府間的雙向溝通意味著參與空間（無論是線上還是線下）對于公民和行政部門以及政治代表們都是可到達的。接納意義上的開放意味著組織參與過程的行政或政治相關(guān)利益者需要對結(jié)果持開放心態(tài)，即便參與過程最終未能導(dǎo)致其所希望的結(jié)果。研究表明，社交網(wǎng)絡(luò)正在改變著公民在社會中的作用，特別是年輕一代在政治和社會生活中的作用，如何連接這一群體對于政府而言尤為重要，畢竟，電子參與已成為電子治理演化的下一階段的重點。技術(shù)的改變尤其是社交網(wǎng)絡(luò)和社交媒體為公民參與政策制定提供了新的可能性，但政府在這一過程中也應(yīng)扮演重要角色。政府需要積極努力地促使公眾參與，實現(xiàn)公眾參與的制度化，并通過采納安全、信任和透明等措施不斷深化公眾參與。只有公眾和政府協(xié)同努力，才能推進電子參與和電子民主。

五、電子治理的發(fā)展趨勢：移動電子治理

隨著無線和移動技術(shù)對公共機構(gòu)功能以及服務(wù)提供的影響日益增加，移動技術(shù)的戰(zhàn)略重要性更加明顯。就像幾十年前全世界許多政府發(fā)展電子政務(wù)成為當(dāng)時重要的里程碑事件，如今通過移動政務(wù)來支持和增強電子治理，建設(shè)更為連接順暢的社會，已成為不可避免的趨勢。移動電子治理作為信息通信技術(shù)在公共部門應(yīng)用的下一波浪潮，正在顯現(xiàn)。移動設(shè)備的低成本和易用性使得公民能夠快速有效地接入健康、教育、就業(yè)、公共安全、金融、交通、法律和其它公共服務(wù)。移動電子治理更強調(diào)互動，其使用情境是未知的，接入政府服務(wù)也許只是一系列活動中的一項。毫無疑問，電子治理向移動電子治理的轉(zhuǎn)變不僅是信息通信技術(shù)的轉(zhuǎn)變，而且是一個更為根本性的變化。這一根本性變化會導(dǎo)致政府與公民之間、政府與官員之間、以及官員與公民之間關(guān)系的變化。促使這一轉(zhuǎn)變的因素主要有公共部門對這些技術(shù)的廣泛接受、移動設(shè)備的滲透、公民使用的便捷性、更為簡易的互操作性、更能拉近政府與公民的距離、成本更低等。動機因素則包括更好的服務(wù)接入、更好的服務(wù)提供、更好的服務(wù)響應(yīng)、更好的服務(wù)質(zhì)量和效率、更大的服務(wù)規(guī)模、更好的利益相關(guān)者參與、更好的政府形象等。

就政府而言，移動技術(shù)為政府優(yōu)化成本、完善溝通與數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)、擴展服務(wù)、實現(xiàn)數(shù)字平等提供了重要機會。移動手機的滲透擴展了覆蓋面，可接觸到難以到達的人群，比如老年人、殘疾人等。同時，移動技術(shù)提供了更加靈活的溝通選擇，可為盲人或失聰者等發(fā)出預(yù)警信息。公民可以任何時間和地點通過移動設(shè)備和無線網(wǎng)絡(luò)接受政府信息和服務(wù)。政府官員使用同樣設(shè)備工作，不必考慮距離、時間、地點和自然條件，特別是在公共安全和應(yīng)急管理領(lǐng)域?；谖恢玫姆?wù)可確保政府能夠直接給每個人提供服務(wù)，加速了政府組織結(jié)構(gòu)的變革，變得更為扁平化和簡潔化。實時的與基于位置的連接導(dǎo)致快速便捷的數(shù)據(jù)接入、響應(yīng)管理和無縫隙信息交換。信息和行動可在任何地點與其它機構(gòu)進行協(xié)調(diào)，這就提升了政府部門間的協(xié)作。移動技術(shù)的即時信息以及地圖數(shù)據(jù)的共享，使之成為應(yīng)急響應(yīng)中頗具價值的資產(chǎn)。政府官員能夠從大量公民當(dāng)中不斷獲取最新的公共意見和偏好，覆蓋面的擴展同樣提高了政府責(zé)任、透明度以及公民參與。就公民而言，移動技術(shù)提高了公民的日常生活質(zhì)量，越來越多的人們在日常生活中樂于使用手機，社交媒體和Web2.0也可轉(zhuǎn)換為便捷的移動應(yīng)用。移動政務(wù)可以從納稅、健康管理、社會安全、個人身份識別等方面影響公共部門的活動。進一步的個性化和基于位置的服務(wù)能夠增進公民福祉，可帶來更多的公民參與和滿意度。移動技術(shù)可便捷接入政府信息、規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，公民可以通過免費下載的應(yīng)用程序要求服務(wù)和報告問題，還可以進行支付、簽名、與服務(wù)提供者互動，并能借助績效和財政數(shù)據(jù)促使官員真正負起責(zé)任。而且，上述活動可以在公民選擇的任何時間和地點完成。那些位于以往無法到達區(qū)域的公民可以獲取移動健康援助、監(jiān)測、通知和緊急醫(yī)療預(yù)警。公民通過手持設(shè)備和移動技術(shù)可以報告可疑或犯罪活動以及官員的不當(dāng)行為，從而有助于增加透明度和問責(zé)。公民可以借助具有GPS數(shù)據(jù)的移動應(yīng)用要求緊急援助，居民可以參與應(yīng)急管理，通過地圖、照片和視頻幫助識別特定位置和條件。

移動電子治理不僅是一系列單個的創(chuàng)意，它更是一項有關(guān)政府業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略性的內(nèi)在路徑。政府機構(gòu)意在通過提升效率降低成本，理解新技術(shù)并實現(xiàn)能量最大化，為公民提供包括社交媒體應(yīng)用在內(nèi)的溝通和接入渠道的新選擇，解決公民的社會和經(jīng)濟需求。移動電子治理意味著利益相關(guān)者在各種協(xié)作情境下踐行“任何人在任何時間和任何地點以任何方式獲得任何服務(wù)”成為可能。與此同時，移動電子治理必須考慮公共服務(wù)的供給是以公民為中心的，政府必須應(yīng)對數(shù)字鴻溝的挑戰(zhàn)。從實用角度來講，決策者必須進行盡職調(diào)查以確保政府在線服務(wù)的可及性以及完善其接入性和移動性。實踐證明，成功的移動發(fā)展項目往往更具演化性而非革命性，換言之，它是將移動元素嵌入在正在進行的發(fā)展中，而不是將移動服務(wù)作為發(fā)展本身?？偠灾七M和實施電子治理是一場公共管理領(lǐng)域持續(xù)變革，涉及政府部門、私營部門、第三部門以及公民個人等多元治理主體，不但需要足夠的資金、技術(shù)等方面的物質(zhì)基礎(chǔ)，還需要與之相匹配的組織保證、制度保障和社會文化條件。我國電子治理雖然任重道遠，但隨著信息通信技術(shù)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)日新月異的發(fā)展，以及政府變革的決心和公民意識的不斷覺醒，我們有理由相信在技術(shù)、制度和文化等多重驅(qū)動下，具有中國特色的電子治理發(fā)展將開啟新的篇章。

注釋：

①Dawes，S.S.，The Evolution and Continuing Challenges of E-Governance.Public Administration Review，2008.P17.

②Michiel Backus，E-Governance in Developing Countries.HCD Research Brief，No.1.2003（3）.P33.

③劉毅：《網(wǎng)絡(luò)輿情研究概論》，天津：天津人民出版社.2007.第210頁。

④董禮勝等：《發(fā)達國家電子治理》，北京：社會科學(xué)文獻出版社.2012.第21頁。

⑤王浦劬、楊鳳春：《電子治理：電子政務(wù)發(fā)展的新趨向》，中國行政管理，2005年第1期，第75頁。

⑥陳祥榮：《電子政務(wù)與電子治理》，成都行政學(xué)院學(xué)報，2005年第5期，第53頁。

⑦董禮勝等：《發(fā)達國家電子治理》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012年，第16頁。

⑧張成福：《開放政府論》，中國人民大學(xué)學(xué)報，2014年第3期，第80頁。

⑨N.Veljkovic.Benchmarking Open Government：An Open Data Perspective.Government Information Quarterly，2014（31）.P94.

⑩ Noveck.Wiki Government：How Technology Can Make Government Better，Democracy Stronger，and Citizens More Powerful. Brookings Institution Press.2009.P72.

?Misuraca.Assessing Emerging ICT-Enabled Governance Models in European Cities：Results from a Mapping Survey.Electronic Government.Springer.2010.P115.

The Value Driving Factors and Key Dimensions of E-Governance in the Context of Open Government

Nie Lei

The widespread use of ICT（Information Communication Technology）is not only speeding up the reformation of electronic governance but also remodeling the pattern of public service.The thesis reviews the concept and policy evolution of e-governance in the context of open government and puts forward the value driving factors and key dimensions according to its connotation.It also looks into the future of mobile e-governance.

Open Government；E-Governance；Value Driving；Key Dimension

G203

A

1009-3176（2016）05-060-（7）

（責(zé)任編輯 陶柏康）

2016-6-15

聶磊 男（1973-）華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 中國人民大學(xué)管理學(xué)博士